MENDOZA URDANETA UROSA MAGGI - Allan Brewer Carias - [PDF Document] (2024)

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CONSEJO DE REDACCIÓN

Dolores AGUERREVERE, Juan Domingo ALFONZO PARADISI, Jesús María ALVARADO AN-DRADE, Francisco ASTUDILLO GÓMEZ, Caterina BALASSO TEJERA, Juan Carlos BALZÁN, Carlos Luis CARRILLO ARTILES, Antonio CANOVA GONZÁLEZ, Juan Cristóbal CARMONA BORJAS, Jesús María CASAL, Jorge CASTRO BERNIERI, Rafael CHAVERO, Ignacio DE LEÓN, Margarita ESCUDERO LEÓN, Luis FRAGA PITTALUGA, Fortunato GONZÁLEZ CRUZ, Gustavo GRAU FORTOUL, Rosibel GRISANTI DE MONTERO, Lolymar HERNÁNDEZ CAMARGO, Víctor HERNÁNDEZ-MENDIBLE, Miguel J. MÓNACO, José Antonio MUCI BORJAS, Claudia NIKKEN, Ana Cristina NÚÑEZ, Luis ORTIZ ÁLVAREZ, Cosimina PELLEGRINO PACERA, Humberto ROMERO-MUCI, Jorge Luis SUÁREZ, María Elena TORO, José Luis VILLEGAS MO-RENO, Emilio J. URBINA MENDOZA, Carlos URDANETA SANDOVAL, Daniela UROSA MAGGI

COMITÉ ASESOR

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CONSEJO CONSULTIVO

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© 1980, FUNDACIÓN DE DERECHO PÚBLICO/EDITORIAL JURÍDICA VENEZOLANA

Revista de Derecho Público N° l (Enero/marzo 1980) Caracas.Venezuela

Publicación Trimestral

Hecho Depósito de Ley Depósito Legal: pp 198002DF847 ISSN: 1317-2719 1. Derecho público–Publicaciones periódicas

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Portada: Lilly Brewer (1980) Diagramado y montaje electrónico de artes finales: Mirna Pinto, en letra Times New Roman 9,5, Interlineado 10,5, Mancha 20x12.5 Hecho el depósito de Ley Depósito Legal: DC2016000330 ISBN Obra Independiente: 978-980-365-351-4 Impreso por: Lightning Source, an INGRAM Content company para Editorial Jurídica Venezolana International Inc. Panamá, República de Panamá. Email: [emailprotected]

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ESTUDIOS SOBRE LOS DECRETOS-LEYES 2010-2012

INTRODUCCIÓN

Las Leyes pluviosas de los años XI, XII y XIII (Algunas consideracio-nes en torno a la Ley Habilitante de 17-12-10), por Jorge C. KIRIAKIDIS L. ............................................................................................... 11

Decretos-Leyes dictados por el Presidente de la República, con base en Ley Habilitante, en el período 2010-2012, por Antonio SILVA ARANGUREN y Gabriel SIRA .................................................................. 23

PRIMERA PARTE APRECIACIÓN GENERAL SOBRE LOS DECRETOS-

LEYES DE DICIEMBRE 2010-JUNIO 2012

Delegación Legislativa y Libertad. La Ley Habilitante de 2010, y su relación con la Libertad, por Carlos E. WEFFE H. ............................ 51

El derecho ciudadano a la participación popular y la inconstituciona-lidad generalizada de los Decretos-Leyes 2010-2012, por su carácter inconsulto, por Allan R. BREWER-CARÍAS ..................... 85

SEGUNDA PARTE RÉGIMEN ORGÁNICO DEL ESTADO

Sección I: La Reforma Constitucional de 2007 y los nuevos De-cretos- Leyes: el Estado Comunal o del Poder Popular

Un paso más en la construcción del Estado socialista comunal, por Jesús María CASAL ............................................................................. 89

Nº 130 Abril – Junio 2012

Director Fundador: Allan R. Brewer-Carías Editorial Jurídica Venezolana Fundación de Derecho Público

SUMARIO

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El Decreto Nº 9.043 un paso más en la creación vía legislativa del Poder Popular, por Carlos Eduardo HERRERA ................................ 101

Sección II: Algunas mutaciones normativas

De la transformación de potestades y otras mutaciones, por José Gregorio SILVA BOCANEY ............................................................. 119

Sección III: Gestión Comunitaria y vaciamiento de competencias de los Estados y Municipios

Hacia la instauración del Estado Comunal en Venezuela: Comentario al Decreto Ley Orgánica de la Gestión Comunitaria de Compe-tencia, Servicios y otras Atribuciones, en el contexto del Primer Plan Socialista-Proyecto Nacional Simón Bolívar 2007-2013, por José Luis VILLEGAS MORENO ...................................................... 129

Decreto con rango, valor y fuerza de Ley Orgánica para la Gestión Comunitaria de Competencias, Servicios y otras Atribuciones, por Juan Cristóbal CARMONA BORJAS ......................................... 139

El carácter orgánico de un Decreto con fuerza de Ley (no habilitado) para la gestión comunitaria que arrasa lentamente con los Poderes estadales y municipales de la Constitución, por Cecilia SOSA G. .......... 147

Sección IV: ¿Un nuevo concepto de descentralización?

Reflexiones sobre el nuevo régimen para la Gestión Comunitaria de Competencias, Servicios y otras Atribuciones, por José Ignacio HERNÁNDEZ G. . .............................................................................. 157

Comentarios sobre el Decreto con rango, valor y fuerza de Ley Orgá-nica para la Gestión Comunitaria de Competencias, Servicios y otras Atribuciones, por Alfredo ROMERO MENDOZA ................... 165

El Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica para la Ges-tión Comunitaria de Competencias, Servicios y otras Atribucio-nes o la negación del federalismo cooperativo y descentralizado, por Enrique J. SÁNCHEZ FALCÓN .................................................. 177

Sección V: El régimen del Consejo de Estado

Notas sobre el Consejo de Estado, por Carlos GARCÍA SOTO ............... 187

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TERCERA PARTE RÉGIMEN DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

Sección I: Régimen de la Actividad Administrativa

La Exclusión de la Identidad y la Anulación de la Persona. El Decreto N° 9.051, por Alberto BLANCO-URIBE QUINTERO ..................... 193

Sección II: Régimen de la Función Pública

Breve nota sobre la Ley del Estatuto de la Función de la Policía de Investigación, por Manuel ROJAS PÉREZ ........................................ 203

Sección III: Régimen de los Bienes Públicos

Sobre el Decreto N° 9.041 mediante el cual se dicta el Decreto con rango, valor y fuerza de Ley Orgánica de Bienes Públicos, por Claudia NIKKEN ................................................................................. 209

CUARTA PARTE RÉGIMEN DE LA ECONOMÍA

Sección I: Régimen del modelo productivo socialista

Principios del Poder Popular, del Estado Comunal y del modelo pro-ductivo socialista (A propósito de las “Leyes del Poder Popu-lar”), por Carlos GARCÍA SOTO ..................................................... 251

Sección II: Régimen del derecho de propiedad

La regulación de la propiedad privada en el régimen de emergencia de terrenos y vivienda, por José Ignacio HERNÁNDEZ G. .................... 273

Sección III: Régimen del sector agrícola

¿Protección al sector agrícola o violación de las libertades económi-cas?: Análisis de los Decretos con rango, valor y fuerza de Ley de Atención al Sector Agrícola (y Agrario), por Andrea I. RONDÓN GARCÍA y Luis Alfonso HERRERA ORELLANA ........................ 285

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Sección IV: Régimen de la Minería del Oro

La regulación de la reserva del Estado de las actividades de explora-ción y explotación del oro, así como las conexas y su impacto so-bre los medios de resolución de controversias, por Víctor Rafael HERNÁNDEZ-MENDIBLE ............................................................. 295

El Decreto que reservó al Estado la actividad minera del oro, por Alejandra FIGUEIRAS ROBISCO ................................................... 307

QUINTA PARTE RÉGIMEN TRIBUTARIO

La crisis del Derecho Tributario: El caso del BANAVIH, por José Amando MEJÍA BETANCOURT ..................................................... 311

El Decreto Nº 9.048 sobre el Régimen Prestacional de Vivienda y Hábitat. “Aspectos tributarios”, por Serviliano ABACHE CARVAJAL y Ramón BURGOS-IRAZÁBAL ................................ 327

SEXTA PARTE RÉGIMEN DEL DESARROLLO SOCIAL

Sección I: Régimen de los derechos laborales

Análisis crítico desde la perspectiva constitucional de la nueva Ley Orgánica del Trabajo para los Trabajadores y Trabajadoras, por José Efraín VALDERRAMA ............................................................. 339

Perfil del Derecho del trabajo en Venezuela (el Decreto N° 8.938 con rango, fuerza y valor de Ley Orgánica del Trabajo, los Tra-bajadores y las Trabajadoras), por María BERNARDONI DE GOVEA................................................................................................ 355

Sección II: Régimen del derecho de huelga

Concepto de huelga en el Decreto con rango, valor y fuerza de Ley Orgánica del Trabajo, de los Trabajadores y de las Trabajadoras, por María Lidia ALVAREZ CHAMOSA .......................................... 363

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SÉPTIMA PARTE RÉGIMEN DE LA JUSTICIA

Sección I: Justicia Administrativa

Comentarios sobre el nuevo juicio ejecutivo establecido en la Reforma Parcial del Decreto-Ley del Régimen Prestacional de Vivienda y Hábitat, por Miguel Ángel TORREALBA SÁNCHEZ .................... 369

Sección II: Justicia Penal

Medidas definitivas de disposición de bienes en el Decreto con rango, valor y fuerza de Ley del Código Orgánico Procesal Penal, por Andrea SANTACRUZ ........................................................................ 385

A MANERA DE REFLEXIÓN FINAL

Las cuatro delegaciones legislativas hechas al Presidente de la Re-pública (1999-2012), por Tomás A. ARIAS CASTILLO .................. 393

LEGISLACIÓN

Información Legislativa

Leyes, Decretos Normativos, Reglamentos y Resoluciones de efectos generales dictados durante el segundo trimestre de 2012, por Marianella VILLEGAS SALAZAR ............................................. 403

JURISPRUDENCIA

Información Jurisprudencial

Jurisprudencia Administrativa y Constitucional (Tribunal Supremo de Justicia y Cortes de lo Contencioso Administrativo): segundo tri-mestre de 2012, por Mary RAMOS FERNÁNDEZ y Marianella VILLEGAS SALAZAR .................................................................... 421

ÍNDICE

Alfabético de la jurisprudencia ............................................................ 537

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E S T U D I O S Este número de la Revista está destinado a anali-

zar los diversos decretos leyes que el Presidente de la República dictó entre diciembre de 2010 y junio de 2012 en ejecución de la Ley habilitante de diciembre de 2010; mediante varios de los cuales ha continuado im-plementando, desconociendo la voluntad popular, el proyecto de reforma constitucional que luego de ser sancionado por la Asamblea Nacional el 2 de noviem-bre de 2007, fue rechazada por el pueblo en el referen-do celebrado el 2 de diciembre de 2007.

La coordinación de los estudios ha estado a cargo de José Ignacio Hernández, a quien queremos agrade-cer el empeño que puso en lograr que se presentasen todos los trabajos que se publican.

La Revista agradece además, a los autores, por haber respondido a su llamado y contribuido así a con-formar este comprehensivo conjunto de estudios sobre esta importante legislación dictada a través de la dele-gación legislativa.

Allan R. Brewer Carías, Director

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Artículos

INTRODUCCIÓN

Las Leyes pluviosas de los años XI, XII y XIII (Algunas consideraciones en torno a la

Ley Habilitante de 17-12-10)

Jorge C. Kiriakidis L. Profesor de la Universidad Monteávila

Artículo 350. El pueblo de Venezuela, fiel a su tradición republicana, a su lucha por la independencia, la paz y la libertad, desconocerá cualquier régimen, legislación o autoridad que contraríe los valores, principios y ga-rantías democráticas o menoscabe los derechos humanos. (Constitución de la República Bolivariana de Venezuela).

Resumen: Lluvia y pérdida de control absoluto sobre la Asamblea. Ex-cusa y razón de la ley habilitante otorgada por la Asamblea Nacional “saliente” al presidente de la República Bolivariana de Venezuela el 17 de diciembre de 2010.

Palabras Clave: Habilitante, 17 de diciembre 2010, Plan Simón Bolívar, construcción del socialismo del Siglo XXI.

Abstract: Rain and loss of control over the National Assembly. Excuse and reason of the Ley Habilitante given by the exiting National Assembly to the president of the Bolivarian Republic of Venezuela on December 17, 2010.

Keywords: Habilitante; December 17, 2010; Simon Bolívar Plan, Build-ing of XXI Century Socialism.

Hace algunas semanas –posiblemente serán meses cuando este artículo vea la luz– el Ejecutivo Nacional y concretamente el ciudadano presidente de la República Bolivariana de Venezuela Hugo Rafael Chávez Frías, ejerció, por última vez las facultades legislativas ex-traordinarias que le confirió la Habilitante de 17 de diciembre de 20101.

Efectivamente, con fecha del último día hábil del extraordinariamente largo plazo de dieciocho (18) meses que le concedió la Asamblea Nacional, viernes 15 de junio de 2012,

1 Ley que autoriza al presidente de la República para dictar Decretos con rango, valor y fuer-za de Ley en las materias que se delegan, publicada en la Gaceta Oficial N° 6.009 Extraordinaria de fecha 17 de diciembre de 2010.

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REVISTA DE DERECHO PÚBLICO Nº 130/2012

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fueron publicados –en tres (3) Gacetas Oficiales2– los últimos catorce (14) Decretos Ley fundados en la mencionada habilitante de 17 de diciembre de 2010. Así, se completaron cincuenta y cuatro (54) Decretos Leyes, dictados con fundamento en la referida habilitación legislativa3.

Ahora bien, es oportuno recordar dos (2) importantes eventos, uno natural y otro políti-co, que tuvieron gran impacto en Venezuela, hacia finales del año 2010, pues, en nuestra opinión, esos dos (2) eventos son las razones más próximas (lo que en un acto administrativo sería “la causa”) de la habilitación Legislativa dada al presidente (esto, abstracción hecha de la constitucionalidad o legalidad de estas razones fundamentales).

El primero de estos eventos, el político o si se prefiere el electoral, es que el partido de gobierno perdió la mayoría absoluta que tenía en la Asamblea Nacional y que resultaba nece-saria para –sin proceso de discusión o negociación política – tomar aquellas decisiones para las que la Constitución requiere (por su impacto en la vida nacional y en la búsqueda del mayor consenso posible) de mayorías calificadas (materias entre las que se encuentra la posi-bilidad de delegar al presidente de la República la facultad de legislar). Efectivamente, en el proceso electoral para la renovación de los diputados a la Asamblea Nacional (para el período legislativo 2011-2016) que se llevó a cabo el 26 de septiembre de 2010, el partido de gobier-no perdió la mayoría absoluta que ostentaba en la Asamblea Nacional. En efecto, el partido de gobierno tan solo obtuvo el 48,13% de los votos totales, lo que le valió para obtener –por una peripecia legislativa que no viene al caso analizar – 984 de los 165 escaños en la Asam-blea Nacional, es decir el 59,39%5 de los escaños de la Asamblea Nacional. De este modo, el partido de gobierno perdió la mayoría absoluta que le permitía, hasta entonces, ejercer, sin discusión y sin el consenso de los sectores no alineados al gobierno6, las facultades para las que la Constitución exige el acuerdo de mayorías calificadas de dos tercios (110 de 165) o de tres quintas partes (99 de 165) de los diputados.

2 Una (1) ordinaria, la N° 39.945, y dos (2) extraordinarias, las N° 6.078 y 6.079. 3 No hemos encontrado, luego de indagar en los dominios oficiales de la Asamblea Nacional,

de la Presidencia de la República y de la Vicepresidencia de la República, información estadística o una compilación oficial de lo que fue el producto de la habilitación dada al presidente. Por esta razón, el número de Decretos Ley lo hemos obtenido revisando manualmente las Gacetas Oficiales Ordinarias y Extraordinarias publicadas durante este período, y lo hemos validado con una investigación hecha por el Profesor Antonio Silva.

4 Los resultados oficiales se pueden consultar en el portal electrónico del Poder Electoral ve-nezolano en el enlace: http://www.cne.gob.ve/divulgacion_parlamentarias_2010/. El diario El Nacional analiza los resultados publicados, en su edición de 28 de septiembre de 2010, titulando “Oficialismo suma 98 diputados; oposición 65 y PPT 2” se puede consultar en el portal electrónico de este diario en el enlace: http://www.el–nacional.com/www/ site/p_contenido. php?q=nodo/157253/Sufragio%202010/CNE:–Oficialismo–sum%C3%B3–96–diputados;–oposicion %C3%B3n–61–y–PPT–2.

5 Martínez, Eugenio explica esta anomalía por la que, sacando menos votos, el partido de go-bierno logró una mayoría simple de escaños, en un artículo titulado “Ley hace que oposición obtenga más votos pero menos diputados” publicado en la edición del 27/09/10 del diario El Universal, cuyo contenido se puede consultar en el enlace: http://www. eluniversal.com/2010/09/27/v2010_ava_ley–hace–que–oposici_27A4527053.shtml.

6 Giusti, Roberto en un artículo publicado en la edición del 27/09/10 del diario El Universal, con el título de “La victoria pírrica de Chávez” hace un interesante análisis del proceso electoral y sus resultados que vale la pena consultar. El enlace es: http://www.eluniversal.com/2010/09/27/pol_art_la–victoria–pirrica_2050913.shtml.

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ESTUDIOS

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Así, la elección de los miembros del Consejo Moral Republicano, es decir, del Defensor del Pueblo, del Fiscal General y del Contralor General de la República (que conforme al artículo 279 CR requiere del voto favorable de 2/3 de los integrantes de la Asamblea7); la designación de los integrantes del Consejo Nacional Electoral (que conforme al artículo 296 CR requiere del voto favorable de 2/3 de los integrantes de la Asamblea8), el voto de censura al vicepresidente o a alguno de los ministros (que conforme al ordinal 10 del artículo 187 y al artículo 246 CR requiere del voto favorable de 3/5 de los integrantes de la Asamblea9); la asignación del carácter orgánico a una ley (que conforme al artículo 203 CR requiere del voto favorable de 2/3 de los integrantes de la Asamblea10); la delegación al presidente de las facul-tades legislativas o Ley Habilitante (que conforme al artículo 203 CR requiere del voto favo-rable de 3/5 de los integrantes de la Asamblea11); la decisión de remover a un magistrado del

7 “Artículo 279. El Consejo Moral Republicano convocará un Comité de Evaluación de Pos-tulaciones del Poder Ciudadano, que estará integrado por representantes de diversos sectores de la so-ciedad; adelantará un proceso público de cuyo resultado se obtendrá una terna por cada órgano del Poder Ciudadano, que será sometida a la consideración de la Asamblea Nacional. Esta, mediante el voto favo-rable de las dos terceras partes de sus integrantes, escogerá en un lapso no mayor de treinta días conti-nuos, al o a la titular del órgano del Poder Ciudadano que esté en consideración. Si concluido este lapso no hay acuerdo en la Asamblea Nacional, el Poder Electoral someterá la terna a consulta popular.

En caso de no haber sido convocado el Comité de Evaluación de Postulaciones del Poder Ciudadano, la Asamblea Nacional procederá, dentro del plazo que determine la ley, a la designación del titular o la titular del órgano del Poder Ciudadano correspondiente. Los o las integrantes del Poder Ciudadano serán removidos o removidas por la Asamblea Nacional, previo pronunciamiento del Tribu-nal Supremo de Justicia, de acuerdo con lo establecido en la ley.”

8 “Artículo 296. El Consejo Nacional Electoral estará integrado por cinco personas no vincu-ladas a organizaciones con fines políticos (…) Los o las integrantes del Consejo Nacional Electoral serán designados o designadas por la Asamblea Nacional con el voto de las dos terceras partes de sus integrantes. Los o las integrantes del Consejo Nacional Electoral escogerán de su seno a su Presidente o Presidenta, de conformidad con la ley. Los o las integrantes del Consejo Nacional Electoral serán remo-vidos o removidas por la Asamblea Nacional, previo pronunciamiento del Tribunal Supremo de Justi-cia.”

9 “Artículo 187. Corresponde a la Asamblea Nacional: (…) 10. Dar voto de censura al Vice-presidente Ejecutivo o Vicepresidenta Ejecutiva y a los Ministros o Ministras. La moción de censura sólo podrá ser discutida dos días después de presentada a la Asamblea, la cual podrá decidir, por las tres quintas partes de los diputados o diputadas, que el voto de censura implica la destitución del Vicepresi-dente Ejecutivo o Vicepresidenta Ejecutiva, o del Ministro o Ministra.(…)”.

“Artículo 246. La aprobación de una moción de censura a un Ministro o Ministra por una votación no menor de las tres quintas partes de los o las integrantes presentes de la Asamblea Nacional, implica su remoción. El funcionario removido o funcionaria removida no podrá optar al cargo de Minis-tro o Ministra ni de Vicepresidente Ejecutivo o Vicepresidenta Ejecutiva por el resto del período presi-dencial.”

10 “Artículo 203. Son leyes orgánicas las que así denomina esta Constitución; las que se dicten para organizar los poderes públicos o para desarrollar los derechos constitucionales y las que sirvan de marco normativo a otras leyes. Todo proyecto de ley orgánica, salvo aquel que esta Constitución califi-que como tal, será previamente admitido por la Asamblea Nacional, por el voto de las dos terceras partes de los o las integrantes presentes antes de iniciarse la discusión del respectivo proyecto de ley. Esta votación calificada se aplicará también para la modificación de leyes orgánicas. (…)”.

11 “Artículo 203. (…) Son leyes habilitantes las sancionadas por la Asamblea Nacional por las tres quintas partes de sus integrantes, a fin de establecer las directrices, propósitos y el marco de las materias que se delegan al Presidente o Presidenta de la República, con rango y valor de ley. Las leyes habilitantes deben fijar el plazo de su ejercicio”.

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Tribunal Supremo de Justicia (que conforme al artículo 265 CR requiere del voto favorable de 2/3 de los integrantes de la Asamblea 12); la de convocar a la Asamblea Nacional Constitu-yente (que conforme al artículo 348 CR requiere del voto favorable de 2/3 de los integrantes de la Asamblea13) entre otras, dejaron de ser asuntos que la mayoría oficialista decidía sin tomar en cuenta (y sin ni siquiera discutir, negociar o razonar) con la bancada no alineada al proyecto político del partido de gobierno (que, sin dudas, representa a una parte de los ciuda-danos y electores –del pueblo– que había sido, hasta entonces, marginada y silenciada14).

Este asunto, que en otras circunstancias no pasaría de ser la expresión normal de la al-ternatividad democrática, fue, sin embargo, un asunto crucial de cara a las circunstancias que, en ese momento atravesaba el país. En efecto, el partido de gobierno recientemente había declarado, abiertamente, su ideología socialista –cambiando su denominación de Movimiento Venezolano Revolucionario (MVR) a Partido Socialista Unido de Venezuela (PSUV)15– y había intentado, sin éxito16, una reforma constitucional que hiciera de Venezuela un país socialista17. Y ante ese revés electoral tomo la ejecutoria de emprender, por vía legislativa, la modificación del ordenamiento que no había podido lograrse mediante la reforma constitu-

12 “Artículo 265. Los magistrados o magistradas del Tribunal Supremo de Justicia podrán ser removidos o removidas por la Asamblea Nacional mediante una mayoría calificada de las dos terceras partes de sus integrantes, previa audiencia concedida al interesado o interesada, en caso de faltas graves ya calificadas por el Poder Ciudadano, en los términos que la ley establezca.”

13 “Artículo 348. La iniciativa de convocatoria a la Asamblea Nacional Constituyente podrá tomarla el Presidente o Presidenta de la República en Consejo de Ministros; la Asamblea Nacional, mediante acuerdo de las dos terceras partes de sus integrantes; los Consejos Municipales en cabildos, mediante el voto de las dos terceras partes de los mismos; o el quince por ciento de los electores inscri-tos y electoras inscritas en el Registro Civil y Electoral.”

14 Efectivamente, es necesario recordar que la composición de la Asamblea Nacional resultan-te de las elecciones parlamentarias de 2005 no era el reflejo de la composición de las fuerzas políticas y sociales en Venezuela, sino el resultado de una errada estrategia emprendida por los partidos no alinea-dos al gobierno, que en la víspera de las elecciones parlamentarias del año 2005, llamaron a la absten-ción, y como resultado de este llamado, se produjo efectivamente una abstención de más del 74% del padrón electoral. Sin embargo, lo que en definitiva ocurrió es que el partido de gobierno (y algunos partidos entonces alineados al gobierno) se hizo de la totalidad de los escaños de la Asamblea con una votación que apenas alcanzo los 3.604.741 de votos (aproximadamente el 25% del padrón electoral). Al respecto se puede consultar el resumen de esta situación que presenta el enlace: http://es.wikipedia.org/ wiki/Elecciones_parlamentarias_de_Venezuela_de_2005

15 La fecha oficial de constitución del PSUV es el 14 de marzo de 2008, y para consultar los datos atinentes al proceso de conformación de este nuevo partido se pueden consultar los enlaces: http://es.wikipedia.org/wiki/Partido_Socialista_Unido_de_Venezuela#cite_note–Final_inscrip.C3.B3 n–15.

16 Sobre la consulta y el rechazo que le dio el pueblo venezolano en el proceso de referéndum de 2 de diciembre de 2007 se puede consultar el enlace oficial del CNE que presenta los resultados en: http://www.cne.gob.ve/divulgacion_referendo_reforma/

17 Sobre el contenido de la reforma rechazada, en el sentido de imponer un sistema socialista obligatorio, se puede consultar el análisis que hace Brewer Carías, Allan en su trabajo titulado La Re-forma Constitucional en Venezuela de 2007 y su rechazo por el Poder Constituyente originario, consul-tada en la Biblioteca Jurídica Virtual de la Universidad Nacional de México en el enlace: http://biblio.juridicas.unam.mx/libros/6/2728/14.pdf

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cional rechazada, para continuar con el plan denominado “la construcción del socialismo”18 hecho público ese mismo año 2007.

Y en esta implementación legislativa del socialismo en Venezuela, la mayoría absoluta de los escaños parlamentarios resultaba una herramienta de importancia crucial, sin la cual ese proceso tendría que verse sometido, nada más y nada menos, que al consenso y la discu-sión de toda la sociedad (asunto en el que ya, el partido de gobierno, había recibido un duro revés).

El segundo de los eventos, el natural, es que durante los meses de noviembre y diciem-bre del año 2010, azotaron a todo el territorio nacional lluvias torrenciales19 que tomaron por sorpresa no sólo al país sino además al Ejecutivo –que se había pasado los últimos meses de ese año ocupado en la Campaña para las elecciones Parlamentarias y negociando las reformas legislativas que le permitirían hacerse de una mayoría de los escaños de la Asamblea aún cuando obtuvieron menos votos que sus opositores– y en medio de la tragedia, el presidente informó al país que requeriría de poderes extraordinarios –una habilitante– para enfrentar la crisis causada por esas lluvias20.

Es curioso observar como la Asamblea Nacional –en plena temporada decembrina– de manera veloz procedió a conceder al presidente una amplísima habilitación, no sólo en térmi-nos materiales (pues abarca prácticamente todas las materias que son objeto de la reserva legal), sino además en términos de tiempo, pues se da al presidente un plazo de dieciocho

18 La construcción del socialismo en Venezuela esta prevista en un documento denominado Plan Simón Bolívar, al que se refiere el partido de gobierno en su enlace: http://www. psuv.org.ve/te mas/biblioteca/proyecto–nacional–simon–bolivar/ y su contenido se pude consultar en el portal electró-nico del partido de gobierno en el enlace: http://www.psuv.org.ve/wp–content/uploa ds/2011/03/Pro yecto–Nacional–Simón–Bol%C3%ADvar. Pdf.

19 Diversos noticieros referían el grave impacto humano que generaban las lluvias de finales de 2010, asi lo refieren y se pueden consultar diversos enlaces, entre otros: En su edición electrónica de 06/12/10 el diario El Universal señalaba que Venezuela enfrentaba los peores aguaceros en años http://www.eluniversal.com/2010/12/06/pol_ava_colombia–y–venezuela_06A4822251.shtml; y ese mis- mo día El Carabobeño señalaba que se trataba de los aguaceros más intensos en 120 años http://www.el–carabobeno.com/articulo/articulo/4928/lluvias–registradas–en–2010–son–las–ms–inten sas–en–120–aos.

20 En el sitio de videos youtube en el enlace http://www.youtube.com/watch?v=kUzd NjA1X4E, se puede ver y escuchar como el presidente da esta justificación en la alocución pública. Adicionalmente, en el sitio oficial de la Asamblea nacional en el siguiente enlace: http://www.asambleanacional.gov. ve/index.php?option=com_content &view=article &id=28592%3 Aley–habilitante–para–enfrentar–emer gencia–provocada–por–lluvias–solicitara–presidente–a–la–an&catid=333%3Agenerales&Itemid=248&la ng=es., se puede leer textualmente la noticia referida en estos términos: “Una Ley Habilitante para legislar en emergencia y acelerar la reconstrucción del país tras la devastación creada por el fenómeno climatológico, solicitará el Presidente de la República Bolivariana de Venezuela a la Asamblea Nacio-nal (AN). ‘Voy a solicitar en las próximas horas, por escrito, como tiene que ser, con la fundamentación requerida, una Ley Habilitante a la Asamblea Nacional’, dijo, textualmente, a través de lo que llamó un tubazo al programa Dando y Dando, que transmite Venezolana de Televisión. El anuncio del Jefe de Estado fue ofrecido durante un contacto satelital desde la Sala de Consejo de Ministros de Miraflores, donde se reunía con una alta delegación iraní, para coordinar los convenios de cooperación, especial-mente los proyectos de vivienda. "Espero que la semana próxima, la Asamblea Nacional pueda aprobar la Habilitante, para luego, inmediatamente, comenzar a legislar en emergencia", dijo el Presidente, al explicar previamente que la tragedia social que ha observado en muchas partes del país, durante los recorridos que ha realizado para brindar atención integral a las familias que están bajo las aguas, sin viviendas y con angustia, lo llevaron a tomar la decisión. (…)”.

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(18) meses. Pero además, la Asamblea delega al presidente –en un hecho sin precedentes en la cultura jurídica occidental– la facultad de calificar de orgánicos algunos de los Decretos Leyes que el dicte, con independencia de lo que señale la Constitución.

En efecto, la habilitación material que dio la Asamblea al presidente de la República ex-cede con creces el objeto para el que el alto representante del Poder Ejecutivo afirmaba haber requerido tales poderes extraordinarios. Efectivamente, de las nueve (9) grandes áreas mate-riales en las que se delega la facultad de legislar, sólo una está referida o vinculada a la emer-gencia causada por las lluvias, las restantes ocho (8) áreas escapan y no tienen vinculación (por lo menos no directa) con el asunto de las lluvias. El texto de la Habilitante no deja dudas sobre esto:

“Artículo 1º. Se autoriza al Presidente de la República para que, en Consejo de Minis-tros, dicte Decretos con Rango, Valor y Fuerza de Ley, de acuerdo con las directrices, propósitos y marco de las materias que se delegan en esta Ley, de conformidad con el último aparte del artículo 203 y el numeral 8 del artículo 236 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y, en consecuencia: 1. En el ámbito de la atención sistematizada y continua a las necesidades humanas vitales y urgentes derivadas de las condiciones socia-les de pobreza y de las lluvias, derrumbes, inundaciones y otros eventos producidos por la problemática ambiental:

a) Dictar normas que regulen los modos de proceder de autoridades públicas o entida-des privadas, ante calamidades, emergencias, catástrofes u otros hechos naturales que exijan medidas inmediatas de respuesta y atención para satisfacer las necesidades humanas vitales. Las normas promoverán la participación popular en la ejecución de las medidas destinadas a asistir a los ciudadanos o ciudadanas en situación de calamidad, garantizándoles el resta-blecimiento integral de las condiciones básicas que contribuyan al buen vivir.

b) Dictar normas que regulen el establecimiento y ejecución efectiva, de condiciones de prevención y seguimiento en aquellas zonas declaradas en emergencia, calamidad o alta afectación por eventos o infortunios producto de las fuerzas de la naturaleza. Igualmente, las normas establecerán el régimen especial de administración de las zonas así declaradas.

c) Dictar medidas que permitan desarrollar de manera equitativa, justa, democrática y participativa los derechos de la familia venezolana para su buen vivir.

2. En el ámbito de la infraestructura, transporte y servicios públicos:

a) Dictar o reformar normas que regulen la actuación de los órganos y entes del Estado y personas de derecho privado, en la realización de obras de infraestructura, tales como urbanismos, servicios, edificaciones educativas y de salud, vialidad, puertos, aeropuertos y para la optimización de los sistemas de transporte terrestre, ferroviario, marítimo, fluvial y aéreo, regulando la prestación de los servicios públicos en general.

b) Dictar y reformar normas regulatorias en el sector de las telecomunicaciones y la tecnología de información, los mecanismos públicos de comunicaciones informáticas, electrónicas y telemáticas.

3. En el ámbito de la vivienda y hábitat:

Dictar o reformar normas que regulen la actuación de los órganos y entes del Estado y personas de derecho privado, en la construcción de viviendas, estableciendo dispositivos destinados a garantizar el derecho a una vivienda adecuada, segura, cómoda, higiénica, con servicios básicos esenciales que constituyan un hábitat que humanice las relaciones familia-res, vecinales y comunales, y permitir el acceso de las familias a los medios económicos, a

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través de aportes y financiamiento tanto público como privado, para la construcción, am-pliación, remodelación y adquisición de viviendas y sus enseres, elevando la condición de vida y el bienestar colectivo.

4. En el ámbito de la ordenación territorial, el desarrollo integral y del uso de la tierra urbana y rural:

a) Dictar o reformar normas que permitan diseñar una nueva regionalización geográfi-ca del país con la finalidad de reducir los altos niveles de concentración demográfica en algunas regiones, regular la creación de nuevas comunidades y la conformación de las co-munas en los distintos espacios del territorio nacional, atendiendo las realidades propias de cada espacio geográfico y sus características políticas, sociales, económicas, poblacionales, naturales, ecológicas y culturales, estimulando el desarrollo social, económico y rural inte-gral y de manera especial en la atención a la definición de los territorios y el hábitat de los pueblos indígenas.

b) Dictar medidas que permitan establecer una adecuada ordenación del uso social de las tierras urbanas y rurales susceptibles de ser desarrolladas con servicios básicos esencia-les y hábitat que humanice las relaciones comunitarias.

5. En el ámbito financiero y tributario:

a) Dictar o reformar normas para adecuar el sistema financiero público y privado a los principios constitucionales y, en consecuencia, modernizar el marco regulatorio de los sec-tores tributario, impositivo, monetario, crediticio, del mercado de valores, de la banca y de los seguros.

b) Dictar o reformar normas para la creación de fuentes y fondos especiales a fin de atender las contingencias naturales y sociales y las posteriores políticas de reconstrucción y transformación.

6. En el ámbito de la seguridad ciudadana y jurídica:

Dictar o reformar normas destinadas a la organización y funcionamiento del sistema de seguridad ciudadana, del sistema policial y de protección civil; establecer procedimientos eficaces, eficientes, transparentes y tecnológicamente aptos y seguros para la identificación ciudadana y el control migratorio, y la lucha contra la impunidad, así como establecer nor-mas que prevean las sanciones que deban aplicarse en caso de comisión de hechos punibles y los procedimientos tendentes a materializar la seguridad jurídica.

7. En el ámbito de seguridad y defensa integral:

Dictar o reformar normas que establezcan la organización y funcionamiento de las ins-tituciones y los asuntos relacionados con la seguridad y defensa integral de la Nación, que desarrollen las normas relativas a la Fuerza Armada Nacional Bolivariana y al sistema de protección civil, así como lo atinente a la disciplina y carrera militar; todo lo concerniente a la materia de armas y elementos conexos, su regulación y supervisión; y las que garanticen y desarrollen la atención integral a las fronteras.

8. En el ámbito de la cooperación internacional:

Dictar o reformar normas e instrumentos destinados a fortalecer las relaciones interna-cionales de la República, la integración latinoamericana y caribeña, la solidaridad entre los pueblos en la lucha por el bienestar de la humanidad, y los instrumentos legales que aprue-ben los tratados y convenios de carácter internacional que así lo requieran; así como la autorización al Ejecutivo Nacional para la celebración de los contratos de interés público y

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aquellos contratos y acuerdos de carácter bilateral o multilateral destinados a la atención de los sectores estratégicos para el desarrollo de la Nación y la atención a las consecuencias de las calamidades y catástrofes mediante el financiamiento internacional, todo ello en el mar-co de la soberanía y de los intereses del pueblo venezolano.

9. En el ámbito del sistema socioeconómico de la Nación:

Dictar o reformar normas que desarrollen los derechos consagrados en el título VI de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, para erradicar las desigualdades entre los ciudadanos y ciudadanas que se derivan de la especulación, la usura, la acumula-ción del capital, los monopolios, oligopolios y latifundios y para crear las condiciones de igualdad en el acceso a la riqueza nacional, y la construcción del buen vivir de los pueblos urbanos, rurales y de las comunidades indígenas, a través de políticas culturales, ambienta-les, industriales, mineras, turísticas, alimentarias, agrícolas, de salud, educativas y laborales en aras de alcanzar los ideales de justicia social e independencia económica y la mayor suma de felicidad social posible”.

Así, la Asamblea, y más concretamente, la mayoría oficialista que cesaría en sus fun-ciones legislativas en tan solo días21, le daba al presidente de la República una habilitación sustancialmente más amplia de la que el presidente habría necesitado para atender las cues-tiones que él, públicamente había señalado eran la razón para pedir y obtener esta habilita-ción.

Además, esa Asamblea compuesta por legisladores que en menos de quince (15) días dejaban de ejercer sus cargos y dejaban, por ello, de tener la facultad de legislar, decidió otorgar al presidente de la República una habilitación que excedía con creces el plazo razo-nable de lo que puede ser tenido por una emergencia. Una habilitación que, en suma, excedía el período para el que esos legisladores se encontraban habilitados, y habría de extenderse durante los primeros dieciocho (18) meses del período legislativo de la nueva Asamblea. En efecto, con la mayor claridad, la Habilitante declaraba a este respecto:

“Artículo 3º. La habilitación al Presidente de la República para dictar Decretos con Rango, Valor y Fuerza de Ley en las materias que se delegan tendrá un lapso de duración de dieciocho meses para su ejercicio, contado a partir de la publicación de esta Ley en la Gace-ta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela”.

Y en último término, la habilitación legislativa – desafiando incluso el texto de la Cons-titución – delegó al presidente de la República la potestad de calificar de orgánicos algunos textos legales sometiendo esa calificación a un curioso proceso de consulta al Tribunal Su-premo de Justicia (burlando así la garantía de la necesidad de mayorías calificadas para la asignación del carácter orgánico dado a un texto legal y modificando por vía legislativa el proceso de calificación establecido en la Constitución). En efecto, la Ley Habilitante tex-tualmente señala:

“Artículo 2º. Cuando se trate de un Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley, al cual el Presidente de la República le confiera carácter Orgánico y que no sea calificado como tal

21 Teniendo presente que la Habilitante es de fecha 17 de diciembre de 2010, y que el período parlamentario de esos legisladores habría de terminar el 31 de diciembre de ese año, momento en el que sería sustituida una Asamblea con una mayoría absoluta de representantes vinculados al partido de gobierno por una en la que las fuerzas políticas encontraban una distribución más paritaria y más próxi-ma a la verdadera distribución de las tendencias políticas presentes en la sociedad venezolana.

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por la Constitución de la República, deberá remitirse, antes de su publicación en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela, a la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, a los fines de que ésta se pronuncie sobre la constitucionalidad de tal carácter, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 203 de la Constitución de la Re-pública Bolivariana de Venezuela”.

Ahora bien, este proceder desmedidamente generoso de la Asamblea –y más concreta-mente de sus integrantes cuyo mandato estaba casi extinto– no se compadecía y excedía con mucho, tanto material como temporalmente, las razones por las que el primer mandatario había anunciado públicamente la necesidad de requerir una habilitación legislativa. ¿Por qué razón actuó así el Poder Legislativo?

El propio presidente había advertido que era un momento delicado y que sus detractores dirían que esa habilitación tenía razones ocultas, que él anticipadamente conjuró, asegurando que su único propósito era atender a los venezolanos afectados por los aguaceros. El Legisla-tivo parecía –con esta exageradamente amplia habilitante– desafiar al presidente y a sus argumentos.

Sólo quedaba, entonces, observar, para percatarse si efectivamente se trataba de un des-atino de la Asamblea, o si, por el contrario, el asunto de las lluvias había sido solo una excusa para vaciar de competencias a la Asamblea entrante y garantizar que el partido de gobierno contaría, aún por un año y medio más, con una facultad legislativa virtualmente ilimitada para emprender unas reformas orientadas menos a atender la emergencia y más a imponer un proyecto de reforma del Estado y una transformación socialista que, hay que insistir, fue rechazada por el pueblo en consulta referendaria.

Y el caso es que, durante los dieciocho (18) meses que duró la habilitante, el primer mandatario dictó, como hemos dicho, cincuenta y cuatro (54) Decretos Leyes (catorce (14) de ellos el último día de ese año y medio) y, entre otros, reformó el Código Orgánico Proce-sal Penal22, dos veces la Ley Orgánica del Trabajo23, la Ley del Seguro Social24, la Ley de las Instituciones del Sector Bancario25, la Ley de Administración Financiera26, la Ley de Gestión Comunitaria27, la Ley Orgánica de la Fuerza Armada28, la Ley de Tasas Portuarias29, la Ley de

22 Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Extraordinaria N° 6.078 del 15 de junio de 2012.

23 Primero Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Extraordinaria N° 6.024 del 06 de mayo de 2011 y luego Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Extraordina-ria N° 6.076 del 07 de mayo de 2012.

24 Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 39.912 del 30 de abril de 2012.

25 Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 39.627 del 02 de marzo de 2011.

26 Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 39.893 del 28 de marzo de 2012.

27 Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Extraordinaria N° 6.079 del 15 junio de 2012.

28 Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Extraordinaria N° 6.020 del 21 de marzo de 2011.

29 Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Extraordinaria N° 6.025 del 25 de mayo de 2011.

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creación del Banco Agrícola30, la Ley de Costos y Precios Justos31, la Ley que reserva al Estado todas las actividades vinculadas con la exploración y la explotación del oro32, la Ley Orgánica de Turismo33, la Ley de creación del Territorio Insular Francisco de Miranda34, la Ley de Bienes Públicos35, la Ley del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales36, entre otros. Todos ellos, textos legales que no tienen relación alguna con la emergencia causada por las lluvias de 2010, y suponen la implementación de cambios institucionales alineados con el modelo económico socialista.

Así, no sólo la habilitación otorgada al presidente de la República excedía, material y temporalmente, la emergencia causada por los aguaceros de 2010, además, el presidente hizo reiterado uso de esa habilitación para reformar legislativamente materias completamente desvinculadas del tema de las lluvias, y alineadas materialmente con el plan trazado por el partido de gobierno en el aludido “Plan Simón Bolívar” o plan de implementación del siste-ma socialista en Venezuela.

¿Qué explica la amplísima habilitación dada al Presidente? ¿Qué explica la contradic-ción que existe entre las razones que el presidente da al país para solicitar la habilitación y la habilitación que le dio la Asamblea Nacional en diciembre de 2010? ¿Qué explica que una Asamblea que se extinguía vaciara de competencias por un año y medio a la que estaba por constituirse? ¿Qué explica que el presidente, aún en contra de sus propias afirmaciones públi-camente transmitidas, decidió ejercer la habilitación para regular asuntos ajenos a la emer-gencia causada por las lluvias, y durante un largo período de tiempo, aún cuando las lluvias de 2010 eran tan solo un mal recuerdo de muchos venezolanos?

En nuestra opinión y con independencia de consideraciones jurídicas de mayor profun-didad (como el tema de la legitimidad de la imposición de un cambio estructural del sistema político, al margen de lo previsto por la Constitución y en contra de lo decidido por el poder constituyente consultado en 2007) es necesario observar que las verdaderas causas de la habilitación legislativa dada al máximo representante del Ejecutivo Nacional mediante la Ley Habilitante de diciembre de 2010, se encuentran en los reveses electorales sufridos tanto en el proyecto de reforma constitucional como en la elección de los miembros de la Asamblea Nacional para el período 2011–2016, y su finalidad, poco más o menos confesada en las propias consideraciones que hacen muchos de los decretos leyes aprobados durante el perío-

30 Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 39.713 del 14 de junio de 2011, luego objeto de dos reimpresiones, la primera en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela 39.734 de fecha 12 de agosto de 2011 y la segunda en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela 39.739 de fecha 19 de agosto de 2011.

31 Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 39.713 del 14 de junio de 2011.

32 Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 39.759 del 16 septiembre de 2011 reformada luego en Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Extraordinaria N° 6.063 del 15 diciembre de 2011.

33 Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Extraordinaria N° 6.079 del 15 junio de 2012.

34 Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 39.797 del 10 noviembre de 2011.

35 Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 39.945 del 15 junio de 2012. 36 Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 39.945 del 15 junio de 2012.

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do de vigencia de la aludida habilitación, ha sido la implementación del socialismo como modelo político y económico obligatorio en Venezuela.

Lo cierto, es que el análisis que se hace en estas notas puede ser errado, pero la sucesión de eventos que se describen –debidamente comprobables en las fuentes citadas– son ciertos y las preguntas que surgen son perfectamente válidas.

Lo importante es la reflexión, análisis y conclusiones que, de estos hechos, pueda hacer cada quien, para aprender de nuestra propia experiencia –si hay en lo descrito algún error o algún acierto– y para evitar, que como al atormentado Sísifo37, nos toque recomenzar una y otra vez.

37 “También vi que Sísifo soportaba un tormento pesadísimo. Sostenía una piedra enorme con los dos brazos y, haciendo fuerza con las manos y los pies, la empujaba hasta arriba de un cerro, pero cuando estaba a punto de superar la cumbre, una fuerza se la hacía recular, y acto seguido la piedra obstinada rodaba hasta abajo. Entonces la volvía a empujar tensando los músculos. El sudor le manaba de sus miembros y el polvo se le levantaba encima de la cabeza” Homero. La Odisea, XI, 593-600.

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Decretos-Leyes dictados por el Presidente de la República, con base en Ley Habilitante,

en el período 2010-2012

Antonio Silva Aranguren Profesor de Derecho Administrativo

Universidad Central de Venezuela Gabriel Sira

Abogado

Resumen: El trabajo recopila los decretos leyes dictados por el Presi-dente de la República en el período 2010-2012, con motivo de la habili-tación para legislar que recibió de la Asamblea Nacional. Se divide en cinco partes, en las cuales se podrán observar los decretos por orden cronológico y por materia, relaciones gráficas temporales y por conteni-do, y, finalmente, el texto de la Ley Habilitante del año 2010.

Palabras Clave: Venezuela, Ley Habilitante, Decreto Ley, Presidente de la República.

Abstract: This work compiles the decrees that were issued by the Presi-dent of the Republic in 2010–2012 due to the authorization to legislate that he received by the National Assembly. It is divided into five parts, on which you can observe the decrees in chronological order and by sub-ject, graphics about temporal and content relations, and finally, the text of the Enabling Law of 2010.

Key words: Venezuela, Enabling Law, Decree–Law, President of the Republic.

A continuación presentamos una recopilación de los decretos leyes dictados por el Pre-sidente de la República, durante el período de vigencia de la “Ley que autoriza al Presidente de la República para dictar Decretos con Rango, Valor y Fuerza de Ley en las materias que se delegan”, publicada en la Gaceta Oficial Nº 6.009, Extraordinario, del 17 de diciembre de 2010.

En el apartado I se han listado todos los decretos leyes en orden cronológico, con indi-cación del número de la Gaceta Oficial en la que fueron publicados, así como el “objeto” del texto legal, que viene a ser equivalente a la descripción somera de su contenido. Cuando el propio decreto lo estableció, apenas lo hemos transcrito de modo textual (incluso copiando la cada vez más común práctica, contraria a la gramática de nuestra lengua, de interponer una coma entre el sujeto y el verbo). Rara vez el decreto no contiene la mención a tal objeto: es el caso, por ejemplo, del “Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley del Código Orgánico Procesal Penal”, publicado en la Gaceta Oficial Nº 6.078 (Extraordinario) del 15-06-2012.

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En esa lista del apartado I hemos asimismo citado el numeral y la letra del artículo 1 de la Ley Habilitante que se invoca como base de cada decreto (todas las materias delegadas se incluyen en el artículo 1, el cual tiene 9 números, algunos de ellos con varios literales).

Sobre esto último debe advertirse que nos limitamos a mencionar el fundamento invo-cado, sin hacer consideraciones acerca de su pertinencia. Es menester resaltar también que algunos decretos no invocan norma alguna de la Ley Habilitante. Es el caso del “Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de Emergencia para Terrenos y Vivienda” y del “Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Reforma Parcial del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley que crea Contribución Especial por Precios Extraordinarios y Precios Exorbitantes en el Mercado Internacional de Hidrocarburos”. Al reseñarlos, se hace la debida nota. Hemos tomado, obviamente, el nombre oficial del decreto, lo que, a causa de su longi-tud, no pocas veces hace ardua la lectura.

La revisión de ese apartado I permitirá notar que se dictaron 54 decretos, en materias tan dispares como –tal como se les identifica en la Ley Habilitante– “infraestructura”, “transporte y servicios públicos”, “ordenación territorial”, “seguridad ciudadana, jurídica y defensa inte-gral”, entre otras.

Algunos de esos numerosos decretos son reforma o derogación de los anteriores. Por ello, en los casos en que fuese necesario, hemos incluido notas que lo aclaren, todo ello con la obvia indicación de la Gaceta Oficial correspondiente. Solo como ejemplo, el “Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Atención al Sector Agrícola” se publicó en la Gaceta Oficial Nº 39.603 del 27–01–2011, pero fue derogado por decreto publicado algunos meses más tarde, en la Gaceta Oficial Nº 39.945 del 15–06–2012. Por su parte, el ya mencionado “Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley que Crea Contribución Especial por Precios Extraordinarios y Precios Exorbitantes en el Mercado Internacional de Hidrocarburos” se publicó en la Gaceta Oficial Nº 6.022 (Extraordinario) del 18-04-2011 y se reformó por decreto publicado en la Gaceta Oficial Nº 39.871 del 27-02-2012. Mucho menos tardó la reforma del “Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Reforma Parcial de la Ley de Alimentación para los Trabajadores”, aparecido en la Gaceta Oficial Nº 39.660 del 26-04-2011 y reformado por decreto publicado apenas unos días después (Gaceta Oficial 39.666 del 04-05-2011).

El caso de las reimpresiones por (supuesto) error material es cada vez más frecuente y naturalmente los decretos que listamos en este trabajo no escapan a ello. Cuando ello ocurrió hicimos la nota correspondiente. Por ejemplo, el “Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Especial para la Dignificación de Trabajadoras y Trabajadores Residenciales”, originalmente publicado en la Gaceta Oficial Nº 39.668 del 06-05-2011, se reimprimió a los pocos días (Gaceta Oficial Nº 39.677 del 19-05-2011). El “Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley del Banco Agrícola de Venezuela” es ejemplo aun más representativo, pues a su original publicación en la Gaceta Oficial Nº 39.713 del 14-07-2011 le sucedieron dos reimpresiones, mediando solo días entre la primera y la segunda (Gaceta Oficial Nº 39.734 del 12-08-2011 y Gaceta Oficial Nº 39.739 del 19-08-2012).

En el apartado II hemos listado los mismos decretos, pero según la materia que, con-forme a la ley habilitante, fue delegada al Presidente de la República, lo cual permitirá apre-ciar las que fueron más recurrentes, además de permitir tener una mejor visión de conjunto.

Podrá observarse que algunos decretos figuran de forma repetida en ese apartado II, pues se fundamentaron en supuestos distintos. Por ejemplo, el “Decreto con Rango, Valor y Fuerza de la Ley Orgánica de Creación del Fondo Simón Bolívar para la Reconstrucción” (publicado en la Gaceta Oficial Nº 39.583 del 29-12-2010, parcialmente reformado por de-

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creto publicado en la Gaceta Oficial Nº 39.892 del 27-03-2012) invoca a la vez el numeral 1/literal “A” y el numeral 5/literal “B” del artículo 1 de la Ley Habilitante. Ese numeral 1 se refiere a la “atención sistematizada y continua a las necesidades humanas vitales y urgentes derivadas de las condiciones sociales de pobreza y de las lluvias, derrumbes, inundaciones y otros eventos producidos por la problemática ambiental” y en concreto el literal A delegó la posibilidad de “dictar normas que regulen los modos de proceder de autoridades públicas o entidades privadas, ante calamidades, emergencias, catástrofes u otros hechos naturales que exijan medidas inmediatas de respuesta y atención para satisfacer las necesidades humanas vitales. Las normas promoverán la participación popular en la ejecución de las medidas des-tinadas a asistir a los ciudadanos o ciudadanas en situación de calamidad, garantizándoles el restablecimiento integral de las condiciones básicas que contribuyan al buen vivir”. Por su parte, el numeral 5 versa sobre lo “financiero y tributario” y su literal B le permitía al Presi-dente de la República “dictar o reformar normas para la creación de fuentes y fondos especia-les a fin de atender las contingencias naturales y sociales y las posteriores políticas de recons-trucción y transformación”. Como se ve, algunos decretos tuvieron propósitos múltiples y, en consecuencia, diversos (y supuestos) soportes en la Ley Habilitante.

De todas las materias delegadas, solo en una no se dictó decreto alguno: la contenida en el numeral 8 de la Ley Habilitante, referida a la “cooperación internacional” y que permitía “dictar o reformar normas e instrumentos destinados a fortalecer las relaciones internaciona-les de la República, la integración latinoamericana y caribeña, la solidaridad entre los pueblos en la lucha por el bienestar de la humanidad, y los instrumentos legales que aprueben los tratados y convenios de carácter internacional que así lo requieran; así como la autorización al Ejecutivo Nacional para la celebración de los contratos de interés público, y aquellos con-tratos y acuerdos de carácter bilateral o multilateral destinados a la atención de los sectores estratégicos para el desarrollo de la Nación y la atención a las consecuencias de las calamida-des y catástrofes mediante el financiamiento internacional, todo ello en el marco de la sobe-ranía y de los intereses del pueblo venezolano”. En el resto de los casos se dictó al menos un decreto o incluso sobradamente más de una decena, como podrá ver quien se detenga en el apartado II.

En el apartado III incluimos un gráfico que refleja el ritmo de emisión de los decretos leyes, con el propósito de mostrar cómo se aceleró en la medida que se acercaba el fin de la vigencia de la Ley Habilitante, pese a que su duración era de 18 meses.

Hemos dicho que durante los 18 meses de vigencia de la Ley Habilitante se dictaron 54 decretos. De ellos, solo en el último mes se dictaron 14. El cuadro es mensual, pero si se observan las fechas de la gaceta se notará que ocurrió justo antes de vencer el plazo. Al co-mienzo de la vigencia, en cambio, no parecía haber prisa alguna: el primer mes se dictó 1; en el primer trimestre se habían dictado 5. El año 2012 contó con seis meses de habilitación parlamentaria, que usó el Presidente de la República para dictar 26 decretos, solo uno menos que los que dictó en los doce meses del año 2011.

En el apartado IV incluimos otro gráfico, tomando como referencia la materia delegada, y que sirve de complemento a la reseña que se hace en el apartado II. Hacemos notar que en ese gráfico figuran 61 decretos, y no 54. La razón es simplemente el hecho, ya mencionado, de que algunos decretos tienen fundamento en más de una norma de la Ley Habilitante, por lo que regulan más de una materia delegada. En la oportunidad correspondiente se hace la debida mención a cuáles son.

Por último, como anexo, se ha incluido también el texto de la ley habilitante, para poder leer directamente en ella lo que fue delegado al Presidente de la República.

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I. DECRETOS LEYES ORDENADOS CRONOLÓGICAMENTE

1. Decreto con Rango, Valor y Fuerza de la Ley Orgánica de Creación del Fondo Simón Bolívar para la Reconstrucción

[Parcialmente reformado por el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de Reforma Parcial del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de Creación del Fondo Simón Bolívar para la Reconstrucción publicado en Gaceta Oficial 39.892 del 27–03–2012]

Gaceta Oficial: 39.583 del 29-12-2010

Objeto: Este Decreto Ley tiene por objeto crear un Fondo denominado Fondo Simón Bolívar para la Reconstrucción, con la finalidad de garantizar los recursos para el financia-miento de los proyectos de infraestructura que determine el Ejecutivo Nacional y asegurar la coordinación de la inversión de los mismos, entre los distintos entes responsables de desarro-llar los proyectos específicos.

Artículo de la Ley Habilitante que se invoca como base: Artículo 1, numerales 1, lite-ral “A” y 5, literal “B”.

2. Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Especial de Refugios dignos para Prote-ger a la Población, en casos de emergencias o desastres

Gaceta Oficial: 39.599 del 21-01-2011

Objeto: El presente Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley, tiene por objeto regular la acción corresponsable del Pueblo y del Gobierno de la República Bolivariana de Venezue-la, en el marco del Estado Democrático y Social de Derecho y de Justicia, para la construc-ción, habilitación, acondicionamiento, organización, atención integral y gestión de los refu-gios en todo el territorio nacional, a fin de proteger a la población en casos de emergencias o desastres.

Artículo de la Ley Habilitante que se invoca como base: Artículo 1, numeral 1, literal “A”.

3. Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Atención al Sector Agrícola

[Derogado por el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Atención al Sector Agrario publicado en Gaceta Oficial 39.945 del 15–06–2012]

Gaceta Oficial: 39.603 del 27-01-2011

Objeto: El presente Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley tiene por objeto atender integralmente a los productores, campesinos y pescadores, que resultaron afectados por las contingencias naturales acaecidas durante el último trimestre del año 2010.

Artículo de la Ley Habilitante que se invoca como base: Artículo 1, numeral 5.

4. Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Reforma Parcial de la Ley Orgánica de Creación de la Comisión Central de Planificación

Gaceta Oficial: 39.604 del 28-01-2011

Objeto: La presente Ley tiene por objeto crear la Comisión Central de Planificación, de carácter permanente, que atendiendo a una visión de totalidad, elaborará, coordinará, conso-lidará, hará seguimiento y evaluación de los lineamientos estratégicos, políticas y planes, atendiendo a lo dispuesto en el Plan de Desarrollo Económico y Social de la Nación, esta-bleciendo un marco normativo que permita la integración armónica de todos los principios de rango constitucional y legal relativos a la planificación, organización, control y supervi-sión de la Administración Pública.

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Artículo de la Ley Habilitante que se invoca como base: Artículo 1, numerales 1, lite-ral “A” y 7.

5. Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de Emergencia para Terrenos y Vivienda

[Reimpresión por error material del 01-03-2011 en Gaceta Oficial 39.626]

Gaceta Oficial: 6.018 (Ex) del 29-01-2011

Objeto: La presente Ley tiene como objeto establecer un conjunto de mecanismos ex-traordinarios a cargo del ejecutivo Nacional, en coordinación con otros entes públicos y pri-vados, nacionales e internacionales, destinados a hacerle frente con éxito y rapidez a la crisis de vivienda que ha afectado a nuestro pueblo como consecuencia del modelo capitalista ex-plotador y excluyente, y que se ha agudizado por los efectos del cambio climático, generador de devastaciones en amplias zonas del territorio nacional.

Artículo de la Ley Habilitante que se invoca como base: Este decreto no hace men-ción a un artículo en particular, sino a la totalidad de la Ley Habilitante.

6. Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Reforma Parcial de la Ley de Institu-ciones del Sector Bancario

Gaceta Oficial: 39.627 del 02-03-2011

Objeto: El objeto principal de esta Ley consiste en garantizar el funcionamiento de un sector bancario sólido, transparente, confiable y sustentable, que contribuya al desarrollo económico–social nacional, que proteja el derecho a la población venezolana a disfrutar de los servicios bancarios, y que establezca los canales de participación ciudadana; en el marco de la cooperación de las instituciones bancarias y en observancia a los procesos de transfor-mación socio económicos que promueve la República Bolivariana de Venezuela.

Artículo de la Ley Habilitante que se invoca como base: Artículo 1, numerales 1, Li-teral “A” y 7.

7. Decreto con Rango Valor y Fuerza de Ley Orgánica de Reforma de la Ley Orgánica de la Fuerza Armada Nacional Bolivariana

Gaceta Oficial: 6.020 (Ex) del 21-03-2011

Objeto: El presente Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica, en reconoci-miento de la realidad histórica de la institución militar Bolivariana desde la gesta revolucio-naria independentista y el mandato constitucional que instituye la doctrina de Simón Bolívar el Libertador, como fuente inspiradora de los valores éticos y morales de la Fuerza Armada Nacional Bolivariana tiene como objeto establecer los principios y las disposiciones que ri-gen, la organización, funcionamiento y administración de la Fuerza Armada Nacional Boli-variana, dentro del marco de la corresponsabilidad entre el Estado y la sociedad, como fun-damento de la seguridad de la Nación, consecuente con los fines supremos de preservar la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y la República.

Artículo de la Ley Habilitante que se invoca como base: Artículo 1, numeral 7.

8. Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley del Régimen de Propiedad de las Vivien-das de la Gran Misión Vivienda Venezuela

Gaceta Oficial: 6.021 (Ex) del 06-04-2011

Objeto: El objeto de la presente normativa es desarrollar el régimen de los bienes, dere-chos y obligaciones relacionados con las previsiones del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de Emergencia de Terrenos y Vivienda, enclavado en el ámbito de la Gran Misión Vivienda Venezuela.

Artículo de la Ley Habilitante que se invoca como base: Artículo 1, numeral 3.

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9. Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley que Crea Contribución Especial por Precios Extraordinarios y Precios Exorbitantes en el Mercado Internacional de Hidrocar-buros

[Reformado por el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Reforma Parcial del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley que crea contribución especial por precios extra-ordinarios y precios exorbitantes en el mercado internacional de hidrocarburos publicado en Gaceta Oficial 39.871 del 27–02–2012]

Gaceta Oficial: 6.022 (Ex) del 18-04-2011

Objeto: Los recursos derivados de esta contribución Especial prevista en el presente De-creto Ley se utilizarán, preferentemente, para garantizar el financiamiento de las Grandes Misiones creadas por el Ejecutivo Nacional, así como en proyectos de infraestructura, viali-dad, salud, educación, comunicaciones, agricultura y alimentos, entre otros.

Artículo de la Ley Habilitante que se invoca como base: Artículo 1, numeral 5.

10. Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Reforma Parcial de la Ley de Ali-mentación para los Trabajadores

[Parcialmente reformado por el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Reforma Parcial del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Alimentación para los Trabajado-res y las Trabajadoras publicada en Gaceta Oficial 39.666 del 04-05-2011]

Gaceta Oficial: 39.660 del 26-04-2011

Objeto: Esta Ley tiene por objeto regular el beneficio de alimentación para proteger y mejorar el estado nutricional de los trabajadores y las trabajadoras, a fin de fortalecer su sa-lud, prevenir las enfermedades ocupacionales y propender a una mayor productividad labo-ral.

Artículo de la Ley Habilitante que se invoca como base: Artículo 1, numeral 9.

11. Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Reforma Parcial del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Alimentación para los Trabajadores y las Trabajadoras

Gaceta Oficial: 39.666 del 04-05-2011

Objeto: Esta Ley tiene por objeto regular el beneficio de alimentación para proteger y mejorar el estado nutricional de los trabajadores y las trabajadoras, a fin de fortalecer su sa-lud, prevenir las enfermedades ocupacionales y propender a una mayor productividad labo-ral.

Artículo de la Ley Habilitante que se invoca como base: Artículo 1, numeral 9.

12. Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Contra el Desalojo y la Desocupación Arbitraria de Viviendas

Gaceta Oficial: 39.668 del 06-05-2011

Objeto: El presente Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley tiene por objeto la pro-tección de las arrendatarias y arrendatarios, comodatarios y ocupantes o usufructuarios de bienes inmuebles destinados a vivienda principal, así como las y los adquirientes de vivien-das nuevas o en el mercado secundario, contra medidas administrativas o judiciales mediante las cuales se pretenda interrumpir o cesar la posesión legítima que ejercieren, o cuya práctica material comporte la pérdida de la posesión o tenencia de un inmueble destinado a vivienda.

Artículo de la Ley Habilitante que se invoca como base: Artículo 1, numeral 1, litera-les “A” y “C”.

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13. Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Especial para la Dignificación de Tra-bajadoras y Trabajadores Residenciales

[Reimpresión por error material del 19-05-2011 en Gaceta Oficial 39.677]

Gaceta Oficial: 39.668 del 06–05–2011

Objeto: El presente Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley tiene como objeto ase-gurar las garantías constitucionales y los derechos humanos de los trabajadores y trabajado-ras residenciales, generando las condiciones necesarias para su dignificación. Delimitando las acciones propias de lo que hasta ahora ha sido denominado oficio de conserjería, las par-tes del proceso, los derechos y obligaciones, así como los mecanismos especiales para la ga-rantía efectiva de los derechos de este sector, establecidos en la constitución y demás leyes de la República Bolivariana de Venezuela. Impulsando cambios en las relaciones de trabajo y patrones socioculturales propios de un sistema patriarcal y capitalista, que genera relacio-nes de explotación, expresadas en formas contemporáneas de esclavitud y desigualdad.

Artículo de la Ley Habilitante que se invoca como base: Artículo 1, numeral 1, literal “A”.

14. Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Especial de Regularización Integral de la Tenencia de la Tierra de los Asentamientos Urbanos o Periurbanos

Gaceta Oficial: 39.668 del 06-05-2011

Objeto: El presente Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley, tiene por objeto regular el proceso de la tenencia de la tierra en posesión de la población en los asentamientos urba-nos o periurbanos consolidados, para el debido otorgamiento de los títulos de adjudicación en propiedad de las tierras públicas y privadas, con el fin de contribuir a la satisfacción pro-gresiva del derecho humano a la tierra a una vivienda digna y su hábitat sustentable y soste-nible.

Artículo de la Ley Habilitante que se invoca como base: Artículo 1, numeral 4.

15. Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de Reforma Parcial de la Ley Orgánica del Trabajo

[Derogado por el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica del Trabajo, los Trabajadores y las Trabajadoras publicada en Gaceta Oficial 6.076 (Ex) del 07–05–2012]

Gaceta Oficial: 6.024 (Ex) del 06-05-2011

Objeto: Esta Ley regirá las situaciones y relaciones jurídicas derivadas del trabajo como hecho social.

Artículo de la Ley Habilitante que se invoca como base: Artículo 1, numeral 9.

16. Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Supresión y Liquidación del Fondo para el Desarrollo Endógeno

Gaceta Oficial: 39.676 del 18-05-2011

Objeto: Se ordena la supresión y liquidación del Fondo para el Desarrollo Endógeno, instituto autónomo creado mediante la Ley de Creación del Fondo para el Desarrollo Endó-geno, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 38.500 de fecha 15 de agosto de 2006.

Artículo de la Ley Habilitante que se invoca como base: Artículo 1, numeral 9.

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17. Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Tasas Portuarias

Gaceta Oficial: 6.025 (Ex) del 25-05-2011

Objeto: La presente Ley tiene por objeto establecer y regular las tasas a las cuales es-tarán sujetas las actividades realizadas por personas naturales o jurídicas en los puertos públicos de uso público administrados por el Poder Público Nacional.

Artículo de la Ley Habilitante que se invoca como base: Artículo 1, numeral 5, literal “A”.

18. Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley para la Transformación y Reconstruc-ción Integral de la Región de Barlovento en el estado Miranda

Gaceta Oficial: 6.025 (Ex) del 25-05-2011

Objeto: El presente Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley tiene por objeto estable-cer las disposiciones que regularán la transformación y reconstrucción integral de la zona de Barlovento del estado Miranda, afectada por las lluvias acaecidas en el país durante el último trimestre del año 2010, con la finalidad de lograr el desarrollo social, económico y rural de dicha zona.

Artículo de la Ley Habilitante que se invoca como base: Artículo 1, numeral 4, literal “A”.

19. Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley del Banco Agrícola de Venezuela

[Reimpresión por error material del 12-08-2011 en Gaceta Oficial 39.734]

[Reimpresión por error material del 19-08-2011 en Gaceta Oficial 39.739]

Gaceta Oficial: 39.713 del 14-07-2011

Objeto: Se expresa, en realidad, el objeto del Banco Agrícola de Venezuela, C.A., “co-mo Banca Universal con naturaleza especializada”.

Artículo de la Ley Habilitante que se invoca como base: Artículo 1, numerales 5 y 9.

20. Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Costos y Precios Justos

Gaceta Oficial: 39.715 del 18-07-2011

Objeto: El presente Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley tiene por objeto estable-cer las regulaciones, así como los mecanismos de administración y control, necesarios para mantener la estabilidad de precios y propiciar el acceso a los bienes y servicios a toda la po-blación en igualdad de condiciones, en el marco de un modelo económico y social que privi-legie los intereses de la población y no del capital.

Artículo de la Ley Habilitante que se invoca como base: Artículo 1, numeral 5, literal “A”.

21. Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Reforma Parcial de la Ley Orgánica de la Administración Financiera del Sector Público

[Parcialmente reformado por la Ley De Reforma Parcial del Decreto Nº 8.414, con Ran-go, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de la Administración Financiera del Sector Público pu-blicada en Gaceta Oficial 39.892 del 27-03-2012]

Gaceta Oficial: 39.741 del 23-08-2011

Objeto: Esta Ley tiene por objeto regular la administración financiera, el sistema de control interno del sector público, y los aspectos referidos a la coordinación macroeconómi-ca, al Fondo de Estabilización Macroeconómica y al Fondo de Ahorro Intergeneracional.

Artículo de la Ley Habilitante que se invoca como base: Artículo 1, numeral 5.

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22. Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica que reserva al Estado las Ac-tividades de Exploración y Explotación del Oro, así como las conexas y auxiliares de éstas

[Parcialmente reformado por el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Reforma Parcial del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica que reserva al Estado las Activida-des de Exploración y Explotación del Oro, así como las conexas y auxiliares de éstas publi-cado en Gaceta Oficial 6.063 (Ex) del 15-12-2011]

Gaceta Oficial: 39.759 del 16-09-2011

Objeto: El presente Decreto Ley tiene por objeto regular lo relativo al régimen de las minas y yacimientos de oro, la reserva al Estado de las actividades primarias, conexas y ac-cesorias al aprovechamiento de dicho mineral, y la creación de empresas para su ejercicio, con el propósito de revertir los graves efectos del modelo minero capitalista, caracterizado por la degradación del ambiente, el irrespeto de la ordenación territorial, el atentado a la dig-nidad y la salud de las mineras mineros y pobladoras pobladores de las comunidades aleda-ñas a las áreas mineras, a través de la auténtica vinculación de la actividad de explotación del oro con la ejecución de políticas públicas que se traduzcan en el vivir bien del pueblo, la pro-tección ambiental y el desarrollo nacional.

Artículo de la Ley Habilitante que se invoca como base: Artículo 1, numeral 9.

23. Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de las Dependencias Federa-les

Gaceta Oficial: 39.787 del 27-10-2011

Objeto: El presente Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley tiene por objeto el esta-blecimiento de las bases para la organización del régimen de las Dependencias Federales de la República Bolivariana de Venezuela, el cual comprende su organización, gobierno, admi-nistración, competencias y recursos.

Artículo de la Ley Habilitante que se invoca como base: Artículo 1, numeral 4, literal “A”.

24. Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Creación del Territorio Insular Francisco de Miranda

Gaceta Oficial: 39.797 del 10-11-2011

Objeto: El presente Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley tiene por objeto la crea-ción del Territorio Insular Francisco de Miranda, así como el establecimiento de su organi-zación, gobierno, administración, competencias y recursos.

Artículo de la Ley Habilitante que se invoca como base: Artículo 1, numeral 4, literal “A”.

25. Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley que autoriza la creación la creación de fondos en las Instituciones Bancarias del Sector Público para el financiamiento de la ad-quisición y reparación de viviendas en condición de arrendamiento

Gaceta Oficial: 39.799 del 14-11-2011

Objeto: El presente Decreto con Rango Valor y Fuerza de Ley tiene por objeto autorizar la creación, en las Instituciones Bancarias del Sector Público, de Fondos destinados a garan-tizar recursos para el financiamiento de la adquisición y reparación de viviendas a las ciuda-danas y los ciudadanos que estén en calidad de arrendatarios y para la reparación de las vi-viendas de los pequeños arrendadores que vuelvan a ocupar su propiedad una vez finalizada la relación arrendaticia, con la finalidad de asegurar el disfrute del derecho a una vivienda digna por parte del pueblo venezolano y especialmente de aquellos sectores tradicionalmente excluidos, dentro de la concepción del vivir bien, en aras de alcanzar la mayor suma de Feli-cidad Social.

Artículo de la Ley Habilitante que se invoca como base: Artículo 1, numerales 1, lite-ral “A” y 5, literal “B”.

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26. Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley para la Gran Misión Hijos de Venezue-la

Gaceta Oficial: 39.818 del 12-12-2011

Objeto: El objeto del presente Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley es establecer un régimen especial de asignaciones familiares, universal, integral y solidario, para el apoyo económico y social de los sectores de población más vulnerables, en función de las condi-ciones especiales que pudieran privar en los hogares venezolanos en situación de pobreza crítica que tengan un ingreso familiar por debajo del salario mínimo, el cual será ejecutado a través de la Gran Misión Hijos de Venezuela.

Artículo de la Ley Habilitante que se invoca como base: Artículo 1, numerales 1, lite-ral “C” y 9.

27. Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Gran Misión En Amor Mayor Vene-zuela

Gaceta Oficial: 39.819 del 13-12-2011

Objeto: El presente Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley, tiene por objeto crear la Gran Misión En Amor Mayor Venezuela, en el marco del Estado Democrático y Social de Derecho y de Justicia, con la finalidad de asegurar la máxima protección, inclusión, igual-dad, respeto, solidaridad, bienestar y Justicia social para las personas adultas mayores de la Patria, especialmente para quienes viven en hogares cuyos ingresos son inferiores al salario mínimo nacional, hasta lograr la mayor suma de seguridad social y de felicidad posible.

Artículo de la Ley Habilitante que se invoca como base: Artículo 1, numerales 1, lite-ral “C” y 9.

28. Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Reforma Parcial del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica que reserva al Estado las Actividades de Exploración y Explotación del Oro, así como las conexas y auxiliares de éstas

Gaceta Oficial: 6.063 (Ex) del 15-12-2011

Objeto: El presente Decreto Ley tiene por objeto regular lo relativo al régimen de las minas y yacimientos de oro, la reserva al Estado de las actividades primarias, conexas y ac-cesorias al aprovechamiento de dicho mineral, y la creación de empresas para su ejercicio, con el propósito de revertir los graves efectos del modelo minero capitalista, caracterizado por la degradación del ambiente, el irrespeto de la ordenación territorial, el atentado a la dig-nidad y la salud de las mineras mineros y pobladoras pobladores de las comunidades aleda-ñas a las áreas mineras, a través de la auténtica vinculación de la actividad de explotación del oro con la ejecución de políticas públicas que se traduzcan en el vivir bien del pueblo, la protección ambiental y el desarrollo nacional.

Artículo de la Ley Habilitante que se invoca como base: Artículo 1, numeral 9.

29. Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Especial de Reincorporación a la Ca-rrera Militar y al Sistema de Seguridad Social de la Fuerza Armada Nacional Bolivariana

Gaceta Oficial: 39.858 del 06-02-2012

Objeto: El presente Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Especial de Reincorpo-ración a la Carrera Militar y al Sistema de Seguridad Social de la Fuerza Armada Nacional Bolivariana, tiene por objeto reincorporar a la Fuerza Armada Nacional Bolivariana y su Sis-tema de Seguridad Social al personal de Oficiales, Sub–Oficiales Profesionales de Carrera, Tropas Profesionales y Tropa Alistada, participantes e involucrados en las rebeliones Cívi-co–Militares del 04 de febrero y 27 de noviembre de 1992.

Artículo de la Ley Habilitante que se invoca como base: Artículo 1, numeral 7.

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30. Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica del Consejo de Estado

Gaceta Oficial: 39.865 del 15-02-2012

Objeto: El presente Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica, tiene por obje-to establecer las normas relativas a la competencia, organización y funcionamiento del Con-sejo de Estado.

Artículo de la Ley Habilitante que se invoca como base: Artículo 1, numeral 7.

31. Decreto con Rango Valor y Fuerza de Ley del Fondo Ezequiel Zamora para el for-talecimiento y financiamiento de la Gran Misión Agro Venezuela

Gaceta Oficial: 39.869 del 23-02-2012

Objeto: El presente Decreto con Rango Valor y Fuerza de Ley tiene por objeto la crea-ción de un Fondo Especial, dirigido al financiamiento de la Gran Misión Agro Venezuela, implementada por el Ejecutivo Nacional, a fin de impulsar la actividad agrícola y agroindus-trial nacional, procurando la soberanía, la autonomía y la seguridad agroalimentaria, garanti-zando que las productoras y los productores, campesinas y campesinos, cuenten con los re-cursos adecuados para alcanzar los niveles de producción de los rubros estratégicos para la Nación.

Artículo de la Ley Habilitante que se invoca como base: Artículo 1, numeral 5, literal “A”.

32. Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Reforma Parcial del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley que crea contribución especial por precios extraordinarios y precios exorbitantes en el mercado internacional de hidrocarburos

Gaceta Oficial: 39.871 del 27-02-2012

Objeto: Se indica en el decreto el destino de los recursos derivados de la contribución especial que crea (“preferentemente, para garantizar el financiamiento de las Grandes Misio-nes creadas por el Ejecutivo Nacional, así como en proyectos de infraestructura, vialidad, sa-lud, educación, comunicaciones, agricultura, alimentos y en general para el desarrollo del sector productivo nacional, entre otros”).

Artículo de la Ley Habilitante que se invoca como base: Este decreto no hace men-ción a un artículo en particular, sino a la totalidad de la Ley Habilitante.

33. Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Creación de la Corporación de De-sarrollo Jacinto Lara, CORPOLARA

Gaceta Oficial: 39.874 del 01-03-2012

Objeto: El presente Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley tiene por objeto crear la Corporación de Desarrollo Jacinto Lara, CORPOLARA, como ente descentralizado del Eje-cutivo Nacional a cuyo cargo estará el apoyo a la implementación de las políticas públicas nacionales en los estados Lara, Yaracuy y Portuguesa, permitiendo una mayor eficacia en la consecución de los fines estatales en dichos estados, en procura del desarrollo sostenible de la Región Centro Occidental de la República Bolivariana de Venezuela y el vivir bien de to-das las venezolanas y todos los venezolanos que hacen vida en ella.

Artículo de la Ley Habilitante que se invoca como base: Artículo 1, numeral 5.

34. Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de Reforma Parcial del De-creto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de Creación del Fondo Simón Bolívar para la Reconstrucción

Gaceta Oficial: 39.892 del 27-03-2012

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Objeto: El Fondo Simón Bolívar para la Reconstrucción, S.A., tendrá la condición de instrumento de naturaleza especial y extraordinaria, para el cumplimiento de los objetivos vinculados a la Política de Estado establecida por el Presidente de la República, en su condi-ción de Jefe del Estado, destinados a hacerle frente con éxito y rapidez la crisis de vivienda y de otras necesidades vitales, que han afectado a nuestro pueblo como consecuencia del mo-delo capitalista explotador y excluyente. En tal sentido, el presente Decreto Ley tiene por ob-jeto establecer las bases para la creación de un ente denominado Fondo Simón Bolívar para la Reconstrucción, con la finalidad de garantizar la disponibilidad de los recursos financieros y materiales necesarios para la ejecución de los proyectos que determine el Ejecutivo Nacio-nal y asegurar la coordinación de la inversión de los mismos, entre los distintos entes res-ponsables de desarrollar los proyectos específicos.

Artículo de la Ley Habilitante que se invoca como base: Artículo 1, numeral 5, literal “B”.

35. Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Reforma Parcial de la Ley Orgánica de la Administración Financiera del Sector Público

[Reimpresión por error material del 29-06-2012 en Gaceta Oficial 39.955]

Gaceta Oficial: 39.893 del 28-03-2012

Objeto: Esta Ley tiene por objeto regular la administración financiera, el sistema de control interno del sector público, y los aspectos referidos a la coordinación macroeconómi-ca, al Fondo de Estabilización Macroeconómica y al Fondo de Ahorro Intergeneracional.

Artículo de la Ley Habilitante que se invoca como base: Artículo 1, numeral 5.

36. Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Crédito para el Sector Manufacture-ro

Gaceta Oficial: 39.904 del 17-04-2012

Objeto: El presente Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley tiene por objeto fijar las bases que regulen el financiamiento otorgado por la banca universal al sector manufacturero, a fin de coadyuvar al desarrollo del nuevo modelo socioproductivo de la Nación.

Artículo de la Ley Habilitante que se invoca como base: Artículo 1, numeral 5, literal “A” y Artículo 3.

37. Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Reforma Parcial de la Ley del Segu-ro Social

Gaceta Oficial: 39.912 del 30-04-2012

Objeto: La presente Ley rige las situaciones y relaciones jurídicas con ocasión de la pro-tección de la Seguridad Social a sus beneficiarios y beneficiarias en las contingencias de ma-ternidad, vejez, sobrevivencia, enfermedad, accidentes, invalidez, muerte, retiro y cesantía o paro forzoso.

Artículo de la Ley Habilitante que se invoca como base: Artículo 1, numeral 9.

38. Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica Relativa al Fondo de Ahorro Nacional de la Clase Obrera y al Fondo de Ahorro Popular

Gaceta Oficial: 39.915 del 04-05-2012

Objeto: El presente Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica tiene por obje-to sentar las bases para el establecimiento de mecanismos alternativos, para el pago de la deuda social con los trabajadores y trabajadoras del sector público venezolano y para la promoción del ahorro.

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A tales fines, el Fondo de Ahorro Nacional de la Clase Obrera y el Fondo de Ahorro Po-pular, a los cuales alude el presente Decreto Ley, serán por lo que atañe al primero de los mencionados, el instrumento alternativo destinado al pago de la deuda derivada de las pres-taciones sociales y a soportar el régimen prestacional de los trabajadores de la administra-ción pública, en cuanto que el segundo, operará como un medio alternativo de promover el ahorro nacional y la inversión productiva. Los Fondos estarán facultados para, en cumpli-miento de sus fines, emitir participaciones, títulos, bonos y cualesquiera otros instrumentos y realizar las inversiones y gestión financiera que considere necesarias.

Artículo de la Ley Habilitante que se invoca como base: Artículo 1, numeral 9.

39. Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica del Trabajo, los Trabajadores y las Trabajadoras

Gaceta Oficial: 6.076 (Ex) del 07-05-2012

Objeto: Esta Ley tiene por objeto proteger al trabajo como hecho social y garantizar los derechos de los trabajadores y de las trabajadoras, creadores de la riqueza socialmente pro-ducida y sujetos protagónicos de los procesos de educación y trabajo para alcanzar los fines del Estado democrático y social de derecho y de justicia, de conformidad con la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y el pensamiento del padre de la patria Simón Bolívar.

Regula las situaciones y relaciones jurídicas derivadas del proceso de producción de bie-nes y servicios, protegiendo el interés supremo del trabajo como proceso liberador, indispen-sable para materializar los derechos de la persona humana, de las familias y del conjunto de la sociedad, mediante la justa distribución de la riqueza, para la satisfacción de las necesida-des materiales, intelectuales y espirituales del pueblo.

Artículo de la Ley Habilitante que se invoca como base: Artículo 1, numeral 9.

40. Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Atención al Sector Agrícola

[Derogado por el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Atención al Sector Agrario publicado en Gaceta Oficial 39.945 del 15-06-2012]

Gaceta Oficial: 39.928 del 23-05-2012

Objeto: El presente Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley tiene por objeto atender integralmente a los productores, campesinos y pescadores, que resultaron afectados por las contingencias naturales o eventualidades ajenas a su voluntad a partir del último trimestre del año 2010. Afectación que trajo consigo una situación de vulnerabilidad y de impactos a la soberanía alimentaria. Siendo deber del Estado democrático y social de derecho y de justi-cia ayudar y enfrentar las eventualidades como consecuencia de la pérdida de la capacidad de pago de los recursos otorgados por parte de la banca pública o privada.

El Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley coadyuvará a garantizar a los productores, campesinos y pescadores afectados un nivel adecuado de bienestar, así como su incorpora-ción al desarrollo nacional, fomentando la actividad agrícola, pecuaria y pesquera mediante normas que regularán la reestructuración y condonación total o parcial de financiamientos agrícolas concedidos para la producción de rubros estratégicos para la seguridad y soberanía alimentaria.

Artículo de la Ley Habilitante que se invoca como base: Artículo 1, numeral 5.

41. Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley del Código Orgánico Procesal Penal

Gaceta Oficial: 6.078 (Ex) del 15-06-2012

Objeto: No se menciona en el articulado del decreto, pero de la exposición de motivos se desprende que se dicta para “saldar una deuda con el Pueblo Soberano (…), inspirado en la supremacía de los Derechos Humanos contenidos en la Constitución de la República Bo-

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livariana de Venezuela (...)”. Así mismo, se busca adecuar el Código a la Constitución Na-cional y suprimir, incluir y modificar de fondo y forma el articulado para adaptarlo a la rea-lidad nacional.

Artículo de la Ley Habilitante que se invoca como base: Artículo 1, numeral 6.

42. Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica para la Gestión Comunitaria de Competencias, Servicios y Otras Atribuciones

[Reimpresión por error material del 28-06-2012 en Gaceta Oficial 39.954]

Gaceta Oficial: 6.079 (Ex) del 15-06-2012

Objeto: El presente Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica tiene por obje-to desarrollar los principios, normas, procedimientos y mecanismos de transferencia de la gestión y administración de servicios, actividades, bienes y recursos, del Poder Público Na-cional y de las entidades político territoriales, al pueblo organizado, el cual la asumirá me-diante la gestión de Empresas Comunales de Propiedad Social de servicios y socioproducti-vas, o de las organizaciones de base del Poder Popular y demás formas de organización de las comunidades, legítimamente reconocidas, que se adecúen a lo establecido en el presente Decreto Ley y su objeto, generando las condiciones necesarias para el ejercicio de la demo-cracia participativa y la prestación y gestión eficaz, eficiente, sustentable y sostenible de los bienes, servicios y recursos destinados a satisfacer las necesidades colectivas.

Artículo de la Ley Habilitante que se invoca como base: Artículo 1, numeral 2, literal “A”.

43. Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de Turismo

[Reimpresión por error material del 29-06-2012 en Gaceta Oficial 39.955]

Gaceta Oficial: 6.079 (Ex) del 15-06-2012

Objeto: El presente Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de Turismo tiene por objeto desarrollar, promover, organizar y regular la actividad turística, y el Sistema Turístico Nacional, como factores estratégicos para el desarrollo socioproductivo y sustenta-ble del país, haciendo especial énfasis en el Turismo como un sector de inclusión social, me-diante la creación de normas que garanticen la orientación, fomento, desarrollo, coordina-ción y control de la actividad, y estableciendo mecanismos orientados a la participación y protagonismo de las comunidades organizadas en Instancias del Poder Popular y demás for-mas de participación; logrando así una actividad turística basada en los principios de justicia social, equidad, no discriminación, solidaridad, protección del ambiente y productividad.

Artículo de la Ley Habilitante que se invoca como base: Artículo 1, numerales 5, lite-ral “A” y 9.

44. Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica del Servicio de la Policía de Investigación, el Cuerpo de Investigaciones Científicas, Penales y Criminalísticas y el Ins-tituto Nacional de Medicina y Ciencias Forenses

Gaceta Oficial: 6.079 (Ex) del 15-06-2012

Objeto: El presente Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley tiene por objeto regular el servicio de policía de Investigación y de auxilio a la administración de la justicia penal, así como la organización y competencias del Cuerpo de Investigaciones Científicas, Penales y Criminalísticas y el Servicio Nacional de Medicina y Ciencias Forenses, con fundamento en las normas, principios y valores establecidos en la Constitución de la República Boliva-riana de Venezuela.

Artículo de la Ley Habilitante que se invoca como base: Artículo 1, numeral 6.

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45. Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley del Fondo Nacional para Edificaciones Penitenciarias

Gaceta Oficial: 39.945 del 15-06-2012

Objeto: El Fondo Nacional para Edificaciones Penitenciarias, tiene como objeto promo-ver, a través del uso de sus recursos financieros y de la obtención de recursos de otra índole:

a.– El desarrollo, construcción, rehabilitación y mantenimiento de la infraestructura físi-ca penitenciaria, las entidades de atención de adolescentes en el territorio nacional y las se-des administrativas.

b.– La dotación y mantenimiento de bienes, servicios y mobiliario necesarios en los cen-tros penitenciarios del país, las entidades de atención de adolescentes en el territorio nacional y las sedes administrativas, así como para la prestación de los servicios asistenciales, educa-cionales y otros de carácter formativo que operen en dichos centros, y los requeridos para el desarrollo de los programas implementados.

Artículo de la Ley Habilitante que se invoca como base: Artículo 1, numeral 2, literal “A”.

46. Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de Bienes Públicos

[Reimpresión por error material del 26-06-2012 en Gaceta Oficial 39.952]

Gaceta Oficial: 39.945 del 15-06-2012

Objeto: El presente Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley tiene por objeto estable-cer las normas que regulan el ámbito, organización, atribuciones y funcionamiento del Sis-tema de Bienes Públicos, como parte integrante del Sistema de Administración Financiera del Estado.

Artículo de la Ley Habilitante que se invoca como base: Artículo 1, numeral 5, literal “A”.

47. Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley del Estatuto de la Función de la Policía de Investigación

Gaceta Oficial: 39.945 del 15-06-2012

Objeto: El presente Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley tiene por objeto regir las relaciones de empleo público entre los funcionarios y funcionarias policiales de investiga-ción penal, así como otros expertos y expertas legales que intervienen directamente en la In-vestigación penal, y el Cuerpo de Investigaciones Científicas, Penales y Criminalísticas”.

Artículo de la Ley Habilitante que se invoca como base: Artículo 1, numeral 6.

48. Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de la Gran Misión Saber y Trabajo

Gaceta Oficial: 39.945 del 15-06-2012

Objeto: El presente Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley tiene por objeto garanti-zar a los ciudadanos y ciudadanas del país el derecho a la educación y el trabajo, a través de una ocupación productiva, con la finalidad de lograr la mayor eficacia posible en el cumpli-miento de la Gran Misión Saber y Trabajo.

Artículo de la Ley Habilitante que se invoca como base: Artículo 1, numeral 1, literal “C”.

49. Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Reforma Parcial del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley del Régimen Prestacional de Vivienda y Hábitat

Gaceta Oficial: 39.945 del 15-06-2012

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Objeto: El presente Decreto con Rango Valor y Fuerza de Ley tiene por objeto regular el Régimen Prestacional de Vivienda y Hábitat, desarrollando las bases, mecanismos, órga-nos y entes necesarios para garantizar el derecho a una vivienda y hábitat dignos, de confor-midad con lo establecido en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, así como en la Ley que regula lo relativo al Sistema de Seguridad Social y demás normativa aplicable.

Artículo de la Ley Habilitante que se invoca como base: Artículo 1, numeral 3.

50. Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Atención al Sector Agrario

Gaceta Oficial: 39.945 del 15-06-2012

Objeto: El presente Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley tiene por objeto estable-cer las normas que regularán los beneficios, facilidades de pago, reestructuración o condona-ción total o parcial de financiamientos agrícolas, a ser concedidos a los deudores y deudoras de créditos otorgados para la producción de rubros estratégicos para la seguridad y soberanía alimentaria, los cuales han sido afectados por los factores climáticos adversos sucedidos desde el año 2007, a fin de contribuir a la recuperación, ampliación y diversificación de la producción agrícola, pecuaria y pesquera nacional, e impulsar el desarrollo endógeno del país.

Artículo de la Ley Habilitante que se invoca como base: Artículo 1, numeral 5.

51. Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley para la Determinación del Justiprecio de Bienes Inmuebles en los casos de expropiaciones de emergencia con fines de pobla-miento y habitabilidad

Gaceta Oficial: 39.945 del 15-06-2012

Objeto: El presente Decreto con Rango, Valor, y Fuerza de Ley tiene por objeto estable-cer el procedimiento para determinar el justiprecio de los inmuebles a ser adquiridos por el Estado venezolano, a los fines del poblamiento y habitabilidad, en los casos de expropiación de emergencia, previstos en la ley que regula la materia de emergencia para terrenos y vi-vienda.

Artículo de la Ley Habilitante que se invoca como base: Artículo 1, numerales 1 y 3.

52. Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley sobre Acceso e Intercambio Electróni-co de Datos, Información y Documentos entre los órganos y Entes del Estado

Gaceta Oficial: 39.945 del 15-06-2012

Objeto: El presente Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley tiene por objeto estable-cer las bases y principios que regirá el acceso e intercambio electrónico de datos, informa-ción y documentos entre los órganos y entes del Estado, con el fin de garantizar la imple-mentación de un estándar de interoperabilidad.

Artículo de la Ley Habilitante que se invoca como base: Artículo 1, numeral 2, literal “B”.

53. Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley que promueve y regula las nuevas for-mas asociativas conjuntas entre el Estado, la iniciativa comunitaria y privada para el de-sarrollo de la economía nacional

Gaceta Oficial: 39.945 del 15-06-2012

Objeto: El presente Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley tiene por objeto norma-lizar, nuevas formas asociativas de transición al socialismo. A tal efecto las personas natura-les o jurídicas, conscientes de las relaciones productivas basadas en una distribución justa de riqueza y defensa de la soberanía económica, manifiestan su voluntad de asociarse con el es-tado a través de un esfuerzo conjunto para consolidar un desarrollo armónico de la economía nacional.

Artículo de la Ley Habilitante que se invoca como base: Artículo 1, numeral 1, literal “C”.

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54. Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Especial del Fondo Nacional de Pres-taciones Sociales

Gaceta Oficial: 39.945 del 15–06–2012

Objeto: El presente Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley tiene por objeto crear el “Programa Fondo Nacional de Prestaciones Sociales” mediante el cual se establecen las condiciones para la recepción y administración de los depósitos correspondientes a la garant-ía de las prestaciones sociales de las trabajadoras y los trabajadores en las instituciones fi-nancieras del sector bancario que integran la Banca Pública.

Artículo de la Ley Habilitante que se invoca como base: Artículo 1, numeral 9.

II. DECRETOS LEYES ORDENADOS POR MATERIA DELEGADA

1. “Atención sistematizada y continua a las necesidades humanas vitales y urgentes derivadas de las condiciones sociales de pobreza y de las lluvias, derrumbes, inunda-ciones y otros eventos producidos por la problemática ambiental”:

Literal “A”: “Dictar normas que regulen los modos de proceder de autoridades públi-cas o entidades privadas, ante calamidades, emergencias, catástrofes u otros hechos natura-les que exijan medidas inmediatas de respuesta y atención para satisfacer las necesidades humanas vitales. Las normas promoverán la participación popular en la ejecución de las medidas destinadas a asistir a los ciudadanos o ciudadanas en situación de calamidad, ga-rantizándoles el restablecimiento integral de las condiciones básicas que contribuyan al buen vivir”:

– Decreto con Rango, Valor y Fuerza de la Ley Orgánica de Creación del Fondo Simón Bolívar para la Reconstrucción

– Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Especial de Refugios dignos para Proteger a la Población, en casos de emergencias o desastres

– Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Reforma Parcial de la Ley Orgánica de Creación de la Comisión Central de Planificación

– Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Reforma Parcial de la Ley de Institucio-nes del Sector Bancario

– Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Contra el Desalojo y la Desocupación Ar-bitraria de Viviendas

– Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Especial para la Dignificación de Trabaja-doras y Trabajadores Residenciales

– Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley que autoriza la creación la creación de fon-dos en las Instituciones Bancarias del Sector Público para el financiamiento de la adquisi-ción y reparación de viviendas en condición de arrendamiento

– Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley para la Determinación del Justiprecio de Bienes Inmuebles en los casos de expropiaciones de emergencia con fines de poblamiento y habitabilidad

Literal “B”: “Dictar normas que regulen el establecimiento y ejecución efectiva, de condiciones de prevención y seguimiento en aquellas zonas declaradas en emergencia, ca-lamidad o alta afectación por eventos o infortunios producto de las fuerzas de la naturaleza. Igualmente, las normas establecerán en régimen especial de administración de las zonas así declaradas”:

– Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley para la Determinación del Justiprecio de Bienes Inmuebles en los casos de expropiaciones de emergencia con fines de poblamiento y habitabilidad

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Literal “C”: “Dictar medidas que permitan desarrollar de manera equitativa, justa, democrática y participativa los derechos de la familia venezolana para su buen vivir”:

– Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Contra el Desalojo y la Desocupación Ar-bitraria de Viviendas

– Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley para la Gran Misión Hijos de Venezuela

– Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Gran Misión En Amor Mayor Venezuela

– Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de la Gran Misión Saber y Trabajo

– Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley que promueve y regula las nuevas formas asociativas conjuntas entre el Estado, la iniciativa comunitaria y privada para el desarrollo de la economía nacional

2. “Infraestructura, transporte y servicios públicos”:

Literal “A”: “Dictar o reformar normas que regulen la actuación de los órganos y en-tes del Estado y personas de derecho privado, en la realización de obras de infraestructura, tales como urbanismos, servicios, edificaciones educativas y de salud, vialidad, puertos, ae-ropuertos y para la optimización de los sistemas de transporte terrestre, ferroviario, maríti-mo, fluvial y aéreo, regulando la prestación de los servicios públicos en general”:

– Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica para la Gestión Comunitaria de Competencias, Servicios y Otras Atribuciones

– Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley del Fondo Nacional para Edificaciones Pe-nitenciarias

Literal “B”: “Dictar y reformar normas regulatorias en el sector de las telecomunica-ciones y la tecnología de información, los mecanismos públicos de comunicaciones informá-ticas, electrónicas y telemáticas”:

– Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley sobre Acceso e Intercambio Electrónico de Datos, Información y Documentos entre los órganos y Entes del Estado

3. “Vivienda y hábitat”: “Dictar o reformar normas que regulen la actuación de los órganos y entes del Estado y personas de derecho privado, en la construcción de viviendas, estableciendo dispositivos destinados a garantizar el derecho a una vivienda adecuada, se-gura, cómoda, higiénica, con servicios básicos esenciales que incluyan un hábitat que humanice las relaciones familiares, vecinales y comunales, y permitir el acceso de las fami-lias a los medios económicos, a través de aportes y financiamiento tanto público como pri-vado, para la construcción, ampliación, remodelación y adquisición de viviendas y sus ense-res, elevando la condición de vida y el bienestar colectivo”:

– Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley del Régimen de Propiedad de las Viviendas de la Gran Misión Vivienda Venezuela

– Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Reforma Parcial del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley del Régimen Prestacional de Vivienda y Hábitat

– Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley para la Determinación del Justiprecio de Bienes Inmuebles en los casos de expropiaciones de emergencia con fines de poblamiento y habitabilidad

4. “Ordenación territorial, el desarrollo integral y del uso de la tierra urbana y ru-ral”:

Literal “A”: “Dictar o reformar normas que permitan diseñar una nueva regionaliza-ción geográfica del país con la finalidad de reducir los altos niveles de concentración de-mográfica en algunas regiones, regular la creación de nuevas comunidades y la conforma-ción de las comunas en los distintos espacios del territorio nacional, atendiendo las realida-

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des propias de cada espacio geográfico y sus características políticas, sociales, económicas, poblacionales, naturales, ecológicas, y culturales, estimulando el desarrollo social, econó-mico y rural integral y de manera especial en la atención a la definición de los territorios y el hábitat de los pueblos indígenas”:

– Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Especial de Regularización Integral de la Tenencia de la Tierra de los Asentamientos Urbanos o Periurbanos.

– Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley para la Transformación y Reconstrucción Integral de la Región de Barlovento en el estado Miranda

– Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de las Dependencias Federales

– Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Creación del Territorio Insular Francis-co de Miranda

Literal “B”: “Dictar medidas que permitan establecer una adecuada ordenación del uso social de las tierras urbanas y rurales susceptibles de ser desarrolladas con servicios básicos esenciales y hábitat que humanice las relaciones comunitarias”:

– Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Especial de Regularización Integral de la Tenencia de la Tierra de los Asentamientos Urbanos o Periurbanos

5. “Financiero y tributario”:

Literal “A”: “Dictar o reformar normas para adecuar el sistema financiero público y privado a los principios constitucionales y, en consecuencia, modernizar el marco regulato-rio de los sectores tributario, impositivo, monetario, crediticio, del mercado de valores, de la banca y de los seguros”:

– Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Atención al Sector Agrícola

– Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley que Crea Contribución Especial por Pre-cios Extraordinarios y Precios Exorbitantes en el Mercado Internacional de Hidrocarburos

– Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Tasas Portuarias

– Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley del Banco Agrícola de Venezuela

– Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Costos y Precios Justos

– Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Reforma Parcial de la Ley Orgánica de la Administración Financiera del Sector Público

– Decreto con Rango Valor y Fuerza de Ley del Fondo Ezequiel Zamora para el fortale-cimiento y financiamiento de la Gran Misión Agro Venezuela

– Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Creación de la Corporación de Desarro-llo Jacinto Lara, CORPOLARA

– Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Reforma Parcial de la Ley Orgánica de la Administración Financiera del Sector Público

– Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Crédito para el Sector Manufacturero

– Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Atención al Sector Agrícola

– Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de Turismo

– Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de Bienes Públicos

– Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Atención al Sector Agrario

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Literal “B”: “Dictar o reformar normas para la creación de fuentes y fondos especiales a fin de atender las contingencias naturales y sociales y las posteriores políticas de recons-trucción y transformación”:

– Decreto con Rango, Valor y Fuerza de la Ley Orgánica de Creación del Fondo Simón Bolívar para la Reconstrucción

– Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Atención al Sector Agrícola

– Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley del Banco Agrícola de Venezuela

– Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Reforma Parcial de la Ley Orgánica de la Administración Financiera del Sector Público

– Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley que autoriza la creación la creación de fon-dos en las Instituciones Bancarias del Sector Público para el financiamiento de la adquisición y reparación de viviendas en condición de arrendamiento

– Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Creación de la Corporación de Desarro-llo Jacinto Lara, CORPOLARA

– Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de Reforma Parcial del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de Creación del Fondo Simón Bolívar para la Reconstrucción

– Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Reforma Parcial de la Ley Orgánica de la Administración Financiera del Sector Público

– Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Atención al Sector Agrícola

– Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Atención al Sector Agrario

6. “Seguridad ciudadana y jurídica”: “Dictar o reformar normas destinadas a la or-ganización y funcionamiento del sistema de seguridad ciudadana, del sistema Judicial y de protección civil; establecer procedimientos eficaces, eficientes, transparentes y tecnológi-camente aptos y seguros para la identificación ciudadana y el control migratorio, y la lucha contra la impunidad, así como establecer normas que prevean las sanciones que deban apli-carse en caso de comisión de hechos punibles y los procedimientos tendentes a materializar la seguridad jurídica”:

– Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica del Servicio de la Policía de In-vestigación, el Cuerpo de Investigaciones Científicas, Penales y Criminalísticas y el Institu-to Nacional de Medicina y Ciencias Forenses

– Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley del Código Orgánico Procesal Penal

– Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley del Estatuto de la Función de la Policía de Investigación

7. “Seguridad y defensa integral”: “Dictar o reformar normas que establezcan la or-ganización y funcionamiento de las instituciones y los asuntos relacionados con la seguri-dad y defensa integral de la Nación, que desarrollen las normas relativas a la Fuerza Ar-mada Nacional Bolivariana y al sistema de protección civil, así como lo atinente a la disci-plina y carrera militar; todo lo concerniente a la materia de armas y elementos conexos, su regulación y supervisión; y las que garanticen y desarrollen la atención integral a las fron-teras”:

– Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Reforma Parcial de la Ley Orgánica de Creación de la Comisión Central de Planificación

– Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Reforma Parcial de la Ley de Institucio-nes del Sector Bancario

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– Decreto con Rango Valor y Fuerza de Ley Orgánica de Reforma de la Ley Orgánica de la Fuerza Armada Nacional Bolivariana

– Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Especial de Reincorporación a la Carrera Militar y al Sistema de Seguridad Social de la Fuerza Armada Nacional Bolivariana

– Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica del Consejo de Estado

8. “Cooperación internacional”: “Dictar o reformar normas e instrumentos destinados a fortalecer las relaciones internacionales de la República, la integración latinoamericana y caribeña, la solidaridad entre los pueblos en la lucha por el bienestar de la humanidad, y los instrumentos legales que aprueben los tratados y convenios de carácter internacional que así lo requieran; así como la autorización al Ejecutivo Nacional para la celebración de los contratos de interés público, y aquellos contratos y acuerdos de carácter bilateral o mul-tilateral destinados a la atención de los sectores estratégicos para el desarrollo de la Na-ción y la atención a las consecuencias de las calamidades y catástrofes mediante el finan-ciamiento internacional, todo ello en el marco de la soberanía y de los intereses del pueblo venezolano”.

– No se dictó ningún decreto sobre esta materia

9. “Sistema socioeconómico de la nación”: “Dictar o reformar normas que desarrollen los derechos consagrados en el título VI de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, para erradicar las desigualdades entre los ciudadanos y ciudadanas que se deri-van de la especulación, la usura, la acumulación del capital; los monopolios, oligopolios y latifundios y. para crear las condiciones de igualdad en el acceso a la riqueza nacional, y la construcción del buen vivir de los pueblos urbanos, rurales y de las comunidades indígenas, a través de políticas culturales, ambientales, industriales, mineras, turísticas, alimentarias, agrícolas, de salud, educativas y laborales en aras de alcanzar los ideales de justicia social e independencia económica y la mayor suma de felicidad social posible”:

– Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Reforma Parcial de la Ley de Alimenta-ción para los Trabajadores

– Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Reforma Parcial del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Alimentación para los Trabajadores y las Trabajadoras

– Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de Reforma Parcial de la Ley Orgánica del Trabajo

– Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Supresión y Liquidación del Fondo para el Desarrollo Endógeno

– Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley del Banco Agrícola de Venezuela

– Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica que reserva al Estado las Activi-dades de Exploración y Explotación del Oro, así como las conexas y auxiliares de éstas

– Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley para la Gran Misión Hijos de Venezuela

– Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Gran Misión En Amor Mayor Venezuela

– Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Reforma Parcial del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica que reserva al Estado las Actividades de Exploración y Explota-ción del Oro, así como las conexas y auxiliares de éstas

– Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Reforma Parcial de la Ley del Seguro Social

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– Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica Relativa al Fondo de Ahorro Na-cional de la Clase Obrera y al Fondo de Ahorro Popular

– Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica del Trabajo, los Trabajadores y las Trabajadoras

– Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de Turismo

– Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Especial del Fondo Nacional de Prestacio-nes Sociales

Decretos que no hacen mención a un artículo en específico:

– Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de Emergencia para Terrenos y Vivienda

– Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Reforma Parcial del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley que crea contribución especial por precios extraordinarios y precios exorbitantes en el mercado internacional de hidrocarburos

III. RELACIÓN GRÁFICA DE LOS DECRETOS LEYES DICTADOS EN EL PERÍODO 2010-2012, SEGÚN LA MATERIA DELEGADA

MATERIA DELEGADA NÚMERO

DECRETOS QUE LA

APLICAN

Atención sistematizada y continua a las necesidades humanas vitales y urgentes derivadas de las condiciones sociales de pobreza y de las lluvias, derrumbes, inundaciones y otros eventos produci-dos por la problemática ambiental 12

Infraestructura, transporte y servicios públicos 3

Vivienda y hábitat 3

Ordenación territorial, el desarrollo integral y del uso de la tierra urbana y rural 4

Financiero y tributario 17

Seguridad ciudadana y jurídica 3

Seguridad y defensa integral 5

Cooperación internacional 0

Sistema socioeconómico de la Nación 14

61

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IV. RELACIÓN GRÁFICA DE LOS DECRETOS LEYES DICTADOS EN EL PERÍODO 2010–2012, POR MESES

2010 2011 2012

enero

4 0

febrero 0 4

marzo 2 3

abril 3 2

mayo 8 3

junio 0 14

julio 2

agosto 1

septiembre 1

octubre 1

noviembre 2

diciembre 1 3

TOTAL 1 27 26 54

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V. ANEXO: LEY QUE AUTORIZA AL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA PA-RA DICTAR DECRETOS CON RANGO, VALOR Y FUERZA DE LEY EN LAS MATERIAS QUE SE DELEGAN (GACETA OFICIAL Nº 6.009, EXTRA-ORDINARIO, DEL 17 DE DICIEMBRE DE 2010)

LA ASAMBLEA NACIONAL DE LA REPÚBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA

Decreta

La siguiente,

LEY QUE AUTORIZA AL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA PARA DICTAR DECRETOS CON RANGO, VALOR Y FUERZA DE LEY EN LAS MATERIAS QUE SE LE DELEGAN

Artículo 1

Se autoriza al Presidente de la República para que, en Consejo de Ministros, dicte Decre-tos con rango, Valor y Fuerza de Ley, de acuerdo con las directrices, propósitos y marco de las materias que se delegan en esta Ley, de conformidad con el último aparte del artículo 203 y el numeral 8 del artículo 236 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y, en consecuencia:

1. En el ámbito de la atención sistematizada y continua a las necesidades humanas vitales y urgentes derivadas de las condiciones sociales de pobreza y de las lluvias, de-rrumbes, inundaciones y otros eventos producidos por la problemática ambiental:

a. Dictar normas que regulen los modos de proceder de autoridades públicas o entida-des privadas, ante calamidades, emergencias, catástrofes u otros hechos naturales que exijan medidas inmediatas de respuesta y atención para satisfacer las necesidades humanas vitales. Las normas promoverán la participación popular en la ejecución de las medidas destinadas a asistir a los ciudadanos o ciudadanas en situación de calamidad, garantizándoles el restable-cimiento integral de las condiciones básicas que contribuyan al buen vivir.

b. Dictar normas que regulen el establecimiento y ejecución efectiva, de condiciones de prevención y seguimiento en aquellas zonas declaradas en emergencia, calamidad o alta afectación por eventos o infortunios producto de las fuerzas de la naturaleza. Igualmente, las normas establecerán en régimen especial de administración de las zonas así declaradas.

c. Dictar medidas que permitan desarrollar de manera equitativa, justa, democrática y participativa los derechos de la familia venezolana para su buen vivir.

2. En el ámbito de la infraestructura, transporte y servicios públicos:

a. Dictar o reformar normas que regulen la actuación de los órganos y entes del Estado y personas de derecho privado, en la realización de obras de infraestructura, tales como ur-banismos, servicios, edificaciones educativas y de salud, vialidad, puertos, aeropuertos y pa-ra la optimización de los sistemas de transporte terrestre, ferroviario, marítimo, fluvial y aé-reo, regulando la prestación de los servicios públicos en general.

b. Dictar y reformar normas regulatorias en el sector de las telecomunicaciones y la tecnología de información, los mecanismos públicos de comunicaciones informáticas, electrónicas y telemáticas.

3. En el ámbito de la vivienda y hábitat:

Dictar o reformar normas que regulen la actuación de los órganos y entes del Estado y personas de derecho privado, en la construcción de viviendas, estableciendo dispositivos destinados a garantizar el derecho a una vivienda adecuada, segura, cómoda, higiénica, con servicios básicos esenciales que incluyan un hábitat que humanice las relaciones familiares, vecinales y comunales, y permitir el acceso de las familias a los medios económicos, a través

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de aportes y financiamiento tanto público como privado, para la construcción, ampliación, remodelación y adquisición de viviendas y sus enseres, elevando la condición de vida y el bienestar colectivo.

4. En el ámbito de la ordenación territorial, el desarrollo integral y del uso de la tierra urbana y rural:

a. Dictar o reformar normas que permitan diseñar una nueva regionalización geográfica del país con la finalidad de reducir los altos niveles de concentración demográfica en algunas regiones, regular la creación de nuevas comunidades y la conformación de las comunas en los distintos espacios del territorio nacional, atendiendo las realidades propias de cada espa-cio geográfico y sus características políticas, sociales, económicas, poblacionales, naturales, ecológicas, y culturales, estimulando el desarrollo social, económico y rural integral y de manera especial en la atención a la definición de los territorios y el hábitat de los pueblos indígenas.

b. Dictar medidas que permitan establecer una adecuada ordenación del uso social de las tierras urbanas y rurales susceptibles de ser desarrolladas con servicios básicos esenciales y hábitat que humanice las relaciones comunitarias.

5. En el ámbito financiero y tributario:

a. Dictar o reformar normas para adecuar el sistema financiero público y privado a los principios constitucionales y, en consecuencia, modernizar el marco regulatorio de los secto-res tributario, impositivo, monetario, crediticio, del mercado de valores, de la banca y de los seguros.

b. Dictar o reformar normas para la creación de fuentes y fondos especiales a fin de atender las contingencias naturales y sociales y las posteriores políticas de reconstrucción y transformación.

6. En el ámbito de la seguridad ciudadana y jurídica:

Dictar o reformar normas destinadas a la organización y funcionamiento del sistema de seguridad ciudadana, del sistema Judicial y de protección civil; establecer procedimientos eficaces, eficientes, transparentes y tecnológicamente aptos y seguros para la identificación ciudadana y el control migratorio, y la lucha contra la impunidad, así como establecer nor-mas que prevean las sanciones que deban aplicarse en caso de comisión de hechos punibles y los procedimientos tendentes a materializar la seguridad jurídica.

7. En el ámbito de seguridad y defensa integral:

Dictar o reformar normas que establezcan la organización y funcionamiento de las insti-tuciones y los asuntos relacionados con la seguridad y defensa integral de la Nación, que desarrollen las normas relativas a la Fuerza Armada Nacional Bolivariana y al sistema de protección civil, así como lo atinente a la disciplina y carrera militar; todo lo concerniente a la materia de armas y elementos conexos, su regulación y supervisión; y las que garanticen y desarrollen la atención integral a las fronteras.

8. En el ámbito de la cooperación internacional:

Dictar o reformar normas e instrumentos destinados a fortalecer las relaciones interna-cionales de la República, la integración latinoamericana y caribeña, la solidaridad entre los pueblos en la lucha por el bienestar de la humanidad, y los instrumentos legales que aprue-ben los tratados y convenios de carácter internacional que así lo requieran; así como la auto-rización al Ejecutivo Nacional para la celebración de los contratos de interés público, y aquellos contratos y acuerdos de carácter bilateral o multilateral destinados a la atención de los sectores estratégicos para el desarrollo de la Nación y la atención a las consecuencias de las calamidades y catástrofes mediante el financiamiento internacional, todo ello en el marco de la soberanía y de los intereses del pueblo venezolano.

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9. En el ámbito del sistema socioeconómico de la Nación:

Dictar o reformar normas que desarrollen los derechos consagrados en el título VI de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, para erradicar las desigualdades en-tre los ciudadanos y ciudadanas que se derivan de la especulación, la usura, la acumulación del capital; los monopolios, oligopolios y latifundios y. para crear las condiciones de igual-dad en el acceso a la riqueza nacional, y la construcción del buen vivir de los pueblos urba-nos, rurales y de las comunidades indígenas, a través de políticas culturales, ambientales, in-dustriales, mineras, turísticas, alimentarias, agrícolas, de salud, educativas y laborales en aras de alcanzar los ideales de justicia social e independencia económica y la mayor suma de felicidad social posible.

Artículo 2

Cuando se trate de un Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley, al cual el Presidente de la República le confiera carácter Orgánico y que no sea calificado como tal por la Consti-tución de la República, deberá remitirse, antes de su publicación en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela, a la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Jus-ticia, a los fines de que esta se pronuncie sobre la constitucionalidad de tal carácter, de con-formidad con lo dispuesto en el artículo 203 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

Artículo 3

La habilitación al Presidente de la República para dictar Decretos con Rango, Valor y Fuerza de Ley en las materias que se delegan tendrá un lapso de duración de dieciocho me-ses para su ejercicio, contado a partir de la publicación de esta Ley en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela.

Artículo 4

La presente Ley entrará en vigencia a partir de su publicación en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela.

Dada, firmada y sellada en el Palacio Federal Legislativo, sede de la Asamblea Nacional, en Caracas, a los diecisiete días del mes de diciembre de dos mil diez. Año 200º de la Inde-pendencia y 151º de la Federación.

CILIA FLORES Presidenta de la Asamblea Nacional

DARÍO VIVAS VELASCO Primer Vicepresidente

MARELIS PÉREZ MARCANO Segunda Vicepresidenta

IVÁN ZERPA GUERRERO Secretario

VÍCTOR CLARK BOSCÁN Subsecretario

Promulgación de la Ley que Autoriza al Presidente de la República para Dictar Decretos con Rango, Valor y Fuerza de Ley en las Materias que se Delegan, de conformidad con lo previsto en el artículo 213 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

Dado en Caracas, a los diecisiete días del mes de diciembre de dos mil diez. Años 200° de la Independencia, 151° de la Federación y 11° de la Revolución Bolivariana.

Cúmplase,

(L.S.)

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HUGO CHÁVEZ FRÍAS

Refrendado

El Vicepresidente Ejecutivo, ELÍAS JAUA MILANO El Ministro del Poder Popular del Despacho de la Presidencia, FRANCISCO JOSÉ

AMELIACH ORTA El Ministro del Poder Popular para Relaciones Interiores y Justicia, TARECK EL AISSAMI El Ministro del Poder Popular para Relaciones Exteriores, NICOLÁS MADURO MOROS El Ministro del Poder Popular de Planificación y Finanzas, JORGE GIORDANI El Ministro del Poder Popular para la Defensa, CARLOS JOSÉ MATA FIGUEROA El Ministro del Poder Popular para el Comercio, RICHARD SAMUEL CANÁN El Ministro del Poder Popular para las Industrias Básicas y Minería, JOSÉ SALAMAT

KHAN FERNÁNDEZ El Ministro del Poder Popular para el Turismo, ALEJANDRO ANTONIO FLEMING

CABRERA El Ministro del Poder Popular para la Agricultura y Tierras, JUAN CARLOS LOYO

HERNÁNDEZ El Ministro del Poder Popular para la Educación Universitaria, EDGARDO RAMÍREZ La Ministra del Poder Popular para la Educación, JENNIFER JOSEFINA GIL LAYA La Ministra del Poder Popular para la Salud, EUGENIA SADER CASTELLANOS La Ministra del Poder Popular para el Trabajo y Seguridad Social, MARÍA CRISTINA

IGLESIAS El Ministro del Poder Popular para Transporte y Comunicaciones, FRANCISCO JOSÉ

GARCÉS DA SILVA El Ministro del Poder Popular para Vivienda y Hábitat, RICARDO ANTONIO MOLI-

NA PEÑALOZA El Ministro del Poder Popular para la Energía y Petróleo, RAFAEL DARÍO RAMÍREZ

CARREÑO El Ministro del Poder Popular para el Ambiente, ALEJANDRO HITCHER MARVALDI El Ministro del Poder Popular para Ciencia, Tecnología e Industrias Intermedias, RI-

CARDO JOSÉ MENÉNDEZ PRIETO El Ministro del Poder Popular para la Comunicación y la Información, ANDRÉS GUI-

LLERMO IZARRA GARCÍA La Ministra del Poder Popular para las Comunas y Protección Social, ISIS OCHOA

CAÑIZÁLEZ El Ministro del Poder Popular para la Alimentación, CARLOS OSORIO ZAMBRANO El Ministro del Poder Popular para la Cultura, FRANCISCO DE ASÍS SESTO NOVAS El Ministro del Poder Popular para el Deporte, HÉCTOR RODRÍGUEZ CASTRO La Ministra del Poder Popular para los Pueblos Indígenas, NICIA MALDONADO

MALDONADO La Ministra del Poder Popular para la Mujer y la Igualdad de Género, NANCY PÉREZ

SIERRA

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El Ministro del Poder Popular para Energía Eléctrica, ALÍ RODRÍGUEZ ARAQUE El Ministro de Estado para la Banca Pública, HUMBERTO RAFAEL ORTEGA DÍAZ

El Ministro de Estado para la Transformación Revolucionaria de la Gran Caracas, FRAN-CISCO DE ASÍS SESTO NOVAS

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PRIMERA PARTE: APRECIACIÓN GENERAL SOBRE

LOS DECRETOS-LEYES DE DICIEMBRE 2010-JUNIO 2012

Delegación Legislativa y Libertad. La Ley Habilitante de 2010

y su relación con la Libertad*

Carlos E. Weffe H. Profesora de Finanzas Públicas,

Universidad Central de Venezuela

Resumen: El sofisma de la emergencia generada por la situación de damnificados provocada por una serie de fuertes precipitaciones caídas sobre el territorio nacional desde finales de noviembre de 2010, sirvió de base al Poder Ejecutivo para, en concierto con el Poder Legislativo y con [pretendido] fundamento en los artículos 203 y 236.8 de la Constitu-ción, defraudar la ratio y el telos de la Ley Fundamental, al punto de hacer nugatorios sus principios fundamentales, especialmente (i) el carácter jurídico del Estado, en tanto su poder debe estar sometido a límites precisos; y (ii) su carácter democrático, en cuanto el ius impe-rium tiene su fundamento en la soberanía popular –razón por la que aquél se encuentra a ésta sometido–, y en la representación que del pue-blo ejerce especialmente el Poder Legislativo, en el sistema de pesos y contrapesos que caracteriza, hoy, al Estado Democrático de Derecho. Ello se instrumentó por vía del ilícito atípico de «desviación de poder», mediante delegación legislativa amplísima al Ejecutivo en términos que, incluso, asemejan la tristemente célebre Ermächtigungsgesetz, o Ley de

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Apoderamiento alemana de 1933. El trabajo analiza la relación que la delegación legislativa así concedida tiene con la Libertad, especialmente en lo que –considera– es una injerencia indebida, por excesiva, en el ámbito de la libertad positiva.

Palabras Clave: Delegación Legislativa, Libertad, Ley Habilitante, ilíci-tos atípicos, desviación de poder, dictadura romana, Ley de Apodera-miento.

Abstract: The sophistry of the emergency generated by the situation of victims caused by a series of heavy precipitation on the national territory since the end of November 2010, served as grounds to the Executive, in concert with the Legislature and with alleged basis in articles 203 and 236.8 of the Constitution, to defraud the ratio and telos of the Constitu-tion, making useless its fundamental principles, especially (i) the legal nature of the State, considering that its power must be subject to specific limits; and (ii) its democratic character, since the ius imperium has its foundation in popular sovereignty, reason why the first is subject to the latter, and the representation the legislative power exercises on behalf of the people, especially in the system of pesos y contrapesos that charac-terizes the democratic State of Law nowadays. This has been instrument-ed by means of the «atypical illicit» (ilícito atípico) of misuse of power, through a extensive legislative delegation to the Executive, in terms that resemble those of the infamous Ermächtigungsgesetz, or German Ena-bling Law of 1933. The paper analyzes the relationship that the legisla-tive delegation so granted to the Executive has with freedom, especially in what has become an undue interference in the field of positive free-dom.

Key Words: Legislative Delegation, Freedom, Liberty, Enabling Law, atypical illicit, misuse of power, Roman dictatorship, Ermächtigungs–gesetz.

La Universidad, como comunidad espiritual que reúne a profesores y estudiantes en las tareas de buscar la verdad, y de afianzar los valores trascendentales del hombre1, está natu-ralmente llamada a servir al país mediante su orientación doctrinal para el esclarecimiento de los problemas nacionales2. Para hallar la solución de éstos, la Universidad debe emplear mayéuticamente el diálogo, con el espíritu de democracia, justicia social, solidaridad huma-na y universalidad del pensamiento que la inspiran, según la Ley que la regula3, y así cumplir con su elevada misión.

Uno de los espacios de los que se sirve hoy la Universidad venezolana para llevar a ca-bo el cometido antes señalado es el del Seminario de Profesores de Derecho Público4; valiosa

* Versión actualizada de la ponencia presentada en la sesión extraordinaria del Seminario de Profesores de Derecho Público del 17 de diciembre de 2010.

1 Así lo dispone el artículo 1 de la Ley de Universidades. Gaceta Oficial de la República de Venezuela Nº 1.429 Extraordinario, del 8 de septiembre de 1970.

2 Artículo 2, Ley de Universidades. 3 Artículo 4, Ley de Universidades. 4 El Seminario se define, en su documento de presentación, como “una iniciativa del Centro

de Estudios del Derecho Público, a fin de fomentar el debate y la discusión de aspectos relevantes del Derecho público venezolano contemporáneo”.

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iniciativa que ha llevado a cabo el Centro de Estudios de Derecho Público de la Universidad Monteávila, desde la cual todos los miembros de la comunidad universitaria nacional pode-mos ejercer libremente el diálogo al que hicimos previa referencia, para –desde allí– aportar una visión jurídica, plural y democrática a la solución de los problemas de Venezuela.

Es precisamente uno de esos «problemas nacionales» a los que se refiere la Ley que, por ahora5, regula a las Universidades venezolanas, el que convoca extraordinariamente al Semi-nario. La apremiante situación que varias ciudades del país, especialmente costeras, sufrieron con las precipitaciones que se abatieron sobre la mayor parte del territorio nacional desde finales del mes de noviembre de 2010 sirvió entonces de base al Poder Ejecutivo para, en concierto con el Poder Legislativo y con [pretendido] fundamento en los artículos 203 y 236.8 de la Constitución6, defraudar la ratio y el telos de la Ley Fundamental, al punto de hacer nugatorios sus principios fundamentales, especialmente (i) el carácter jurídico del Estado, en tanto su poder debe estar sometido a límites precisos7; y (ii) su carácter democráti-co, en cuanto el ius imperium tiene su fundamento en la soberanía popular –razón por la que aquél se encuentra a ésta sometido–, y en la representación que del pueblo ejerce especial-mente el Poder Legislativo, en el sistema de pesos y contrapesos que caracteriza, hoy, al Estado Democrático de Derecho8.

En efecto, el 17 de diciembre de 2010 fue publicada la Ley que Autoriza al Presidente de la República para dictar Decretos con Rango, Valor y Fuerza de Ley en las Materias que se Delegan9 (en lo sucesivo, la Ley Habilitante), luego de sumarísima discusión, iniciada el 14 de diciembre de 2010 con la presentación del correspondiente proyecto de Ley al Parla-mento por la Vicepresidencia de la República.

En este contexto, dada la acuciante actualidad del tema, así como la influencia que una ley de este tipo tiene en la relación entre el Estado y los derechos fundamentales, en función de su contenido y como la simple lectura del producto de la delegación legislativa aquí co-mentada revela, es propicio debatir, sobre las bases filosóficas previamente enunciadas, las implicaciones que la Ley Habilitante tiene sobre la libertad que –al menos en teoría– es valor fundamental de nuestro ordenamiento jurídico10. A una brevísima introducción al debate están orientadas las siguientes notas.

5 El 23 de diciembre de 2010 se sancionó un proyecto de Ley de Educación Universitaria, que modifica sustancialmente la concepción de Universidad a la que se ha hecho referencia en el texto. El texto puede consultarse en http://bit.ly/e3VQ2j, 1º de julio de 2012. Sin embargo, el 4 de enero de 2011 la Presidencia de la República ejerció el veto consagrado en el artículo 214 de la Constitución, sin que hasta la fecha la Asamblea Nacional haya decidido “acerca de los aspectos planteados por el Presi-dente […] por mayoría absoluta de los diputados […] presentes y le remitirá la ley para su promulga-ción”, tal como lo prevé la norma constitucional indicada.

6 Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 5.908, del 19 de febrero de 2009.

7 Artículo 2, 7, 25, 137 y 141, Constitución. 8 Artículos 2, 3, 5 y 6, Constitución. 9 Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 6.009 Extraordinario, del 17

de diciembre de 2010. 10 Así lo recogen la Exposición de Motivos y los artículos 1 y 2 de la Constitución.

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I. LA LIBERTAD COMO DERECHO HUMANO FUNDAMENTAL

La Declaración Universal de los Derechos Humanos11 tiene a la Libertad como uno de sus criterios rectores, junto con la Justicia y con la Paz.

En efecto, la Libertad informa transversalmente el desarrollo de los derechos fundamen-tales contenidos en la Declaración, en tanto es ésta el criterio racional que sirve para funda-mentar, en cada caso, (i) la mejor forma de desarrollo integral de la persona humana; y con-secuencialmente (ii) las limitaciones –e igualmente, los deberes– que deben imponerse al poder del Estado para la generación de las condiciones de progresividad, igualdad, irrenun-ciabilidad, imprescriptibilidad, indivisibilidad e interdependencia12 que permitan la vigencia y disfrute efectivos de los derechos humanos. Para ello, la propia Declaración estima esencial que tales mecanismos “sean protegidos por un régimen de Derecho, a fin de que el hombre no se vea compelido al supremo recurso de la rebelión contra la tiranía y la opresión”, sobre la base del consenso mundial en la necesidad de “promover el progreso social y a elevar el nivel de vida dentro de un concepto más amplio de la libertad”, en función de lo cual los Estados se han comprometido a asegurar “el respeto universal y efectivo a los derechos y libertades fundamentales del hombre”

De tal modo, parece de Perogrullo afirmar que la libertad es uno, si no el más importan-te, de los derechos humanos fundamentales; se justifica así preguntarse, como lo ha hecho Liborio Hierro13, (i) si existe un derecho a la Libertad; (ii) si hay varias formas de manifesta-ción de la Libertad; y (iii) cuáles son las limitaciones de la Libertad. A estas tres interrogan-tes habría que añadir una cuarta, que quizá metodológicamente deba anteceder a las anterio-res: ¿qué es la Libertad?

Obligados al resumen, deberemos afirmar que la Libertad –siguiendo en ello a Hierro– es el derecho subjetivo de índole moral14 a la autodeterminación de la conducta humana; es decir, al dominum sobre sí mismo o sobre las restantes posiciones jurídicas que constituyen los llamados derechos subjetivos15, de modo que –así– sirve de condición necesaria y de fundamento último al ordenamiento jurídico16. Así, parece obvia la existencia de un derecho a la Libertad, limitado por la esfera de libertad ajena que permite, a todos, el mayor y mejor desarrollo de su personalidad.

Por su parte, en lo relativo a sus formas la Libertad tiene un aspecto negativo, resumible en la regla de acuerdo con la cual todo lo no prohibido se entiende permitido y –en conse-cuencia– puede hablarse de un ámbito de no–perturbación; y uno positivo, conforme al cual la Libertad equivale a autogobierno, si bien necesariamente limitada por la interdependencia

11 Consultada en http://bit.ly/7rf2d, 1º de julio de 2012. 12 Deberes expresamente asumidos por el Estado en la Constitución, artículo 19. 13 Hierro, Liborio; “El núcleo duro de los derechos humanos desde la perspectiva de la Filo-

sofía del Derecho”, en El núcleo duro de los derechos humanos. Compilación por Antonio Marzal, Ediciones de la Facultad de Derecho de la Universidad Ramón Llul – ESADE, J.M. Bosch Editor, Mutilva Baja (Navarra), 2001, p. 27.

14 O mandato de optimización, en los términos del iusfilósofo alemán Robert Alexy. Al res-pecto, vid. Alexy, Robert; El concepto y la validez del derecho, 2ª edición, Traducción del original alemán por Jorge M. Seña. Colección estudios alemanes, Gedisa, Barcelona (España), 1997, p. 75.

15 Hierro; El núcleo… p. 22. 16 Hierro; El núcleo… p. 25.

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que las relaciones humanas imponen. Tal interdependencia es, en esencia, limitante de la Libertad: como señala Hierro, en afirmación que debe tomarse como base del análisis pro-puesto, “la libertad como derecho humano implica un principio de conservación de la liber-tad general que puede enunciarse así: no ha de someterse al escenario de la libertad positiva ningún ámbito de la acción de una persona que no requiera decisiones interdependientes” 17.

En este sentido, afirma Hierro que la Libertad no es únicamente limitable –en su forma positiva, enunciada previamente– cuantitativamente, sino también en su cualidad. Cobra aquí importancia, en nuestra opinión, la racionalidad de la limitación a la Libertad en tanto tal restricción, por su contenido axiológico, resulta en más y mejor Libertad; de manera que, en conclusión, la Libertad es autodeterminación, “así como un derecho general a que su libertad de acción sólo sea limitada por razones necesarias de coordinación social y median-te su consentimiento directo o representado”18 (Subrayado nuestro).

Así, la limitación que impone la interdependencia a la Libertad positiva sólo puede ma-nifestarse heterónomamente –esto es, mediante la limitación externa coercible a la autode-terminación del individuo, función reservada en nuestra cultura al Derecho– por vía (i) con-sentida, sea directa o de mandato; y (ii) racional, tanto axiológica como teleológicamente, de modo que la demarcación del ámbito de la autodeterminación suponga, aunque parezca pa-radójico, mejor y, como resultado, más Libertad.

Las ideas previas fundamentan, aun parcialmente, la ya clásica teoría de separación de poderes, o de forma técnicamente más adecuada, separación de funciones estatales. En palabras de Montesquieu, “[p]ara que no se pueda abusar del poder es necesario que, por la disposición de las cosas, el poder refrene al poder”, lo que se logra separando la titularidad de las funciones legislativa, ejecutiva y judicial, para que así se produzca el sistema de checks and balances que caracteriza al Estado de Derecho que Occidente heredó de las Revoluciones Americana (1776) y Francesa (1789). Así descrito, el sistema implica la prohibición absoluta del ejercicio de cada una de estas funciones al representante de otra, especialmente entre el Ejecutivo y el Legislativo, pues como con énfasis advierte Montesquieu, “[c]uando en la misma persona o en el mismo cuerpo de magistrados se hallan reunidos el poder ejecutivo y el poder legislativo, no existe libertad, porque se puede recelar que el mismo monarca o el mismo senado promulguen leyes despóticas para aplicarlas despóticamente”19.

No obstante, las necesidades estatales derivadas de, primero la Gran Guerra (1914–1918); y luego la asunción –a partir de la Constitución de Weimar (1919) y de la Gran De-presión (1929)– de la noción de Estado Social20, impusieron –dada la lentitud del proceso legislativo ordinario para atender las emergencias que situaciones excepcionales y de contin-

17 Hierro; El núcleo… p. 29. 18 Hierro; El núcleo… p. 30. 19 Montesquieu, Charles de; El Espíritu de las Leyes. Traducción del original francés, prólogo

y presentación de Francesc Ll, Cardona Edicomunicación, Barcelona (España), 2003, p. 118. 20 Cfr. Peña Solís, José; Los Tipos Normativos en la Constitución de 1999, Colección Estudios

Jurídicos Nº 14, Ediciones del Tribunal Supremo de Justicia, Caracas, 2005, pp. 34 y 35. Sobre la cláu-sula de Estado Social, además de la doctrina clásica en la materia –la cual nos abstenemos de referir en obsequio de la brevedad–, resulta de interesante y provechosa lectura la polémica que, en el marco del Seminario, han sostenido los profesores José Ignacio Hernández y Tomás Arias Castillo, en la que han terciado valiosamente por escrito los profesores (i) Luis Alfonso Herrera Orellana; (ii) Jesús J. Ortega Weffe; (iii) Jesús María Alvarado Andrade; y (iv) Oscar Ghersi Rassi. Por todos, consúltese el website del Seminario, en http://bit.ly/9ZBhH5, 1º de julio de 2012.

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gencia, como las mencionadas, producen para perturbar la convivencia social– el apodera-miento al Poder Ejecutivo de funciones legislativas, relajando así excepcionalmente la sepa-ración de funciones base del sistema. Así, a la luz –o a la sombra, según se vea– de tales circunstancias, nacieron para el constitucionalismo moderno dos nuevas fuentes de produc-ción normativa con fuerza y rango de ley21: las Leyes Habilitantes y los Decretos-Leyes.

II. LAS LEYES HABILITANTES. SU CARÁCTER EXCEPCIONAL Y LIMITADO

Como excepción que es al axioma de separación de funciones estatales, en tanto nega-ción contingente del principio democrático, de la soberanía y de la representación popular22, la competencia ejecutiva para dictar leyes está naturalmente limitada, en tanto se entiende que tal atribución es ajena al Poder Ejecutivo, y su ejercicio está únicamente delegado a éste.

En este sentido, el Tribunal Supremo de Justicia, en Sala Constitucional entiende que el ejercicio ejecutivo de competencias legislativas bajo la Constitución tiene la naturaleza de una delegación23, y constituye “parte fundamental del régimen constitucional venezolano”. La Ley Habilitante es así, en palabras de la SSC 1.586/2003, de 12 de junio, una «técnica de colaboración» entre el Poder Legislativo y el Poder Ejecutivo, que en modo alguno implica una renuncia de aquél al ejercicio de las facultades que le son propias24 y que tiene varios límites, a saber: uno temporal, dado –de nuevo– el carácter excepcional de la delegación legislativa; y varios de carácter material, en tanto el Poder Ejecutivo, según la SSC 1.586/2003 (i) no puede legislar sobre las materias de competencia legislativa exclusiva y excluyente, o dicho en otros términos, de estricta reserva legal25; y (ii) no puede legislar en modo alguno –la delegación es inválida– si ella no especifica –esto es, de la forma más ra-cionalmente concreta posible– las materias delegadas en función de los propósitos (racionali-dad axiológica), directrices y marco (racionalidad teleológica) perseguidos por la delegación,

21 Sobre la distinción entre ambos conceptos, véase Peña Solís; Los tipos… pp. 47 a 50. 22 Todos principios recogidos expresamente en la Constitución, en sus artículos 2, 3, 5, 6, 136

y 138. 23 En el mismo sentido se pronuncia Peña Solís; Los tipos… pp. 147 y 157. 24 SSC 1.586/2003, de 12 de junio, caso Santiago Mercado Díaz v. República (Congreso de la

República) consultada en http://bit.ly/ihnDWh, 1º de julio de 2012. El criterio fue expresamente ratifica-do en la SSC 694/2010, de 9 de julio, caso Eulalia Pérez González v. República (Juzgado Superior Primero en lo Civil, Mercantil, del Tránsito, Bancario y de Protección del Niño, Niña y Adolescente de la Circunscripción Judicial del Estado Carabobo), consultada en http://bit.ly/eYkJT1, 1º de julio de 2012. En contra se pronuncia el profesor José Ignacio Hernández, en los comentarios al Proyecto que ha publicado electrónicamente en el marco del Seminario. Vid. Hernández, José Ignacio; “Comentarios al Proyecto de Ley que Autoriza al Presidente de la República para dictar Decretos con Rango, Valor y Fuerza de Ley en las Materias que se Delegan”. Consultado en http://bit.ly/gzEeFx, 1º de julio de 2012.

25 Hay aquí un problema cuya mención, a pesar de las limitaciones de estas líneas, es insosla-yable. Las materias que componen, tradicionalmente, la noción de estricta reserva legal –cuya mayor expresión son las leyes penales– están, en el diseño de los tipos normativos en la Constitución, reserva-dos a las Leyes Orgánicas. Sin embargo, la Sala Constitucional ha admitido reiteradamente –a pesar de lo expuesto en la SSC 1.586/2003– la constitucionalidad de los Decretos–Leyes dictados en materias reservadas constitucionalmente a la Ley Orgánica, sobre la base –que no compartimos– de que la legis-lación delegada puede abarcar cualquier materia. En un sentido similar se expresó el profesor José Ignacio Hernández, en sus comentarios al entonces Proyecto de Ley Habilitante, al «admitir» la inexis-tencia de límites expresos al poder legislativo delegado, mas sin embargo sostener, paralelamente, el carácter limitado de dicho poder con base en la separación de poderes. Hernández; Comentarios… consultado en http://bit.ly/gzEeFx, 1º de julio de 2012.

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“porque ello significaría la renuncia del legislador a sus poderes, lo que, según se ha indi-cado, atenta contra el orden constitucional. Ni siquiera el recurso a una ley habilitante –pese a su acogida en el texto constitucional– puede permitir semejante forma de delegación”.

De lo hasta ahora expuesto, es posible concluir que todos los actos que componen el concepto de delegación legislativa, tanto los delegatorios como los de ejercicio material de la competencia delegada, deben tener justificación y límites racionales impuestos desde la Libertad, entendida como derecho fundamental en los términos antes anotados, debiéndose interpretar las normas habilitantes como normas de interpretación restrictiva, en tanto excep-cionales, pues es así como –debe insistirse– la demarcación del ámbito de la autodetermina-ción producto de la legislación delegada supondrá, aunque parezca paradójico, mejor y, como resultado, más Libertad.

Es sobre esa base que, según estimamos, debe emprenderse el análisis de la Ley Habili-tante de 2010, de manera de determinar (i) su conformidad con la Constitución; y (ii) sus efectos en el Ordenamiento.

III. LA LEY HABILITANTE DE 2010. SU RATIO Y CONTENIDO. CRÍTICA

La Exposición de Motivos de la Ley Habilitante justifica la delegación legislativa en la pobreza estructural en la que vive “una parte importante del pueblo venezolano”, situación causada –según el Proyectista– por la “irracionalidad” del sistema en “crisis” de “domina-ción” capitalista, y agravada por el cambio climático, que habría producido las copiosas precipitaciones a las que nos referimos en la primera parte y cuyas consecuencias lamentables “hemos evidenciado con dolor en las últimas semanas”.

Sobre esta base, estima el Legislador que urge acelerar, dinamizar, profundizar “las políticas y acciones que durante diez años ha realizado el gobierno bolivariano” y que han conformado el “proceso social que […] se desarrolla en Venezuela”, mediante un marco legal específico, dictado mediante Decretos–Leyes, “orientado hacia el bien común y el buen vivir”, mediante una estrategia con confesado doble propósito: (i) superar la contingencia producida por las lluvias; y, principalmente, (ii) consolidar el proyecto político dominante, toda vez que “construir la mayor suma de felicidad posible al pueblo venezolano, como lo soñó nuestro Libertador Simón Bolívar” es sólo posible, se afirma, “en el marco de la cons-trucción de una sociedad socialista”.

Así las cosas, ya desde la Exposición de Motivos se esboza el divorcio entre las finali-dades que inspiran a la Ley Habilitante y la ratio del sistema de reglas y principios constitu-cionales que atribuyen competencia al Poder Legislativo para delegar, y al Poder Ejecutivo para ejercer la atribución delegada, en materia de producción de enunciados normativos con la fuerza de la ley. Como se ha desarrollado previamente, la separación de poderes es un instrumento de garantía de la Libertad, de modo que su relajación tiene, necesariamente, carácter excepcional como forma contingente de limitación de la Libertad, que en nuestro Ordenamiento siempre debe ser bajo los postulados del Estado Democrático de Derecho26.

En este sentido, cuando la Exposición de Motivos confiesa que la motivación de la habi-litación legislativa –al menos la explícita– es la consolidación del proyecto político dominan-

26 Valga aclarar, no se desconoce aquí que el Estado venezolano se define también como So-cial y de Justicia; se hace única referencia en el texto principal a los adjetivos (i) democrático; y (ii) de derecho, en tanto consideramos que son tales valores los que se ven más afectados por el Proyecto.

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te, niega el carácter plural y democrático de las medidas que podrían ser adoptadas y, en consecuencia, dada la irracionalidad de los fines perseguidos con la definición normativa de la limitación a la Libertad que representa, en los términos previamente expuestos, básicamen-te la niega. De hecho, en el contexto discursivo de la Exposición de Motivos, las razones climáticas esgrimidas como base para la habilitación se antojan falaces, sofistas: la solución de un problema coyuntural, como lo puede ser la emergencia derivada de las lluvias, bien puede ser atendida en función de su gravedad, como señala Hernández27, mediante el empleo de los poderes excepcionales propios de los estados de excepción, en razón de “las circuns-tancias de orden […] ecológico […] que afecten gravemente la seguridad de la Nación, de las instituciones y de los ciudadanos y ciudadanas, a cuyo respecto resultan insuficientes las facultades de las cuales se disponen para hacer frente a tales hechos”, en la dicción del artículo 337 de la Constitución.

Sin embargo, el carácter decididamente contingente de las medidas adoptadas con base en un estado de excepción hace a esta figura inútil para el confesado objetivo del Legislador: consolidar el proyecto político dominante, con exclusión de las tendencias políticas y socia-les adversas. De hecho, se reconoce que la Ley Habilitante pretende atender, mediante una medida excepcional como el apoderamiento al Ejecutivo de las funciones legislativas –es decir, negando, aun temporalmente, la separación de poderes– un problema estructural de la sociedad, que el propio Ejecutivo declara haber enfrentado durante diez años con políticas y acciones en el mismo sentido de las políticas y acciones a acometer mediante la habilitación, durante escasos dieciocho meses, pues ellas constituyen el «único medio», exclusivo y exclu-yente, para el logro del bien común.

Surge así al lector la idea de irracionalidad teleológica de la Ley Habilitante, dada la manifiesta inidoneidad del medio empleado para el mejor logro del fin perseguido: se pre-tende sacrificar (i) la separación de poderes; y (ii) la soberanía popular manifestada en la representación popular ostentada por el Poder Legislativo, para alcanzar la [quimérica] erra-dicación de la pobreza, mediante la aplicación de medidas para la consolidación unilateral de una única ideología política: el denominado «socialismo», en abierta contradicción con el pluralismo político y social que propugna la Constitución y, lo que es más grave, contra la Libertad.

De tal manera, si el fin realmente perseguido por la Ley Habilitante fuese el de atender la contingencia derivada de las precipitaciones caídas sobre la República en los días previos, la irracionalidad de la Ley comentada sería únicamente teleológica, en los términos previa-mente expuestos. No obstante, como quiera que, según la confesada intención del Legislador, su propósito es el de consolidar el «socialismo», se revela al lector la irracionalidad axioló-gica de la Ley Habilitante, toda vez que dicho desiderátum contradice expresamente la cláu-sula de Estado democrático, y el pluralismo político que, como expresiones de la autodeter-minación del pueblo, forman parte indisoluble de la conformación jurídico–política del Esta-do venezolano.

Las observaciones previas toman un cariz definitivo cuando el intérprete asume la tarea de determinar los límites, parámetros y directrices que –hipotéticamente, ex artículo 203 de la Constitución– debe fijar el Poder Legislativo al Poder Ejecutivo en el ejercicio de la delega-ción. Es más; se echa en falta la definición concreta de las materias objeto de delegación, conditio sine qua non para la validez constitucional del acto habilitante, según lo previamente

27 Hernández; “Comentarios…” consultado en http://bit.ly/gzEeFx, 1º de julio de 2012.

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expuesto con base en la SSC 1.586/2003, de 12 de junio. La Ley Habilitante enumera un total de nueve áreas, cuyo contenido será objeto de la delegación, a saber: (i) atención sistematiza-da y continua a las necesidades humanas vitales y urgentes derivadas de (a) la pobreza; y (b) las lluvias, derrumbes, inundaciones y otros eventos producidos por la problemática ambien-tal. Es esta área la única que coincide con el «fundamento», insuficiente –al decir de Hernández, posición con la que concordamos– para basar la delegación legislativa, y cuyo desarrollo es el único que podría tener alguna clase de racionalidad, conforme con los pará-metros apenas esbozados anteriormente; (ii) infraestructura, transporte y servicios públicos; (iii) vivienda y hábitat; (iv) ordenación territorial, el desarrollo integral y del uso de la tierra urbana y rural; (v) financiero y tributario; (vi) seguridad ciudadana y jurídica; (vii) seguridad y defensa integral; (viii) cooperación internacional; y (ix) sistema socioeconómico de la nación.

En este sentido, la simple lectura del «alcance» de la delegación evidencia la excesiva amplitud del marco de la delegación, y la ausencia de directrices para su ejercicio.

Veamos. La regulación de los mecanismos de Protección Civil y Prevención de Desas-tres28 es objeto de las áreas (i); (vii) y (viii), previamente enumerados. La regulación de los modos y mecanismos para la construcción de obras de infraestructura que atiendan a la con-tingencia habitacional que sirve teóricamente de base a la Ley Habilitante es objeto de los números (i); (ii) y (iii), mas la habilitación en materia de infraestructura y servicios públicos también sirve para ¡limitar el derecho a la información!, mediante el dictado de normas regu-latorias en el sector de las telecomunicaciones y la tecnología de información, los mecanis-mos públicos de comunicaciones informáticas, electrónicas y telemáticas, cuestión cuya vinculación con los motivos del Legislador es, en el mejor de los casos, remota. El desarro-llo de la delegación en materia de vivienda y hábitat es tan amplio que se asemeja en su orde-nación a la regulación constitucional de otros derechos sociales, como por ejemplo la seguri-dad social29.

Por su parte, la Ley Habilitante permitía al Ejecutivo la reordenación física y política del territorio, en términos peligrosamente similares a los del Proyecto de Reforma Constitu-cional (en concreto, «nueva regionalización geográfica del país» vs. «nueva geometría del poder»), rechazado mediante referendo, el 2 de diciembre de 2007, lo que –resulta obvio– tiene nula vinculación con la hipotética «motivación» de la delegación. Se propone, en el artículo 1.6 de la Ley la modernización de todo el sistema tributario, monetario, crediticio, del mercado de valores, bancario y de seguros; lo que concordadamente con el artículo 1.9, que habilitaba al Poder Ejecutivo para regular in totum el sistema socioeconómico nacional, al punto que, por esa vía, el Ejecutivo estaba autorizado para establecer legalmente “políticas culturales, ambientales, industriales, mineras, turísticas, alimentarías, agrícolas, de salud, educativas y laborales en aras de alcanzar los ideales de justicia social e independencia económica y la mayor suma de felicidad social posible” supone resumidamente una reorga-nización global de la economía.

Se pide, también, establecer normas de control migratorio y del sistema policial, llegán-dose al extremo –que, como se dijo, está absolutamente reñido con la estricta reserva legal–

28 Curiosamente, esta potestad no fue ejercida por el Legislador Delegado, quien prefirió orientar su ejercicio a la creación de un sistema de refugios, así como a la construcción de viviendas en el marco de una de las denominadas “Grandes Misiones”.

29 Artículo 86, Constitución.

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de habilitarse al Ejecutivo para la promulgación de delitos y penas; la negación más radical de la separación de poderes. También se podía regular totalmente, dada la indeterminación de los límites de la delegación, el régimen de la Fuerza Armada Nacional; y, contradiciendo expresamente el axioma jurídico que impide el control por el delegatario de sus propios ac-tos, el Ejecutivo podía dictar las leyes que ¡aprueben todos los contratos de interés público! suscritos durante el lapso de la habilitación.

Resulta fácil notar que una habilitación concedida en los términos previamente expues-tos, dada su amplitud, su indeterminación, excede con mucho el ámbito de limitación legíti-ma para convertirse en negación de la Libertad. Tal conclusión obtiene nuevas bases de sus-tentación dado el contexto en el que se da la habilitación; a escasos días de la asunción de funciones de una nueva Asamblea Nacional, con una correlación de fuerzas notablemente distinta a la que ha imperado durante el lapso 2006-2011 y que supone, para el Ejecutivo, la pérdida de la mayoría absoluta que le permitió obtener, sin mayores dificultades, medidas legislativas (i) acordes con el proyecto político impulsado desde el Ejecutivo; y (ii) de toda categoría y rango, incluso de aquellas que requieren para su formación mayorías calificadas, como por ejemplo las Leyes Habilitantes.

Así, no es difícil concordar con Hernández –si bien por razones distintas– en que el con-tenido de la habilitación tiende a hacer nugatoria la voluntad popular, anulando de facto al Poder Legislativo mediante la manipulación de la mayoría circunstancial que el proyecto político dominante posee en el Parlamento. Dicha mayoría, si bien no le permite al Ejecutivo adoptar, con la facilidad de hoy, leyes orgánicas o leyes habilitantes, le permite bloquear las iniciativas legislativas adversas, con lo que –indirecta y prácticamente– el único legislador durante el plazo de la habilitación –todo el primer año y medio de la nueva Asamblea– lo fue el Ejecutivo, con la lesión consecuencial y evidente al principio democrático, a la soberanía popular y a la separación de poderes30.

Son tales principios, precisamente, los que sirven de base para negar al Poder Legislati-vo saliente en 2010 la competencia para habilitar al Poder Ejecutivo a dictar leyes en un lapso que exceda al del período constitucional de aquél; esto es, hasta el 5 de enero de 2011. Si bien desde el punto de vista jurídico–formal de la delegación, asumiendo a favor de la argu-mentación una tesis institucional sobre su naturaleza, sería posible defender la extensión de la habilitación legislativa más allá del término del mandato del Poder Legislativo, la aplicación racional de la Ley de Ponderación, en función de los principios de soberanía popular, repre-sentatividad del Poder Público, pluralismo político y democracia de la sociedad y del Estado, imponen la limitación de marras, de modo que sea la genuina –por más reciente– manifesta-ción de la voluntad popular la que decida sobre si habilitar o no durante su mandato.

30 En la práctica, la Ley Habilitante sirvió para que el Ejecutivo dictara un total de 47 Decre-tos–Leyes, al tiempo que el Legislativo dictó un total de (i) 34 Leyes que regulan aspectos o materias de fondo; (ii) 4 Leyes que corresponden a materias propias de la competencia legislativa que sobre el Dis-trito Capital ostenta la Asamblea Nacional, ex artículo 3 de la Ley Especial sobre la Organización y Régimen del Distrito Capital (Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 39.156, del 13 de abril de 2009); y (iii) 36 Leyes Aprobatorias de distintos tipos de convenios internacionales suscri-tos por la República. De la enumeración de las materias reguladas se nota, como veremos en forma resumida posteriormente, que las materias de mayor transcendencia en el sistema jurídico fueron regula-das por la vía del Decreto–Ley, lo que confirma la hipótesis del texto principal. La lista de las Leyes y Decretos–Leyes señalados, con vínculos al texto, puede consultarse en http://bit.ly/MOcnXq, 2 de julio de 2012.

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Dicho lo anterior, parece que la Ley en comentarios configura un supuesto de ilicitud atípica, en tanto las formas jurídicas Ley Habilitante y Decreto-Ley –ex artículos 203 y 236.8 de la Constitución– pretenden amparar, mediante la conformidad con reglas del ejercicio competencial del Poder Legislativo y del Poder Ejecutivo, una negación particularmente fuerte de los principios fundamentales del ordenamiento.

IV. LA DESVIACIÓN DE PODER COMO FORMA DE ILICITUD ATÍPICA: TRANS-GRESIÓN DE LOS CONTENIDOS DE OPTIMIZACIÓN DEMOCRÁTICA DEL ORDENAMIENTO VENEZOLANO EXPRESADOS EN PRINCIPIOS

Partiendo de la clasificación de los enunciados jurídicos en reglas y principios, en el sentido apenas esbozado previamente, es posible distinguir, junto con Atienza y Ruiz Mane-ro31, dos tipos de contravención al derecho, dependiendo de la clase de norma regulativa de mandato que resulte vulnerada por la acción del agente: (i) típica, cuando la conducta trans-gresora se dirija contra una regla; y (ii) atípica, cuando la acción va contra un principio, sin violar una regla. Ello implica, parafraseando a los profesores españoles, un cambio de status deóntico de la regla –de permitido a prohibido– que para su producción toma en cuenta las circunstancias valorativas bajo las cuales una determinada norma –regla o principio– permite una conducta dada y produce un resultado injusto, de modo de recalificar e, hecho, redefinir el ámbito aplicativo de la regla y prohibir, consecuencialmente, tal proceder.

No es otra cosa la que ocurre, en nuestra opinión, en el caso bajo análisis: el empleo de una «regla de cobertura» –los artículos 203 y 236.8 de la Constitución– para encubrir, bajo su aparente conformidad, una conducta ilícita, por negadora de los principios fundamentales del Derecho político del Estado venezolano; en el Derecho público, estaremos en presencia de una desviación de poder. Así la definen Atienza y Ruiz Manero32:

“La acción A realizada por un órgano público O en las circunstancias X supone una desviación de poder si y solo si:

1) Existe una regla regulativa [en nuestro caso, los artículos 203 y 236.8 de la Constitu-ción] que permite al órgano O [Poderes Legislativo y Ejecutivo, respectivamente] usar la regla que confiere poder (público) para, en las circunstancias X [lluvias, nueva Asamblea Nacional] realizando A [la Ley Habilitante], producir como resultado R un acto administrati-vo o una disposición jurídica [las leyes de desarrollo de la delegación].

2) Como consecuencia de R, se produce un cierto estado de cosas E [la consolidación del proyecto político dominante, la anulación del nuevo Poder Legislativo plural] que, de acuerdo con el balance entre los principios que justifican la permisión anterior y otros princi-pios del sistema, supone un daño injustificado o un beneficio indebido [la derogación ex facto del Estado Democrático de Derecho], y no hay una regla regulativa que prohíba producir R (la disposición jurídica en cuestión) aunque pueda haber una regla [las Disposiciones Funda-mentales de la Constitución] dirigida a evitar E.

3) R es un medio para E:

3.1) Bien en sentido subjetivo: dado que al realizar A, O no perseguía otra finalidad discernible más que alcanzar, por medio de R, la consecuencia E y que R es objetivamente adecuado para E;

31 Atienza, Manuel y Ruiz Manero, Juan; Ilícitos Atípicos, Trotta, Madrid, 2000, pp. 25 y 124. 32 Atienza y Ruiz Manero; Ilícitos… p. 97.

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3.2) Bien en sentido objetivo: dado que R es objetivamente adecuado para E, aunque O no tuviera ese propósito al realizar A” (Interpolados añadidos).

Como puede verse, la Exposición de Motivos parece indicar que la intención del Pro-yectista, identificado como «O» en el texto transcrito, es la de utilizar la Ley Habilitante, identificado como «A», para alcanzar, por medio de «R», los Decretos–Leyes, un cierto estado de cosas «E»: la consolidación unilateral del proyecto político dominante.

V. EL RESULTADO: LA DICTADURA ROMANA

Jurídicamente, la situación previamente anotada se identifica con la dictadura o magis-tratura extraordinaria, que tiene sus más remotos antecedentes en la cuna del Derecho conti-nental: Roma. En el período republicano, cuando la ciudad se veía sometida a guerra o emer-gencia grave, el Senado confiaba plenos poderes a un Salvador, a un Dictator, que ejercía omnímoda, absolutamente el poder por un período máximo de seis meses, pasado el cual retornaba ipso iure la normalidad institucional.

Fue precisamente la base romana de la dictadura la que sirvió de fundamento al Triun-virato Ejecutivo previsto en la Constitución de 1811 para conferir a Francisco de Miranda, además del grado de Generalísimo, tal carácter, bajo la cual “no os sujeta a ley alguna ni reglamento de los que hasta ahora rigen estas Repúblicas, sino que al contrario no consul-taréis más que la ley suprema de salvar la patria, y a este efecto os delega el Poder de la Unión sus facultades naturales y las extraordinarias que le confirió la representación nacio-nal”33. Otro tanto ocurrió en la Campaña Admirable, en la que Bolívar, incluso, llegó al ex-tremo de conferir personalmente poderes a uno de los miembros del Triunvirato, Cristóbal de Mendoza, para encargarse dictatorialmente del Gobierno de Mérida, dado que

“Hallándose la República en un estado de completa disolución, el Gobernador de la Provincia está plenamente autorizado para obrar conforme a las circunstancias, sin ceñirse a la letra de leyes y constituciones, teniendo por único principio y regla de conducta que la salud del pueblo es la Suprema Ley”34.

Particularmente famosa es la Dictadura de Bolívar, luego del fracaso de la Convención de Ocaña, en 1828, que fue la motivación del atentado septembrino35.

A guisa de parodia de dictadura romana, la Constitución de Weimar tuvo la flexibilidad suficiente, por vía de los mecanismos para su reforma, para que el Reichstag dictase la tris-temente célebre Gesetz zur Behebung der Not von Volk und Reich, o «Ley para el Tratamien-to de las Necesidades del Pueblo y del Estado», también conocida como la Ermächtigungsge-setz, o «Ley de Apoderamiento», que en la práctica disolvió la República de Weimar y dio paso a la Alemania nacionalsocialista. Como nota final, vale la pena destacar las notables

33 Comunicación del Secretario de Guerra, D. José de Sata y Bussy, al Teniente General Fran-cisco de Miranda de 23 de abril de 1812, consultada en Brewer-Carías, Allan R. Las Constituciones de Venezuela, 3ª edición, Tomo I, Ediciones de la Academia de Ciencias Políticas y Sociales, Caracas, 2008, p. 581.

34 Instrucciones de Simón Bolívar a Cristóbal de Mendoza para encargarse del Gobierno de Mérida, consultadas en Brewer-Carías; Las Constituciones… Tomo I, p. 585.

35 Decreto Orgánico de El Libertador de 27 de agosto de 1828, por medio del cual asume el Poder Supremo, consultado en Brewer-Carías; Las Constituciones… Tomo I, pp. 677 a 680.

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semejanzas, dada la distancia histórica, entre la Ermächtigungsgesetz y la Ley Habilitante. Citemos, como ejemplo, el artículo 4 de la ley alemana:

“Los tratados celebrados por el Reich con Estados extranjeros que afecten materia de las le-gislación del Reich no necesitarán la aprobación de las cámaras legislativas. El gobierno del Reich debe promulgar las reglas necesarias para la ejecución de tales tratados”.

Comparemos con el artículo 1.8 de la Ley:

“Dictar o reformar normas e instrumentos destinados a fortalecer las relaciones internaciona-les de la República, la integración latinoamericana y caribeña, la solidaridad entre los pue-blos en la lucha por el bienestar de la humanidad, y los instrumentos legales que aprueben los tratados y convenios de carácter internacional que así lo requieran; así como la autorización al Ejecutivo Nacional para la celebración de los contratos de interés público y aquellos contratos y acuerdos de carácter bilateral o multilateral destinados a la atención de los sectores estratégicos para el desarrollo de la Nación y la atención a las consecuencias de las calamidades y catástrofes mediante el financiamiento internacional, todo ello en el marco de la soberanía y de los intereses del pueblo venezolano” (Énfasis añadido)36.

Lo transcrito, que consideramos se explica por sí solo, se combina con el telos de conso-lidación del proyecto político dominante, negador de los valores y principios constituciona-les, en los términos previamente expuestos, que –insistimos, con las distancias históricas obvias– es sugestivamente cercana a la formulación, mucho más radical, del artículo 2 de la Ermächtigungsgesetz, de acuerdo con el cual:

“Las leyes emitidas por el gobierno del Reich pueden diferir de la Constitución en tanto no contradigan las instituciones del Reichstag y del Reichsrat. Los derechos del presidente que-dan sin modificación”.

VI. CONCLUSIONES

En 2010, al momento de publicación de la Ley, opinamos que la Ley Habilitante atenta contra la Libertad, en tanto excedió el alcance de la posibilidad de delegación legislativa de la Asamblea Nacional, tanto por el límite temporal –18 meses– de duración de la delegación como por el contenido material y definición de las materias delegadas, toda vez que (i) viola el principio representativo derivado de la soberanía popular; (ii) conculca los claros límites jurídicos que le impone al Estado su configuración como uno de Derecho; y además (iii) el principio democrático, en razón de la consolidación del proyecto político dominante. Ello configura un fraude constitucional, bajo la ilicitud atípica conocida en Derecho público como desviación de poder, que implica, técnicamente, la eventual instauración de una dictadura, en el sentido técnico de la expresión.

Estas conclusiones se vieron concretadas en la práctica. En efecto, luego de 18 meses de delegación legislativa, la práctica ratificó la premisa de acuerdo con la cual la Ley Habilitante atenta contra la Libertad. Veamos, brevemente, por qué.

a) Sustitución ex facto del Poder Legislativo.

Si bien las estadísticas pueden mostrarse como engañosas, en tanto el Poder Legislativo dictó en el período un gran total de 76 Leyes, que comparados con el total de 46 Decretos–

36 Es curioso que, sin embargo, la delegación contenida en el artículo 1.8 de la Ley Habilitante haya sido la única no ejercida efectivamente por el Ejecutivo, a juzgar por la motivación de los 46 De-cretos–Leyes dictados en sus considerandos.

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Leyes dictados por el Poder Ejecutivo en el mismo lapso aparecen como una forma de deses-timar la imputación previa, el contenido material de las materias reguladas evidencia el apo-deramiento por parte del Ejecutivo del grueso de las competencias legislativas nacionales durante el período, sobre todo por vía de la regulación de materias originalmente reservadas a la Ley Orgánica ex artículo 203 de la Constitución.

En efecto, ya desde el simple inventario de las leyes dictadas por la Asamblea Nacional en el período se evidencia que desde el punto de vista material, la labor legislativa fue cuan-titativa, cualitativa y abrumadoramente inferior a la desplegada por el Poder Ejecutivo: en total, el Legislativo dictó un total de (i) 34 Leyes que regulan aspectos o materias de fondo37; (ii) 4 Leyes que corresponden a materias propias de la competencia legislativa que sobre el Distrito Capital ostenta la Asamblea Nacional, ex artículo 3 de la Ley Especial sobre la Orga-nización y Régimen del Distrito Capital38; y (iii) 36 Leyes Aprobatorias de distintos tipos de convenios internacionales suscritos por la República39.

Asimismo, la revisión de las materias reguladas directamente a través de los 46 Decre-tos–Leyes dictados evidencia la lesión al principio democrático derivada de la delegación legislativa en comentarios. En efecto, los Decretos–Leyes reforman al ordenamiento, en una

37 Estas leyes son, por orden inversamente cronológico: (i) la Ley de Control para la Defensa Integral del Espacio Aéreo; (ii) Ley Penal del Ambiente; (iii) Ley Orgánica de la Jurisdicción Especial de la Justicia de Paz Comunal; (iv) Ley de Reforma parcial del Decreto N° 6.243, con Rango, Valor y Fuerza de la Ley Orgánica del Sistema de Seguridad Social; (v) Ley Orgánica Contra la Delincuencia Organizada y Financiamiento al Terrorismo; (vi) Ley de Regulación y Control del Sistema de Ventas Programadas; (vii) Ley Contra la Estafa Inmobiliaria; (viii) Ley de Uso Racional y Eficiente de la Energía; (ix) Ley Orgánica Contra la Discriminación Racial; (x) Ley Especial de Endeudamiento Anual para el Ejercicio Fiscal 2012; (xi) Ley de Presupuesto para el Ejercicio Fiscal 2012; (xii) Ley Sobre Donación y Transplante de Órganos, Tejidos y Células en seres Humanos; (xiii) Ley para Sancionar los Crímenes, Desapariciones, Torturas y Otras Violaciones de los Derechos Humanos por Razones Políti-cas en el Período 1958–1998; (xiv) Ley para la Regularización y Control de los Arrendamientos de Vivienda; (xv) Ley Orgánica de Deporte, Actividad Física y Educación Física; (xvi) Ley Orgánica de Emolumentos, Pensiones y Jubilaciones de los Altos Funcionarios y Altas Funcionarias del Poder Públi-co; (xvii) Ley sobre el Delito de Contrabando; (xviii) Ley de Reforma Parcial de los Consejos Locales de Planificación Pública; (xix) Ley de Gestión Integral de la Basura; (xx) Ley de Reforma de la Ley de Ejercicio de la Medicina; (xxi)Ley de Reforma Parcial de la Ley de Los Consejos Estadales de Planifi-cación Pública; (xxii) Ley de Reforma de la Ley Orgánica de Telecomunicaciones; (xxiii) Ley de Re-forma Parcial de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal; (xxiv) Ley de Regularización de los Períodos Constitucionales y Legales de los Poderes Público Estadales Municipales; (xxv) Ley de Defen-sa de la Soberanía Política y Autodeterminación Nacional; (xxvi) Ley de Reforma Parcial de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal; (xxvii) Ley de Reforma Parcial de la Ley de Partidos Políticos, Reuniones Públicas y Manifestaciones; (xxviii) Ley de Reforma Parcial de la Ley de Responsabilidad Social en Radio y Televisión; (xxix) Ley Orgáni-ca de Planificación Pública y Popular; (xxx) Ley Orgánica del Sistema Económico Comunal; (xxxi) Ley Orgánica del Poder Popular; (xxxii) Ley Orgánica de las Comunas; (xxxiii) Ley Orgánica de Contraloría Social; y, finalmente, (xxxiv) la Ley que autoriza al Presidente de la República para Dictar Decretos con Rango, Valor y Fuerza de Ley en las materias que se delegan.

38 Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 39.156, del 13 de abril de 2009. Las leyes mencionadas son: (i) la Ley de Reforma Parcial de la Ley Especial del Timbre Fiscal para el Distrito Capital; (ii) Ley Sobre el Régimen, Administración y Aprovechamiento de Minerales No Metálicos del Distrito Capital; (iii) Ley de Condecoraciones del Distrito Capital; y (iv) la Ley del Cuer-po de Bomberos y Bomberas y Administración de Emergencia de Carácter Civil del Distrito Capital.

39 La lista de las Leyes y Decretos-Leyes señalados, con vínculos al texto, puede consultarse en http://bit.ly/MOcnXq, 2 de julio de 2012.

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forma que puede calificarse sin miramientos como integral, y en evidente exceso del que, sofísticamente, se anunció como motivación de la delegación legislativa: la emergencia deri-vada de las lluvias.

Ciertamente, de los Decretos–Leyes dictados únicamente cinco, de un total de cuarenta y seis, tienen relación directa con la situación de emergencia derivada de las lluvias que hipotéticamente sirvió de fundamento para la delegación legislativa40. Esos Decretos–Leyes son los siguientes:

(i) Decreto N° 8.190, mediante el cual se dicta el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de la Ley Contra el Desalojo y la Desocupación Arbitraria de Vivienda.

(ii) Decreto N° 8.197, mediante el cual se dicta el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Especial para la Dignificación de Trabajadoras y Trabajadores Residenciales.

(iii) Decreto N° 8.001, mediante el cual se dicta el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Especial de Refugios dignos para Proteger a la Población, en casos de emergencias o desastres.

(iv) Decreto N° 9.050, mediante el cual se dicta el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley para la Determinación de Justiprecio de Bienes Inmuebles en los casos de expropia-ciones de emergencia con fines de poblamiento y habitabilidad.

(v) Decreto N° 8.005, mediante el cual se dicta el decreto con Rango, Valor y Fuerza de la Ley Orgánica de Emergencia para Terrenos y Vivienda41;

Los restantes cuarenta y un Decretos-Leyes tienen las motivaciones más diversas, que abarcan la mayoría de las competencias legislativas materiales de la Asamblea Nacional y, en definitiva, desconocen sustancialmente el sistema de checks and balances que es esencial al principio democrático.

En efecto, la legislación delegada dictada en ejecución de la Ley Habilitante tiene inci-dencia directa sobre las más importantes materias, entre las cuales pueden señalarse:

(i) Limitaciones directas, frontales y globales a derechos fundamentales; en este senti-do se inscriben los Decretos-Leyes que regulan las siguientes materias:

40 En tanto tienen su fundamento, de acuerdo con los considerandos de cada uno de ellos, en los literales a) y b) del numeral 1 del artículo 1 de la Ley Habilitante, que es la única norma que prevé expresamente tal situación. El literal c) se limita a señalar que las normas deberán crear las condiciones para asegurar el «buen vivir» de la población; condición que, por su generalidad, no debe entenderse –a nuestro juicio– como directamente vinculada con la catástrofe natural que sirvió de fundamento a la delegación legislativa.

41 En los considerandos del Decreto–Ley no se menciona expresamente su base legal, mas, por su contenido, entendemos que debe tenerse por incluido en el supuesto de delegación del artículo 1.1.b) de la Ley Habilitante, de acuerdo con el cual se delega en el Ejecutivo el poder para legislar sobre “el establecimiento y ejecución efectiva, de condiciones de prevención y seguimiento en aquellas zonas declaradas en emergencia, calamidad o alta afectación por eventos o infortunios producto de las fuerzas de la naturaleza. Igualmente, las normas establecerán el régimen especial de administración de las zonas así declaradas”.

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(i) Garantías penales: aquí nos encontramos con el Código Orgánico Procesal Penal, así como con los Decretos–Leyes que regulan las funciones de la policía de investigación, el Cuerpo de Investigaciones Científicas, Penales y Criminalísticas y el Instituto Nacional de Medicina y Ciencias Forenses;

(ii) Ejercicio del derecho de propiedad y sus limitaciones: tenemos acá a los De-cretos-Leyes que tienen por objeto evitar el desalojo y la desocupación arbitraria de viviendas, el régimen prestacional de vivienda y hábitat, la determinación de justi-precio de bienes inmuebles en los casos de expropiaciones de emergencia con fines de poblamiento y habitabilidad, el régimen de propiedad de las viviendas de la lla-mada «Gran Misión Vivienda Venezuela», la regularización integral de la tenencia de la tierra de los asentamientos urbanos o periurbanos, o dicho de otro modo, los modos de adquisición de propiedad en tales «asentamientos», el régimen general de determinación de costos y precios de los bienes objeto de circulación en el mercado, las tasas a pagar por servicios portuarios, y el sistema de contribuciones de seguri-dad social;

(iii) Ejercicio del derecho de asociación: en este apartado nos encontramos con los Decretos-Leyes que norman las «nuevas formas asociativas» conjuntas entre el Es-tado, la iniciativa comunitaria y privada «para el desarrollo de la economía nacio-nal», y la regulación de las instituciones del sector bancario;

(ii) Organización del Poder Público; en este sentido se inscriben los Decretos–Leyes que regulan los siguientes temas:

(i) Programas Sociales: aquí nos encontramos con las denominadas «Grandes Misiones», que tienen por objeto la vivienda, pensiones para personas de tercera edad con ingresos inferiores al salario mínimo («Amor Mayor Venezuela»), pensio-nes para menores de 18 años o discapacitados («Hijos de Venezuela»), la dotación de empleo («Saber y Trabajo Venezuela»), y la producción de alimentos agropecua-rios («Agro Venezuela»);

(ii) Excepciones a la unidad de caja presupuestaria: aquí tenemos los Decretos–Leyes que regulan los fondos para las edificaciones penitenciarias, para el financia-miento de la denominada «Gran Misión Agro Venezuela», o Fondo Ezequiel Zamo-ra, para la reconstrucción, o Fondo Simón Bolívar, para las prestaciones sociales, ahorro para la clase obrera y el ahorro popular, y la supresión del fondo para el de-sarrollo endógeno;

(iii) Organización administrativa: aquí se cuentan los Decretos–Leyes de creación, régimen o supresión de distintos entes y órganos del poder público42, como lo son la Comisión Central de Planificación, el Banco Agrícola de Venezuela, la Corporación de Desarrollo “Jacinto Lara” (CORPOLARA), el Servicio de la Policía de Investi-gación, el Cuerpo de Investigaciones Científicas, Penales y Criminalísticas, el Insti-tuto Nacional de Medicina y Ciencias Forenses, el Consejo de Estado, la Fuerza Armada Nacional “Bolivariana”, y el Banco Agrícola de Venezuela;

42 Ello sin contar con los órganos y entes creados según Decretos-Leyes de regulación de competencias materiales, como es por ejemplo la Superintendencia Nacional de Costos y Precios Justos, creada por imperio del Decreto-Ley de Costos y Precios Justos. Tampoco se lista la infraestructura administrativa de las denominadas «Grandes Misiones», objeto ya de un acápite separado.

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(iv) Función pública: es este el apartado de las normas de Reincorporación a la Carrera Militar y al Sistema de Seguridad Social de la Fuerza Armada Nacional “Bolivariana”,

(v) Transferencia de competencias a las «comunidades organizadas»: tenemos en este apartado al Decreto-Ley que regula la gestión «comunitaria» de competencias, servicios y otras atribuciones.

(iii) Organización territorial; en este sentido se inscriben los Decretos–Leyes que crean, en un caso, y establecen, en todos, el régimen jurídico territorial aplicable al Territorio Insu-lar «Francisco de Miranda» y a las Dependencias Federales, así como para la «transforma-ción» y «reconstrucción» de la región de Barlovento, en el Estado Miranda.

(iv) Actividad del Estado; en este sentido se pronuncian los Decretos-Leyes que regulan las siguientes materias:

(i) Actividad financiera del Estado; en este sentido se inscriben los Decretos-Leyes que regulan la Administración Financiera del Sector Público y a los bienes públicos;

(ii) Información Pública: aquí encontramos el Decreto-Ley que regula el acceso e intercambio electrónico de datos, información y documentos entre los órganos y en-tes del Estado.

(v) Intervención administrativa y colectivización de la economía; en este sentido se ins-criben los Decretos–Leyes que regulan las siguientes materias:

(i) Régimen del trabajo: aquí tenemos los Decretos-Leyes que regulan al trabajo y a los trabajadores, la «dignificación» de trabajadores residenciales, la denominada «Gran Misión Saber y Trabajo Venezuela», el Fondo Nacional de Prestaciones So-ciales, los Fondos de Ahorro de la Clase Obrera y Popular, el Seguro Social Obliga-torio, la alimentación de los trabajadores y el régimen prestacional de vivienda y hábitat;

(ii) Control del mercado: en este aparte destaca, con particular fuerza, el sistema de control universal de la economía que supone el Decreto-Ley de Costos y Precios «Justos», así como las «nuevas formas asociativas conjuntas» entre el Estado, la ini-ciativa comunitaria y privada para el desarrollo de la economía nacional, el sistema de crédito para el sector manufacturero, la creación de fondos en las Instituciones Bancarias del Sector Público para el financiamiento de la adquisición y reparación de viviendas en condición de arrendamiento,

(iii) Régimen de actividades económicas sectoriales: aquí encontramos los Decre-tos-Leyes que establecen el régimen general del turismo, las instituciones del sector bancario, y la reserva al Estado de las actividades vinculadas con la explotación del oro;

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(iv) Tributación: aquí encontramos los Decretos-Leyes que regulan el régimen prestacional de vivienda y hábitat43, la contribución especial por precios extraordi-narios y precios exorbitantes en el mercado internacional de hidrocarburos, y las ta-sas portuarias.

La clasificación previa pone de manifiesto, tal como lo enunciáramos en 2010, que la Ley Habilitante tuvo como efecto directo la sustitución ex facto del Poder Legislativo durante su vigencia, de manera que resultó cuantitativa y cualitativamente negadora (i) del principio democrático, en tanto su forma de configuración impide la participación popular en la forma-ción de los enunciados jurídicos con la fuerza de la Ley, sea en forma directa –a través del mecanismo de consulta, totalmente inexistente respecto de la legislación delegada– o repre-sentativamente, a través del órgano estatal llamado a ejercer la representación del cuerpo político, el Poder Legislativo; (ii) del carácter jurídico del Estado, en tanto la configuración de éste como uno de Derecho supone límites al ejercicio del poder, cuestión que, durante estos últimos 18 meses, han estado completa y expresamente ausentes; y (iii) finalmente, de la Libertad, especialmente en materia económica. Para muestra, un botón: baste mencionar, a tal respecto, el régimen de control estatal universal del mercado –a un extremo que sim-plemente acaba con él, en su forma libre– del Decreto-Ley de Costos y Precios Justos.

b. Consolidación del proyecto político dominante.

Resulta aun más clara la segunda nota que un balance de la aplicación de la Ley Habili-tante arroja: el intento de consolidación del proyecto político dominante.

En efecto –aunque paradójicamente– la Ley Habilitante ha sido la base para que, en pa-ralelo con leyes dictadas por la propia Asamblea Nacional, las Leyes Orgánicas sobre el Poder Popular y el Estado Comunal44, se apuntalase la confesa –y principal– intención de la delegación legislativa. Recordemos que, de acuerdo con la Exposición de Motivos de la Ley

43 Incluimos aquí al régimen prestacional de vivienda y hábitat, toda vez que la contribución patronal allí establecida tiene un evidente carácter de prestación patrimonial de derecho público, de fuente legal, dimensionada cuantitativamente sobre la capacidad contributiva del obligado, y destinada a la satisfacción de necesidades colectivas; en otras palabras, un auténtico tributo. Ello, a pesar del desca-bellado pronunciamiento en contrario del Tribunal Supremo de Justicia, en Sala Constitucional, que acudió al concepto de «ahorro obligatorio», una forma ligeramente modificada de la figura que en la Argentina dio en llamarse «empréstito forzoso» y a la que la Suprema Corte de Justicia de la Nación Argentina reconoció su carácter tributario. Al respecto, véase la SSC 1.771/2011, de 28 de noviembre, consultada en http://bit.ly/ryCDQv, 8 de julio de 2012, y la SSC 120/2012, de 22 de febrero, consultada en http://bit.ly/NcUYJS, 8 de julio de 2012.

44 Éstas son (i) Ley Orgánica de los Consejos Comunales, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 39.335, del 28 de noviembre de 2009; (ii) la Ley Orgánica del Poder Popular; (iii) la Ley Orgánica de las Comunas, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 6.011 Extraordinario, del 21 de diciembre de 2010; (iv) la Ley Orgánica de Contraloría Social, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 6.011 Extraordinario, del 21 de diciembre de 2010; y (v) la Ley Orgánica del Sistema Económico Comunal, todas publicadas en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 6.011 Extraordina-rio, del 21 de diciembre de 2010. Un magnífico análisis de estas Leyes, y su configuración como un Estado paralelo, capaz de desmontar, incluso, a la Constitución, es el contenido en el libro de Brewer-Carías, Allan R.; Nikken, Claudia; Herrera Orellana, Luis Alfonso; Alvarado Andrade, Jesús María; Hernández, José Ignacio; y Vigilanza, Adriana; Leyes Orgánicas sobre el Poder Popular y el Estado Comunal (Los Consejos Comunales, las Comunas, la Sociedad Socialista y el Sistema Económico Co-munal), Colección Textos Legislativos Nº 50, Editorial Jurídica Venezolana, Caracas, 2011, In totum.

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Habilitante, ésta pretendió remediar la “irracionalidad” del sistema en “crisis” de “domina-ción” capitalista, por lo que debían acelerarse “las políticas y acciones que durante diez años ha realizado el gobierno bolivariano” y que han conformado el “proceso social que […] se desarrolla en Venezuela”, mediante un marco legal específico, dictado mediante Decretos–Leyes, “orientado hacia el bien común y el buen vivir”, mediante una estrategia con confesa-do propósito de consolidar el proyecto político dominante, toda vez que “construir la ma-yor suma de felicidad posible al pueblo venezolano, como lo soñó nuestro Libertador Simón Bolívar” es sólo posible, se afirma, “en el marco de la construcción de una sociedad socialista”.

No es otra cosa la que, desde un punto de vista meramente estadístico –no digamos ya material, objeto de otros estudios– ha sido el resultado de la Ley Habilitante. La facultad más empleada por el Legislador Delegado no fue, ni con mucho, la de atender, en forma sistema-tizada y continua, “las necesidades humanas vitales y urgentes derivadas de las condiciones sociales de pobreza y de las lluvias, derrumbes, inundaciones y otros eventos producidos por la problemática ambiental”, contenida en el artículo 1.1; lo fueron, con amplio margen, las delegaciones legislativas en materias de reconfiguración (i) del sistema financiero y tributa-rio; y (ii) del régimen socioeconómico de la República, contenidas en los artículos 1.5 y 1.9 de la Ley Habilitante. En otras palabras, una reestructuración integral del sistema económi-co, orientada, según el confeso propósito del delegante, de construir el socialismo. Ese marco ideológico es el que justifica, en especial, los siguientes Decretos Leyes, dictados al amparo del artículo 1.5 de la Ley Habilitante, en lo relativo al propósito de «adecuar» el sistema financiero público y privado, dudosamente a los principios constitucionales, y sí claramente, debe insistirse, a la consolidación del proyecto político dominante:

(i) Decreto N° 9.041, mediante el cual se dicta el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de Bienes Públicos.

(ii) Decreto N° 9.044, mediante el cual se dicta el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de Turismo.

(iii) Decreto N° 8.879, mediante el cual se dicta el decreto con Rango, Valor y Fuer-za de Ley de Crédito para el Sector Manufacturero.

(iv) Decreto N° 8.800, mediante el cual se dicta el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Creación de la Corporación de Desarrollo Jacinto Lara, COR-POLARA.

(v) Decreto N° 8.809, mediante el cual se dicta el Decreto con Rango Valor y Fuer-za de Ley del Fondo Ezequiel Zamora para el fortalecimiento y financiamiento de la Gran Misión Agro Venezuela.

(vi) Decreto N° 8.585, mediante el cual se dicta el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley que autoriza la creación de fondos en las Instituciones Bancarias del Sector Público para el financiamiento de la Adquisición y reparación de vi-viendas en condición de arrendamiento.

(vii) Decreto N° 8.331, mediante el cual se dicta el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Costos y Precios Justos.

(viii) Decreto N° 8.236, mediante el cual se dicta el Decreto con Rango, y Valor y Fuerza de Ley de Tasas Portuarias.

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(ix) Decreto N° 8.807, mediante el cual se dicta el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Reforma Parcial del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley que crea la contribución especial por precios extraordinarios y precios exorbitantes en el mercado internacional de hidrocarburos.

(x) Decreto N° 9.049, mediante el cual se dicta el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Atención al Sector Agrario.

(xi) Decreto N° 8.865, mediante el cual se dicta el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Reforma Parcial de la Ley Orgánica de la Administración Fi-nanciera del Sector Público.

(xii) Decreto Nº 8.330, mediante el cual se dicta el Decreto con Rango, Valor y Fuer-za de Ley del Banco Agrícola de Venezuela, C.A.

(xiii) Decreto N° 8.079, mediante el cual se dicta el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Reforma Parcial de la Ley de Instituciones del Sector Banca-rio.

Otro tanto ocurre con otros once Decretos–Leyes, en lo que constituye la segunda facul-tad más empleada por el Legislador Delegado; la modificación del sistema socioeconómico de la Nación para, bajo el eufemismo del «buen vivir» y de procurar «la mayor suma de felicidad posible», se consolide el denominado «Socialismo del Siglo XXI», con exclusión de las tendencias políticas disidentes:

1. Decreto N° 9.053, mediante el cual se dicta el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley especial del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales.

2. Decreto N° 9.044, mediante el cual se dicta el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de Turismo.

3. Decreto N° 8.938, mediante el cual se dicta el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de la Ley Orgánica del Trabajo, los Trabajadores y las Trabajadoras.

4. Decreto N° 8.896, mediante el cual se dicta el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica Relativa al Fondo de Ahorro Nacional de la Clase Obrera y al Fondo de Ahorro Popular.

5. Decreto Nº 8.921, mediante el cual se dicta el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Reforma Parcial de la Ley del Seguro Social.

6. Decreto N° 8.683, mediante el cual se dicta la Reforma Parcial del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica que reserva al Estado las actividades de Exploración y Explotación del Oro, así como las Conexas y Auxiliares a Éstas.

7. Decreto N° 8.694 mediante el cual se dicta el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Gran Misión En Amor Mayor Venezuela.

8. Decreto Nº 8.625 mediante el cual se dicta el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley para la Gran Misión Hijos de Venezuela.

9. Decreto Nº 8.330, mediante el cual se dicta el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley del Banco Agrícola de Venezuela, C.A.

10. Decreto N° 8.204, mediante el cual se dicta el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Supresión y Liquidación del Fondo para el Desarrollo Endógeno.

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11. Decreto N° 8.189, mediante el cual se dicta el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Reforma Parcial del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Ali-mentación para los Trabajadores y Trabajadoras.

Así, como bien puede verse, el conjunto de medidas que, en su mayoría, fueron adopta-das bajo el amparo de la Ley Habilitante procuran un redireccionamiento del sistema socioe-conómico, orientándolo fundamentalmente hacia un esquema de (i) control universal del mercado, propósito perseguido básicamente por el Decreto-Ley de Costos y Precios Justos, que desnaturaliza su carácter libre y lo vuelve, en sustancia, un instrumento de planificación económica del Estado; y de (ii) colectivización de los medios de producción, bien sobre la base de la asunción directa por el Estado de sectores productivos –el oro, por ejemplo– o bien sobre la base del establecimiento de fuertes límites a la iniciativa particular, de manera de desestimularla; el Decreto-Ley Orgánico del Trabajo, los Trabajadores y las Trabajadoras, o bien el Decreto-Ley de Instituciones del Sector Bancario, podrían inscribirse en este último sentido.

De tal modo, queda confirmada nuestra premisa de hace 18 meses: la motivación de la habilitación legislativa –al menos la explícita– es la consolidación del proyecto político do-minante, lo cual niega el carácter plural y democrático de las medidas que podrían ser adop-tadas y, en consecuencia, dada la irracionalidad de los fines perseguidos con la limitación comentada, en los términos previamente expuestos, niega la Libertad, lo que pone de mani-fiesto, una vez más, la irracionalidad teleológica de la Ley Habilitante, dada la manifiesta inidoneidad del medio empleado para el mejor logro del fin perseguido: se pretende sacrifi-car (i) la separación de poderes; y (ii) la soberanía popular manifestada en la representación popular ostentada por el Poder Legislativo, para alcanzar la [quimérica] erradicación de la pobreza, mediante la aplicación de medidas para la consolidación unilateral de una única ideología política: el denominado «socialismo», en abierta contradicción con el pluralismo político y social que propugna la Constitución y, lo que es más grave, contra la Libertad.

VII. APÉNDICE a) Decretos-Leyes dictados al amparo de la Ley Habilitante, en el período com-prendido entre el 17 de diciembre de 2010 y el 17 de junio de 2012, ordenados según la cláusula de delegación que les da origen.

1. En el ámbito de la atención sistematizada y continua a las necesidades humanas vi-tales y urgentes derivadas de las condiciones sociales de pobreza y de las lluvias, derrumbes, inundaciones y otros eventos producidos por la problemática ambiental:

a. Dictar normas que regulen los modos de proceder de autoridades públicas o en-tidades privadas, ante calamidades, emergencias, catástrofes u otros hechos na-turales que exijan medidas inmediatas de respuesta y atención para satisfacer las necesidades humanas vitales. Las normas promoverán la participación popular en la ejecución de las medidas destinadas a asistir a los ciudadanos o ciudadanas en situación de calamidad, garantizándoles el restablecimiento integral de las condiciones básicas que contribuyan al buen vivir.

1) Decreto N° 8.190, mediante el cual se dicta el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de la Ley Contra el Desalojo y la Desocupación Arbitraria de Vi-vienda.

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2) Decreto N° 8.197, mediante el cual se dicta el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Especial para la Dignificación de Trabajadoras y Trabajado-res Residenciales.

3) Decreto N° 8.006, mediante el cual se dicta el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Reforma Parcial de la Ley Orgánica de Creación de la Comisión Central de Planificación.

4) Decreto N° 8.001, mediante el cual se dicta el Decreto con Rango, valor y Fuerza de Ley Especial de Refugios dignos para Proteger a la Población, en casos de emergencias o desastres.

5) Decreto N° 9.050, mediante el cual se dicta el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley para la Determinación de Justiprecio de Bienes Inmuebles en los casos de expropiaciones de emergencia con fines de poblamiento y habi-tabilidad.

b. Dictar normas que regulen el establecimiento y ejecución efectiva, de condicio-nes de prevención y seguimiento en aquellas zonas declaradas en emergencia, calamidad o alta afectación por eventos o infortunios producto de las fuerzas de la naturaleza. Igualmente, las normas establecerán el régimen especial de admi-nistración de las zonas así declaradas.

1) Decreto N° 8.005, mediante el cual se dicta el decreto con Rango, Valor y Fuerza de la Ley Orgánica de Emergencia para Terrenos y Vivienda.

c. Dictar medidas que permitan desarrollar de manera equitativa, justa, democráti-ca y participativa los derechos de la familia venezolana para su buen vivir.

1) Decreto Nº 9.047, mediante el cual se dicta el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de la Gran Misión Saber y Trabajo

2) Decreto N° 9.052, mediante el cual se dicta el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley que promueve y regula las nuevas formas asociativas conjun-tas entre el Estado, la iniciativa comunitaria y privada para el desarrollo de la economía nacional.

3) Decreto N° 8.694 mediante el cual se dicta el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Gran Misión En Amor Mayor Venezuela.

4) Decreto Nº 8.625 mediante el cual se dicta el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley para la Gran Misión Hijos de Venezuela.

5) Decreto N° 8.190, mediante el cual se dicta el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de la Ley Contra el Desalojo y la Desocupación Arbitraria de Vi-vienda.

2. En el ámbito de la infraestructura, transporte y servicios públicos:

a) Dictar o reformar normas que regulen la actuación de los órganos y entes del Es-tado y personas de derecho privado, en la realización de obras de infraestructura, tales como urbanismos, servicios, edificaciones educativas y de salud, vialidad, puertos, aeropuertos y para la optimización de los sistemas de transporte terres-tre, ferroviario, marítimo, fluvial y aéreo, regulando la prestación de los servi-cios públicos en general.

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1) Decreto N° 9.033, mediante el cual se dicta el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley del Fondo Nacional para Edificaciones Penitenciarias.

2) Decreto Nº 9.043, mediante el cual se dicta el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica para la Gestión Comunitaria de Competencias, Ser-vicios y Otras Atribuciones.

b) Dictar y reformar normas regulatorias en el sector de las telecomunicaciones y la tecnología de información, los mecanismos públicos de comunicaciones in-formáticas, electrónicas y telemáticas.

1) Decreto N° 9.051, mediante el cual se dicta el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley sobre Acceso e Intercambio Electrónico de Datos, Informa-ción y Documentos entre los Órganos y Entes del Estado

3. En el ámbito de la vivienda y hábitat: Dictar o reformar normas que regulen la ac-tuación de los órganos y entes del Estado y personas de derecho privado, en la cons-trucción de viviendas, estableciendo dispositivos destinados a garantizar el derecho a una vivienda adecuada, segura, cómoda, higiénica, con servicios básicos esencia-les que incluyan un hábitat que humanice las relaciones familiares, vecinales y co-munales, y permitir el acceso de las familias a los medios económicos, a través de aportes y financiamiento tanto público como privado, para la construcción, amplia-ción, remodelación y adquisición de viviendas y sus enseres, elevando la condición de vida y el bienestar colectivo.

1) Decreto N° 9.048, mediante el cual se dicta la Reforma Parcial del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley del Régimen Prestacional de Vivienda y Hábitat

2) Decreto N° 9.050, mediante el cual se dicta el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley para la Determinación de Justiprecio de Bienes Inmuebles en los casos de expropiaciones de emergencia con fines de poblamiento y habitabili-dad.

3) Decreto N° 8.879, mediante el cual se dicta el decreto con Rango, Valor y Fuer-za de Ley de Crédito para el Sector Manufacturero.

4) Decreto Nº 8.143 Mediante el cual se dicta el Decreto con Rango, Valor y Fuer-za de Ley de Régimen de Propiedad de las Viviendas de la Gran Misión Vivien-da Venezuela.

4. En el ámbito de la ordenación territorial, el desarrollo integral y del uso de la tierra urbana y rural:

a. Dictar o reformar normas que permitan diseñar una nueva regionalización ge-ográfica del país con la finalidad de reducir los altos niveles de concentración demográfica en algunas regiones, regular la creación de nuevas comunidades y la conformación de las comunas en los distintos espacios del territorio nacional, atendiendo las realidades propias de cada espacio geográfico y sus característi-cas políticas, sociales, económicas, poblacionales, naturales, ecológicas, y cultu-rales, estimulando el desarrollo social, económico y rural integral y de manera especial en la atención a la definición de los territorios y el hábitat de los pue-blos indígenas.

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1) Decreto N° 8.549, mediante el mediante el cual se dicta el Decreto con Ran-go, Valor y Fuerza de Ley de Creación del Territorio Insular Francisco de Miranda.

2) Decreto N° 8.513, mediante el cual se dicta el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de las Dependencias Federales.

3) Decreto N° 8.239, mediante el cual se dicta el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley para la Transformación y Reconstrucción Integral de la Re-gión de Barlovento, en el estado Miranda.

b. Dictar medidas que permitan establecer una adecuada ordenación del uso social de las tierras urbanas y rurales susceptibles de ser desarrolladas con servicios básicos esenciales y hábitat que humanice las relaciones comunitarias.

1) Decreto N° 8.198, mediante el cual se dicta el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Especial de Regularización Integral de la Tenencia de la Tie-rra de los Asentamientos Urbanos o Periurbanos.

5. En el ámbito financiero y tributario:

a. Dictar o reformar normas para adecuar el sistema financiero público y privado a los principios constitucionales y, en consecuencia, modernizar el marco regula-torio de los sectores tributario, impositivo, monetario, crediticio, del mercado de valores, de la banca y de los seguros.

1) Decreto N° 9.041, mediante el cual se dicta el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de Bienes Públicos.

2) Decreto N° 9.044, mediante el cual se dicta el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de Turismo.

3) Decreto N° 8.879, mediante el cual se dicta el decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Crédito para el Sector Manufacturero.

4) Decreto N° 8.800, mediante el cual se dicta el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Creación de la Corporación de Desarrollo Jacinto Lara, CORPOLARA.

5) Decreto N° 8.809, mediante el cual se dicta el Decreto con Rango Valor y Fuerza de Ley del Fondo Ezequiel Zamora para el fortalecimiento y finan-ciamiento de la Gran Misión Agro Venezuela.

6) Decreto N° 8.585, mediante el cual se dicta el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley que autoriza la creación de fondos en las Instituciones Ban-carias del Sector Público para el financiamiento de la Adquisición y repa-ración de viviendas en condición de arrendamiento.

7) Decreto N° 8.331, mediante el cual se dicta el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Costos y Precios Justos.

8) Decreto N° 8.236, mediante el cual se dicta el Decreto con Rango, y Valor y Fuerza de Ley de Tasas Portuarias.

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9) Decreto N° 8.807, mediante el cual se dicta el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Reforma Parcial del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley que crea la contribución especial por precios extraordinarios y pre-cios exorbitantes en el mercado internacional de hidrocarburos.

10) Decreto N° 9.049, mediante el cual se dicta el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Atención al Sector Agrario.

11) Decreto N° 8.865, mediante el cual se dicta el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Reforma Parcial de la Ley Orgánica de la Administra-ción Financiera del Sector Público.

12) Decreto Nº 8.330, mediante el cual se dicta el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley del Banco Agrícola de Venezuela, C.A.

13) Decreto N° 8.079, mediante el cual se dicta el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Reforma Parcial de la Ley de Instituciones del Sector Bancario.

b. Dictar o reformar normas para la creación de fuentes y fondos especiales a fin de atender las contingencias naturales y sociales y las posteriores políticas de re-construcción y transformación.

1) Decreto N° 8.863, mediante el cual se dicta el decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de Reforma Parcial del Decreto Con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de Creación del Fondo Simón Bolívar para la Re-construcción.

2) Decreto N° 8.800, mediante el cual se dicta el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Creación de la Corporación de Desarrollo Jacinto Lara, CORPOLARA.

3) Decreto N° 8.585, mediante el cual se dicta el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley que autoriza la creación de fondos en las Instituciones Banca-rias del Sector Público para el financiamiento de la Adquisición y reparación de viviendas en condición de arrendamiento.

6. En el ámbito de la seguridad ciudadana y jurídica: Dictar o reformar normas desti-nadas a la organización y funcionamiento del sistema de seguridad ciudadana, del sistema policial y de protección civil; establecer procedimientos eficaces, eficientes, transparentes y tecnológicamente aptos y seguros para la identificación ciudadana y el control migratorio, y la lucha contra la impunidad, así como establecer normas que prevean las sanciones que deban aplicarse en caso de comisión de hechos puni-bles y los procedimientos tendentes a materializar la seguridad jurídica.

1) Decreto N° 9.042, mediante el cual se dicta el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley del Código Orgánico Procesal Penal.

2. Decreto Nº 9.046, mediante el cual se dicta el Decreto con Rango, Valor y Fuer-za de Ley del Estatuto de la Función de la Policía de Investigación.

3. Decreto N° 9.045, mediante el cual se dicta el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica del Servicio de la Policía de Investigación, el Cuerpo de Investigaciones Científicas, Penales y Criminalísticas y el Instituto Nacional de Medicina y Ciencias Forenses.

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7. En el ámbito de seguridad y defensa integral: Dictar o reformar normas que esta-blezcan la organización y funcionamiento de las instituciones y los asuntos relacio-nados con la seguridad y defensa integral de la Nación, que desarrollen las normas relativas a la Fuerza Armada Nacional Bolivariana y al sistema de protección civil, así como lo atinente a la disciplina y carrera militar; todo lo concerniente a la mate-ria de armas y elementos conexos, su regulación y supervisión; y las que garanticen y desarrollen la atención integral a las fronteras.

1) Decreto N° 8.791, mediante el cual se dicta el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica del Consejo de Estado.

2) Decreto N° 8.796, mediante el cual se dicta el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Especial de Reincorporación a la Carrera Militar y al Sistema de Seguridad Social de la Fuerza Armada Nacional Bolivariana.

3) Decreto N° 8.096, mediante el cual se dicta el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de Reforma de la Ley Orgánica de la Fuerza Armada Nacional Bolivariana.

4) Decreto N° 8.006, mediante el cual se dicta el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Reforma Parcial de la Ley Orgánica de Creación de la Comi-sión Central de Planificación.

8. En el ámbito de la cooperación internacional: Dictar o reformar normas e instru-mentos destinados a fortalecer las relaciones internacionales de la República, la in-tegración latinoamericana y caribeña, la solidaridad entre los pueblos en la lucha por el bienestar de la humanidad, y los instrumentos legales que aprueben los trata-dos y convenios de carácter internacional que así lo requieran; así como la autoriza-ción al Ejecutivo Nacional para la celebración de los contratos de interés público y aquellos contratos y acuerdos de carácter bilateral o multilateral destinados a la atención de los sectores estratégicos para el desarrollo de la Nación y la atención a las consecuencias de las calamidades y catástrofes mediante el financiamiento inter-nacional, todo ello en el marco de la soberanía y de los intereses del pueblo venezo-lano.

9. En el ámbito del sistema socioeconómico de la Nación: Dictar o reformar normas que desarrollen los derechos consagrados en el título VI de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, para erradicar las desigualdades entre los ciu-dadanos y ciudadanas que se derivan de la especulación, la usura, la acumulación del capital, los monopolios, oligopolios y latifundios y para crear las condiciones de igualdad en el acceso a la riqueza nacional, y la construcción del buen vivir de los pueblos urbanos, rurales y de las comunidades indígenas, a través de políticas cultu-rales, ambientales, industriales, mineras, turísticas, alimentarias, agrícolas, de salud, educativas y laborales en aras de alcanzar los ideales de justicia social e indepen-dencia económica y la mayor suma de felicidad social posible.

1) Decreto N° 9.053, mediante el cual se dicta el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley especial del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales

2) Decreto N° 9.044, mediante el cual se dicta el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de Turismo.

3) Decreto N° 8.938, mediante el cual se dicta el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de la Ley Orgánica del Trabajo, los Trabajadores y las Trabajadoras.

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4) Decreto N° 8.896, mediante el cual se dicta el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica Relativa al Fondo de Ahorro Nacional de la Clase Obrera y al Fondo de Ahorro Popular.

5) Decreto Nº 8.921, mediante el cual se dicta el Decreto con Rango, Valor y Fuer-za de Ley de Reforma Parcial de la Ley del Seguro Social.

6) Decreto N° 8.683, mediante el cual se dicta la Reforma Parcial del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica que reserva al Estado las actividades de Exploración y Explotación del Oro, así como las Conexas y Auxiliares a Estas.

7) Decreto N° 8.694, mediante el cual se dicta el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Gran Misión En Amor Mayor Venezuela.

8) Decreto Nº 8.625, mediante el cual se dicta el Decreto con Rango, Valor y Fuer-za de Ley para la Gran Misión Hijos de Venezuela.

9) Decreto Nº 8.330, mediante el cual se dicta el Decreto con Rango, Valor y Fuer-za de Ley del Banco Agrícola de Venezuela, C.A.

10) Decreto N° 8.204, mediante el cual se dicta el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Supresión y Liquidación del Fondo para el Desarrollo Endó-geno.

11) Decreto N° 8.189, mediante el cual se dicta el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Reforma Parcial del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Alimentación para los Trabajadores y Trabajadoras.

b) Leyes promulgadas por la Asamblea Nacional, en el período comprendido en-tre el 17 de diciembre de 2010 y el 17 de junio de 2012.

1) Ley de Control para la Defensa Integral del Espacio Aéreo

2) Ley Penal del Ambiente

3) Ley de Reforma Parcial de la Ley Especial del Timbre Fiscal para el Distrito Capital

4) Ley Orgánica de la Jurisdicción Especial de la Justicia de Paz Comunal

5) Ley de Reforma parcial del Decreto N° 6.243, con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica del Sistema de Seguridad Social

6) Ley Orgánica Contra la Delincuencia Organizada y Financiamiento al Terro-rismo

7) Ley de Regulación y Control del Sistema de Ventas Programadas

8) Ley Contra la Estafa Inmobiliaria

9) Ley Sobre el Régimen, Administración y Aprovechamiento de Minerales No Metálicos del Distrito Capital

10) Ley de Uso Racional y Eficiente de la Energía

11) Ley Orgánica Contra la Discriminación Racial

12) Ley Especial de Endeudamiento Anual para el Ejercicio Fiscal 2012

13) Ley de Presupuesto para el Ejercicio Fiscal 2012

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14) Ley Sobre Donación y Trasplante de Órganos, Tejidos y Células en seres Humanos. (Se Modificó el título en el artículo 1 de la Ley)

15) Ley para Sancionar los Crímenes, Desapariciones, Torturas y Otras Violacio-nes de los Derechos Humanos por Razones Políticas en el Período 1958-1998

16) Ley para la Regularización y Control de los Arrendamientos de vivienda

17) Ley de Condecoraciones del Distrito Capital

18) Ley Orgánica de Deporte, Actividad Física y Educación Física

19) Ley Orgánica de Emolumentos, Pensiones y Jubilaciones de los Altos Funcio-narios y Altas Funcionarias del Poder Público

20) Ley sobre el Delito de Contrabando

21) Ley de Reforma Parcial de los Consejos Locales de Planificación Pública

22) Ley de Gestión Integral de la Basura

23) Ley de Reforma de la Ley de Ejercicio de la Medicina

24) Ley de Reforma Parcial de la Ley de Los Consejos Estadales de Planificación Pública

25) Ley del Cuerpo de Bomberos y Bomberas y Administración de Emergencia de Carácter Civil del Distrito Capital

26) Ley de Reforma de la Ley Orgánica de Telecomunicaciones

27) Ley de Reforma Parcial de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal

28) Ley de Regularización de los Períodos Constitucionales y Legales de los Po-deres Público Estadales Municipales

29) Ley de Defensa de la Soberanía Política y Autodeterminación Nacional

30) Ley de Reforma Parcial de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal

31) Ley de Reforma Parcial de la Ley de Partidos Políticos, Reuniones Públicas y Manifestaciones

32) Ley de Reforma Parcial de la Ley de Responsabilidad Social en Radio y Tele-visión

33) Ley Orgánica de Planificación Pública y Popular

34) Ley Orgánica del Sistema Económico Comunal

35) Ley Orgánica del Poder Popular

36) Ley Orgánica de las Comunas

37) Ley Orgánica de Contraloría Social

38) Ley que autoriza al Presidente de la República para Dictar Decretos con Ran-go, Valor y Fuerza de Ley en las materias que se delegan

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c) Leyes Aprobatorias de Tratados Internacionales, promulgadas por la Asam-blea Nacional, en el período comprendido entre el 17 de diciembre de 2010 y el 17 de junio de 2012.

1) Ley Aprobatoria del Segundo Protocolo de Enmienda al Acuerdo entre el Go-bierno de la República Bolivariana de Venezuela y el Gobierno de la Repúbli-ca Popular China sobre el Fondo de Financiamiento Conjunto Chino–Venezolano.

2) Ley Aprobatoria del Acuerdo Complementario al Convenio Integral de Co-operación entre la República Bolivariana de Venezuela y la República Árabe Saharaui Democrática, en materia de Recursos Hídricos.

3) Ley Aprobatoria del Acuerdo de Cooperación entre la República Bolivariana de Venezuela y la República de Colombia en la lucha contra el problema mundial de las drogas.

4) Ley Aprobatoria del Protocolo Adicional al Tratado Constitutivo de Unasur sobre compromiso con la Democracia.

5) Ley Aprobatoria del Memorándum de Entendimiento entre el Gobierno de la República Bolivariana de Venezuela y el Gobierno de la República de Colom-bia para distintas áreas de cooperación técnica y científica.

6) Ley Aprobatoria del Acuerdo General de cooperación económica, comercial, científica, técnica y cultural entre la República Bolivariana de Venezuela y la República de Angola

7) Ley Aprobatoria del Convenio de Cooperación entre el gobierno de la Re-pública Bolivariana de Venezuela y el Gobierno del Estado Plurinacional de Bolivia en materia de prevención del uso indebido y la represión del tráfico ilícito de drogas.

8) Ley Aprobatoria del Protocolo de Enmienda al Acuerdo en el Ámbito del De-sarrollo del Programa VENASAT–1 (Sistema Satelital “Simón Bolívar”) para el uso conjunto de la posición orbital 78º solicitada por la República Oriental del Uruguay para el Programa URUSAT–3 entre la República Bolivariana de Venezuela y la República Oriental del Uruguay.

9) Ley Aprobatoria del Memorándum de Entendimiento entre el Gobierno de la República Bolivariana de Venezuela y el Gobierno del Estado Plurinacional de Bolivia para el desarrollo de actividades de intercambio y capacitación en ciencia y tecnología para la exploración y utilización del espacio ultraterrestre con fines pacíficos.

10) Ley Aprobatoria del Acuerdo de Comercio de los Pueblos para la Comple-mentariedad Económica–Productiva entre el Gobierno de la República Boliva-riana de Venezuela y el Estado Plurinacional de Bolivia.

11) Ley Aprobatoria del Protocolo al Acuerdo Marco de Cooperación entre el Go-bierno de la República Bolivariana de Venezuela y el Gobierno de la Repúbli-ca del Ecuador para profundizar los lazos de comercio y desarrollo.

12) Ley Aprobatoria del Acuerdo Marco entre el Gobierno de la República Boli-variana de Venezuela y el Gobierno del Estado Plurinacional de Bolivia para la constitución de la Gran Nacional de Producción de Alimentos.

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13) Ley Aprobatoria del Acuerdo de Cooperación entre el Gobierno de la Re-pública Bolivariana de Venezuela y el Gobierno del Estado Plurinacional de Bolivia, para la producción de tecnologías agrícolas.

14) Ley Aprobatoria del Protocolo Adicional al Acuerdo en el Ámbito del Desa-rrollo del Programa VENASAT–1 (Sistema Satelital “Simón Bolívar”) para el uso conjunto de la posición orbital 78º solicitada por la República Oriental del Uruguay para el Programa URUSAT–3 entre la República Bolivariana de Ve-nezuela y la República Oriental del Uruguay.

15) Ley Aprobatoria del Memorándum de Entendimiento sobre el plan de trabajo de factibilidad de un proyecto productivo conjunto en el sector cemento, en el marco de la Gran Nacional De Manufactura, Ciencia Y Tecnología entre el gobierno de la República Bolivariana de Venezuela y el Gobierno del Estado Plurinacional de Bolivia.

16) Ley Aprobatoria del Convenio entre el Gobierno de la República Bolivariana de Venezuela y el Gobierno de los Emiratos Árabes Unidos para Evitar la Do-ble Tributación y prevenir la Evasión Fiscal con respecto a los Impuestos so-bre la Renta y al Patrimonio

17) Ley Aprobatoria del Acuerdo de Cooperación entre el Gobierno de la Re-pública Bolivariana De Venezuela y el Gobierno de la República de Burundi.

18) Ley Aprobatoria del Acuerdo Marco de Cooperación entre el Gobierno de la República Bolivariana de Venezuela y el Gobierno de la República Togolesa.

19) Ley Aprobatoria del Acuerdo de Cooperación Agrícola entre el Gobierno de la República Bolivariana de Venezuela y el Gobierno de la República Oriental del Uruguay.

20) Ley Aprobatoria del Convenio de Cooperación en Actividades Antárticas en-tre la República Bolivariana de Venezuela y la República Oriental del Uru-guay.

21) Ley Aprobatoria del Acuerdo de Cooperación Agrícola entre el Gobierno de la República Bolivariana de Venezuela y el Gobierno de la República Oriental del Uruguay para la construcción y mejoramiento de unidades de producción genética en ganadería en la República Bolivariana de Venezuela.

22) Ley Aprobatoria del Acuerdo Marco de Cooperación entre el Gobierno de la República Bolivariana de Venezuela y el Gobierno de República de Ruanda.

23) Ley Aprobatoria del Acuerdo Marco de Cooperación entre el Gobierno de la República Bolivariana de Venezuela y el Gobierno de la República de Chad.

24) Ley Aprobatoria del Acuerdo de Servicios Aéreos entre la Gran Jamahiriya Árabe Libia Popular Socialista y el Gobierno de la República Bolivariana de Venezuela.

25) Ley Aprobatoria del Convenio de Cooperación entre el Gobierno de la Repu-blica Bolivariana de Venezuela y la Republica Árabe Siria en materia de pre-vención del consumo indebido y la represión del tráfico ilícito de estupefa-cientes, sustancias psicotrópicas y precursores químicos, así como los delitos conexos.

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26) Ley Aprobatoria del Memorándum de Entendimiento entre la República Boli-variana de Venezuela y la República de Belarús para el desarrollo de la cadena productiva forestal.

27) Ley Aprobatoria del Acuerdo de Cooperación Energética entre el Gobierno de la República Bolivariana de Venezuela y el Gobierno de la Gran Jamahiriya Árabe Libia Popular Socialista.

28) Ley Aprobatoria del Acuerdo de Cooperación en materia agrícola entre el Go-bierno de la República Bolivariana de Venezuela y el Gobierno de la Repúbli-ca de Belarús para la construcción de cinco Ciudades Agroindustriales (Co-munas Agroindustriales) en la República Bolivariana de Venezuela.

29) Ley Aprobatoria del Acuerdo para la creación del Fondo para el Financia-miento de Proyectos de Inversión Conjunta e Incentivo del Comercio Vene-zuela–Siria entre el Gobierno de la República Bolivariana de Venezuela y el Gobierno de la Republica Árabe Siria.

30) Ley Aprobatoria del Acuerdo sobre Transporte Marítimo entre el Gobierno de la República Bolivariana de Venezuela y la República Árabe Siria.

31) Ley Aprobatoria del convenio entre el Gobierno de la República Bolivariana de Venezuela y el Gobierno de la Federación de Rusia sobre la cooperación y asistencia mutua en materia de aduanas.

32) Ley Aprobatoria del Acuerdo en Transporte Marítimo y Puertos entre el Go-bierno de la Gran Jamahiriya Árabe Libia Popular y Socialista y el Gobierno de la República Bolivariana de Venezuela.

33) Ley Aprobatoria del Acuerdo para la creación del Fondo para el Financia-miento de Proyectos de Inversión Conjunta e Incentivo del Comercio Vene-zuela–Libia entre el Gobierno de la República Bolivariana de Venezuela y el Gobierno de la Gran Jamahiriya Árabe Libia Popular y Socialista.

34) Ley Aprobatoria del Protocolo Modificatorio al Acuerdo General de Coopera-ción entre la República Bolivariana de Venezuela y el Gobierno de la Gran Jamahiriya Árabe Libia Popular y Socialista

35) Ley Aprobatoria del Protocolo Modificatorio al Acuerdo General de Coopera-ción entre la República Bolivariana de Venezuela y el Gobierno de la Gran Jamahiriya Árabe Libia Popular y Socialista

36) Ley Aprobatoria del Acuerdo de Cooperación entre el Gobierno de la Re-pública Bolivariana de Venezuela y el Gobierno de la República Árabe Siria en materia de Educación.

VIII. BIBLIOGRAFÍA

1. Doctrina

ALEXY, Robert. El concepto y la validez del derecho, 2ª edición, Traducción del original alemán por Jorge M. SEÑA. Colección estudios alemanes, Gedisa, Barcelona (España), 1997.

ATIENZA, Manuel y RUIZ MANERO, Juan. Ilícitos Atípicos, Trotta, Madrid, 2000.

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Declaración Universal de los Derechos Humanos. Consultada en http://bit.ly/7rf2d, 1º de julio de 2012.

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Ley Especial sobre la Organización y Régimen del Distrito Capital. Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 39.156, del 13 de abril de 2009.

Ley Especial sobre la Organización y Régimen del Distrito Capital. Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 39.156, del 13 de abril de 2009.

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3. Jurisprudencia

SSC 1.586/2003, de 12 de junio, caso Santiago Mercado Díaz v. República (Congreso de la República) consultada en http://bit.ly/ihnDWh, 1º de julio de 2012.

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SSC 1.771/2011, de 28 de noviembre, consultada en http://bit.ly/ryCDQv, 8 de julio de 2012.

SSC 120/2012, de 22 de febrero, consultada en http://bit.ly/NcUYJS, 8 de julio de 2012.

SSC 694/2010, de 9 de julio, caso Eulalia Pérez González v. República (Juzgado Supe-rior Primero en lo Civil, Mercantil, del Tránsito, Bancario y de Protección del Niño, Niña y Adolescente de la Circunscripción Judicial del Estado Carabobo), consultada en http://bit.ly/eYkJT1, 1º de julio de 2012.

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El derecho ciudadano a la participación popular, y la inconstitucionalidad generalizada de los

Decretos-Leyes 2010-2012, por su carácter inconsulto

Allan R. Brewer-Carías Profesor de la Universidad Central de Venezuela

Resumen: Todos los decretos leyes sancionadas entre 2010 y 2012 en ejecución de la Ley Habilitante de 2012 son inconstitucionales por vio-lación al derecho ciudadano a la participación política, haberse dictado sin realizarse la consulta pública obligatoria que establece la Constitu-ción; y por esa misma razón, son nulos de nulidad absoluta en los expre-sos términos de la Ley Orgánica de la Administración Pública. Pero na-da de ello importa ni interesa al régimen autoritario que durante una década gobierna el país.

Palabras claves: Participación ciudadana. Decreto-Ley. Consulta popu-lar. Unladed absoluta.

Summary: All the delegate legislation enacted by the President of the Republic during 2010 and 2012 executing the Enabling Law of 2012, is unconstitutional because the Decree Laws enacted violate the citizens’ right to political participation, due to the fact that they were not submit-ted to the compulsory popular hearing procedure established in the Con-stitution. For the same reason, in addition, they are all null and void ac-cording to the provisions of the Public Administration Organic Law. But nothing on these matters or is of any interest of the authoritarian regime that has govern the country during the last decade.

Key words: Political participation. Delegate Legislation. Public Hea-rings. Nullity.

La Constitución de 1999 consagró el derecho a “la participación del pueblo en la forma-ción, ejecución y control de la gestión pública,” disponiendo como “obligación del Estado” el “facilitar la generación de las condiciones más favorables para su práctica” (Art. 62). A tal efecto, el artículo 70 de la Constitución enumeró los “medios de participación y protagonis-mo del pueblo en ejercicio de su soberanía,” indicando que “en lo político,” los mismos son: “la elección de cargos públicos, el referendo, la consulta popular, la revocatoria del mandato, la iniciativa legislativa, constitucional y constituyente, el cabildo abierto y la asamblea de ciudadanos y ciudadanas cuyas decisiones serán de carácter vinculante...”

Es decir, entre los mecanismos de participación se enumera constitucionalmente a la “consulta popular,” que es precisamente uno de los mecanismos que ha encontrado en la propia Constitución un desarrollo específico en materia de formación de las leyes.

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Así, en efecto, el artículo 211 de la Constitución de 1999 impone expresamente a la Asamblea Nacional, la obligación de la consulta popular en el procedimiento de formación de las leyes: en primer lugar, con carácter general, al exigir a la Asamblea Nacional y a las Co-misiones Permanentes que durante el procedimiento y aprobación de los proyectos de leyes, se deben consultar (“consultarán”) a los otros órganos del Estado, a los ciudadanos y a la sociedad organizada para oír su opinión sobre los mismos; y en segundo lugar, el artículo 206 exige a la Asamblea Nacional, en particular, que cuando se trate de legislación relativa a materias relativas a los Estados de la federación, la misma debe consultar a los Estados (“serán consultados”), a través de los Consejos Legislativos.

Esta es la forma concreta conforme a la cual la Constitución garantiza el ejercicio del derecho a la participación política en la gestión de los asuntos públicos en el proceso de for-mación de las leyes, al establecer la obligación que se impone a la Asamblea Nacional, de consulta pública sobre los proyectos de ley. Es decir, se trata de previsiones expresas de deber de realizar la consulta popular de los proyectos de ley como mecanismo para asegurar la participación ciudadana y, a la vez, de manifestaciones concretas y especificas del derecho constitucional a la participación del cual está imbuido todo el texto de la Constitución, direc-tamente previstos en el mismo.

Esta obligación constitucional de realizar consulta pública respecto de los proyectos de Ley, por supuesto, es una obligación impuesta a la República y a todos sus órganos, indepen-dientemente de cuál sea la modalidad de formación de la ley y cuál sea el órgano encargado de sancionarla. Es una obligación vinculada a la función normativa del Estado, que implica que en todo caso en el cual se desarrolle un procedimiento de formación de una ley, debe realizarse la consulta popular. Ello implica, en consecuencia, que la obligación de consulta se traslada al Presidente de la República cuando se produce la delegación legislativa establecida en el artículo 203 de la Constitución.

Este es el principio que, además, resulta de lo sentado por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia en sentencia Nº 1716 de 19-09-2001 cuando revisó la constitu-cionalidad del carácter orgánico del Decreto-Ley sobre Ley Orgánica de los Espacios Acuáti-cos e Insulares de 2001. La Sala debía resolver si el control previo de constitucionalidad (Art. 203) sólo se ejercía cuando la Asamblea Nacional era la que sancionaba una ley orgánica, o también se ejercía cuando era el Ejecutivo Nacional el que dictaba un decreto ley habilitado con rango de ley orgánica, resolviendo que así como las leyes orgánicas que dicte la Asam-blea Nacional tienen que someterse al control previo de constitucionalidad por parte de la Sala Constitucional, esta obligación también existe cuando se trate de decretos–leyes con rango de ley orgánica. La Sala dijo, así, que:

“El control asignado a esta Sala tiene que ver con la verificación previa de la constitucionali-dad del carácter orgánico de la ley (control objetivo del acto estatal), independientemente del órgano (sujeto) que emita el acto estatal, siempre que esté constitucionalmente habilitado pa-ra ello (Asamblea Nacional o Presidente de la República en virtud de la habilitación legisla-tiva)”.

El mismo razonamiento es el que se aplica respecto de la obligación constitucional de consulta pública de los proyectos de ley como garantía del derecho constitucional a la parti-cipación política, en el sentido de que independientemente del órgano que dicte la ley (Asamblea Nacional o Presidente de la República en virtud de la habilitación legislativa), la obligación de consulta pública es ineludible pues es parte integrante del procedimiento cons-titucional para la formación de las leyes.

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En consecuencia, la delegación legislativa al Presidente de la República no puede confi-gurarse en un fraude a la Constitución, es decir, no puede concebirse como un mecanismo para eludir el cumplimiento de esta obligación constitucional de consulta popular en el proce-so de elaboración de los decretos leyes respectivos, la cual no se elimina por el hecho de la delegación legislativa. En consecuencia, los proyectos de decretos leyes dictados en ejecu-ción de leyes habilitante tienen necesariamente que someterse a consulta por el Ejecutivo Nacional en la misma forma indicada en la Constitución, antes de su adopción en Consejo de Ministros.

Pero adicionalmente a las previsiones constitucionales sobre consulta de leyes, a partir de 2001, la Ley Orgánica de la Administración Pública reformada en 2008 (Gaceta Oficial Nº 5.890 Extra de 31-07-2008) estableció la obligación general de los órganos de la Adminis-tración Pública, comenzando por el Presidente de la República en Consejo de Ministros, que son los de más alta jerarquía en la Administración Pública, de promover “la participación ciudadana en la gestión pública” (Art. 138); norma en la cual se consagró el derecho de las personas directamente o a través de las comunidades organizadas, de “participar en la elabo-ración de los instrumentos de contenido normativo” (Art. 138).

En particular, de acuerdo con el artículo 139 de la misma ley Orgánica, cuando los órganos o entes públicos, en su rol de regulación sectorial, propongan la adopción de normas reglamentarias o de otra jerarquía, deben iniciar el correspondiente proceso de consulta públicas y remitir el anteproyecto a las comunidades organizadas. En la Ley de 2001 también se incluían dentro de las normas de obligatoria consulta, las “normas legales”, lo que se refer-ía a la emisión de decretos leyes en virtud de una ley habilitante. Ello, sin embargo se eliminó de la Ley en la reforma de 2008, lo que en nada afectó la obligación estatal de consulta popu-lar, pues la norma se refiere, además de a normas reglamentarias, a normas de cualquier “otra jerarquía,” lo que por supuesto incluye los decretos leyes.

En el oficio de remisión del anteproyecto a las comunidades organizadas la ley exige que se indique el lapso durante el cual se van a recibir por escrito las observaciones, el cual debe comenzar a correr a partir del décimo día hábil siguiente a la entrega del anteproyecto correspondiente.

Paralelamente a esta obligación legal de consulta específica a las comunidades organi-zadas, tratándose de decretos leyes, el Ejecutivo Nacional debe además difundir, a través de cualquier medio de comunicación, el inicio del proceso de consulta indicando su duración. De igual manera el Ejecutivo nacional debe informar a través de su página en Internet sobre el proceso, en la cual se deben exponer el o los documentos de contenido normativo sobre los cuales verse la consulta.

Durante el proceso de consulta cualquier persona puede presentar por escrito sus obser-vaciones y comentarios sobre el correspondiente anteproyecto.

Una vez concluido el lapso de recepción de las observaciones, el Ejecutivo nacional puede fijar una fecha para que sus funcionarios, especialistas en la materia que sean convoca-dos y las comunidades organizadas intercambien opiniones, hagan preguntas, realicen obser-vaciones y propongan adoptar, desechar o modificar el anteproyecto propuesto o considerar un anteproyecto nuevo. (Art. 139)

La consulta popular regulada en la Ley Orgánica, en todo caso, a pesar de ser de carác-ter obligatoria, no tiene carácter vinculante, o como lo dice el artículo 139 de la Ley: “El resultado del proceso de consulta tendrá carácter participativo no vinculante.”

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Es decir, el órgano del Estado que hace la consulta no está obligado a seguir lo que re-sulte de la misma, pero ello no obvia el carácter obligatorio de la misma, que por ello tiene el carácter de ser una condición de validez del propio acto normativo.

En efecto, el artículo 140 de la Ley Orgánica establece, por ejemplo en relación con el Ejecutivo nacional en el proceso de formación de actos normativos, que el mismo simple-mente no puede aprobar normas para cuya resolución sea competente, ni remitir a otra instan-cia proyectos normativos que no sean consultados, de conformidad con lo antes indicado. Agregando que las normas que sean aprobadas por el Ejecutivo Nacional o propuestas por éste a otras instancias, “serán nulas de nulidad absoluta si no han sido consultadas según el procedimiento” antes indicado (Art. 140).

Sólo en casos de “emergencia manifiesta, por fuerza de la obligación del Estado en la seguridad y protección de la sociedad o en los casos de legislación excepcional previstos en la Constitución,” el Presidente de la República, “podrá autorizar la aprobación de normas sin la consulta previa” supuesto en el cual no está incluida la emisión de decretos leyes autoriza-dos por una ley habilitante. Los únicos casos de “legislación excepcional previstos en la Constitución” son los derivados de la restricción de garantías constitucionales en los casos de estados de excepción, en los cuales conforme al artículo 339 de la Constitución se exige del Presidente de la en Consejo de Ministros que “regule el ejercicio del derecho cuya garantía se restringe.”

En todos estos casos, conforme al artículo 140 de la ley Orgánica de la Administración Pública, las normas aprobadas sin consulta previa deben ser consultadas seguidamente bajo el mismo procedimiento a las comunidades organizadas. El resultado de la consulta debe ser considerado por el Ejecutivo Nacional el cual aprobó la norma, el cual puede ratificarla, modificarla o eliminarla (Art. 140).

De todo lo anterior resulta que:

A) Todos los decretos leyes dictados por el Presidente de la República en ejecución de la Ley Habilitante de 2010 violaron el derecho constitucional a la participación ciudadana consagrado en los artículos 62 y 70 de la Constitución, al no haber el Ejecutivo Nacional sometido a consulta pública los proyectos de decretos leyes antes de su emisión, como lo exigía el artículo 211 de la Constitución, norma que también resultó violada.

B) Los decretos leyes dictados por el Presidente de la República en Consejo de Minis-tros relativos a materias que se refieren a los Estados de la República, también violaron el artículo 206 de la Constitución que exige la consulta obligatoria previa a los Consejos Legis-lativos de los Estados sobre los proyectos de Decreto-Ley, antes de su emisión.

Todos los decretos leyes, además, conforme al artículo 140 de la ley Orgánica de la Administración Pública al haber sido aprobados por el Ejecutivo Nacional sin efectuar la consulta pública obligatoria que la misma prevé, son nulos de nulidad absoluta.

Nada de lo anteriormente expuesto, sin embargo, interesa ni importa a un régimen auto-ritario como el que hemos tenido en la última década en Venezuela, para el cual el derecho no tiene relevancia alguna cuando se trata de regular el ejercicio de las potestades públicas, lo que se materializa particularmente con un Tribunal Supremo de Justicia cómplice de dicho desprecio generalizado por el orden jurídico.

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SEGUNDA PARTE: RÉGIMEN ORGÁNICO DEL ESTADO

Sección I: La Reforma Constitucional de 2007 y los nuevos Decretos-Leyes: el Estado Comu-nal o del Poder Popular

Un paso más en la construcción del Estado socialista comunal

Jesús María Casal Profesor de la Universidad Católica Andrés Bello

Resumen: Se analiza el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica para la Gestión Comunitaria de Competencias, Servicios y otras Atribuciones, destacando su inserción en la estructura del Estado socialista comunal promovido por el conjunto de leyes del poder popular y poniendo de relieve sus principales consecuencias para la instituciona-lidad establecida en la Constitución. Palabras clave: Estado socialista comunal. Ley orgánica. Transferencia forzosa de servicios o competencias. Corresponsabilidad. Abstract: An analysis of the Decree with the Rank, Value and Force of Organic Law for the Community Management of Competencies, Services and other Powers, with emphasis on its insertion in the structure of the communal socialist State promoted by the set of laws regulating the pop-ular power, and stressing its main consequences for the institutional framework established by the Constitution. Keywords: Communal socialist State. Organic Law. Compulsory trans-fer of services or competences. Shared responsibility.

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I. INTRODUCCIÓN

El reciente Decreto Ley de carácter Orgánico para la Gestión Comunitaria de Compe-tencias, Servicios y otras Atribuciones1 representa una puntada más en el tejido del Estado socialista comunal, o Estado comunal2, la cual se apoya en los principios y conceptos senta-dos en el conjunto de leyes o normas del poder popular, reiterando los vicios de los que estas adolecen, sin perjuicio de inconstitucionalidades adicionales en que este Decreto Ley incurre.

Dicho Decreto Ley acude, como ha sido característico del proceso de desconstituciona-lización desarrollado después de la aprobación popular de la Constitución de 1999, a lo que hemos denominado la infiltración patológica de la institucionalidad democrática. Esta consis-te en “la infiltración en las estructuras constitucionales de contenidos patológicos que en un primer momento adormecen la institucionalidad y la capacidad de reacción de las propias fuerzas sociales para luego, o paralelamente, proceder a ocuparla, a atarla irremisiblemente y a convertirla finalmente en un actor clave de la dominación política”. Ello “no supone dero-gar formalmente la Constitución de 1999, sino mantenerla como instrumento de legitimación y al mismo tiempo como soporte del proceso parasitario que terminará vaciándola de conte-nido. El diseño constitucional de organización del poder público gradualmente está siendo sustituido por otro, en detrimento de las atribuciones de los Estados y Municipios”3.

En Derecho Constitucional han sido acuñadas distintas categorías para referirse a situa-ciones de distanciamiento o ruptura entre la norma constitucional y la realidad. En relación con el Estado comunal en construcción, serían aplicables varias de ellas, pero lo que ahora queremos subrayar es que la magnitud del socavamiento de las instituciones constitucionales que dicho modelo de Estado comporta va más allá de conceptos como los del quebrantamien-to o la mutación constitucionales, o el falseamiento de la Constitución, y nos coloca ante nociones como la del fraude a la Constitución o, más precisamente, la de la perversión de la Constitución4.

En este contexto se inscribe el Decreto Ley citado, el cual será examinado no exhausti-vamente sino desde la perspectiva de sus principales implicaciones sobre normas constitucio-nales fundamentales. Dicho Decreto Ley tiene por objeto “desarrollar los principios, normas, procedimientos y mecanismos de transferencia de la gestión y administración de servicios, actividades, bienes y recursos, del Poder Público Nacional y de las entidades político territo-riales, al pueblo organizado…” (Art. 1). Con este propósito se crea un “Sistema de Transfe-rencia” a la gestión comunitaria y comunal, que procura por distintos medios, de naturaleza organizativa, administrativa, productiva, asociativa y laboral, el “desarrollo socialista comu-nal” (Art. 35).

1 Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica para la Gestión Comunitaria de Competencias, Servicios y otras Atribuciones, publicado inicialmente, con la denominación de “Proyec-to de Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica para la Gestión Comunitaria de Competen-cias, Servicios y otras Atribuciones” en la Gaceta Oficial N° 6.079 Extraordinario, del 15 de junio de 2012, y luego reimpreso, por error material, en la Gaceta Oficial Nº 39.954, del 28 de junio de 2012.

2 En relación con el Estado Comunal vid. Brewer-Carías, Allan R. y otros, Leyes Orgánicas sobre el Poder Popular y el Estado Comunal, Caracas, EJV, 2011; en particular la Introducción General de Brewer-Carías, pp. 11 y ss.

3 Casal, Jesús M., “¿De la Constitución Nominal a la Constitución Fachada?”, en Sobre la justicia constitucional y la instrumentalización del Derecho, Caracas, Fundación Manuel García Pelayo, 2010, pp. 85 y 94.

4 Idem, pp. 84 y ss.

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Este Decreto Ley replica las grandes desviaciones del diseño del Estado socialista co-munal o Estado comunal. La clave de esta “forma de organización político–social”5 radica en que pretende integrar inescindiblemente, mediante postulados ideológicos totalizantes, estos componentes: el modelo productivo socialista, una determinada organización espacial–sociológica o comunitaria, y una fuente alternativa de legitimación política6. La principal idea directiva del Estado (socialista) comunal estriba en la imbricación establecida entre esos tres elementos, junto a otro que no se hace visible en la fórmula. La legitimación política se pro-cura desde las comunidades, principalmente mediante la conformación de los consejos co-munales y la elección de sus voceros en asamblea de ciudadanos, lo cual realza la importan-cia de ese nivel de organización, llamado a desembocar en la comuna, definida como “espa-cio socialista”7, que es fundamental dentro de la nueva “geopolítica nacional”8. Al mismo tiempo, este nivel comunitario de participación política está asociado al modelo productivo socialista, a través de las empresas de producción social u organizaciones socioproductivas y de la propiedad social, la cual está destinada a absorber todos los medios de producción9 o al menos los estratégicos y básicos10. El cuarto elemento del régimen político-económico en curso, que la fórmula del Estado socialista comunal o de la Democracia Protagónica Revolu-cionaria pretende ocultar, teniendo ella en este sentido algo de fachada, es el dominio por el poder central, en cabeza del Presidente de la República, de todo el engranaje del circuito de legitimación que agrupa al poder popular, al nivel territorial comunitario y a la economía socialista11.

5 Artículo 8, numeral 8, de la Ley Orgánica del Poder Popular (publicada en la Gaceta Oficial N° 6.011 Extraordinario, del 21 de diciembre de 2010) y artículo 4, numeral 10, de la Ley Orgánica de las Comunas (publicada en la Gaceta Oficial N° 6.011 Extraordinario, del 21 de diciembre del 2010).

6 Hablamos de una fuente alternativa de legitimación política porque el Estado comunal se erige sobre la pretensión de establecer una dinámica democrática superior a la del esquema clásico de la democracia representativa e incluso al modelo representativo–participativo de la Constitución de 1999, que propende a la convivencia de las instituciones representativas con los medios de participación dire-cta, no al socavamiento de las primeras merced a estos últimos. Aunque, en realidad, la fuente alternati-va de legitimación que el Estado comunal quiere ofrecer es, en términos democráticos, precaria, por decir lo menos, pero esto trata de ocultarse por medio del discurso del autogobierno comunal. Entre otras muchas disposiciones vid. los 1, 2 y 15, numeral 2, de la Ley Orgánica del Poder Popular y los artículos 1 y 5 de la Ley Orgánica de las Comunas.

7 Artículo 3 del Reglamento de la Ley Orgánica del Consejo Federal de Gobierno (publicado en Gaceta Oficial Nº 39.382, del 9 de marzo de 2010, reimpreso por errores materiales según Gaceta Oficial Nº 39.416, del 4 de abril de 2010, y reformado en dos oportunidades, según Gaceta Oficial Nº 39.655, del 13 de abril de 2011 y N° 39.924, del 17 de mayo de 2012).

8 Plan de Desarrollo Económico y Social de la Nación 2007-2013. Proyecto Nacional Simón Bolívar. Primer Plan Socialista, p. 27.

9 Idem, p. 9. 10 Artículo 3 del Reglamento de la Ley Orgánica del Consejo Federal de Gobierno. 11 A estos efectos es bastante ilustrativa la Ley Orgánica de los Consejos Comunales (publica-

da en Gaceta Oficial Nº 39.335, del 28 de diciembre de 2009); al respecto vid. Nikken, Claudia, “La Ley Orgánica de los Consejos Comunales y el derecho a la participación ciudadana en los asuntos públicos”, en Brewer-Carías, Allan R. y otros, op. cit., pp. 185 y ss.

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La vulneración del pluralismo político y de los derechos humanos que se deriva de ese planteamiento resulta patente12. No ahondaremos en ello en este trabajo y pasaremos a consi-derar otros aspectos del Decreto Ley.

II. LOS GRANDES VICIOS DE INCONSTITUCIONALIDAD DEL DECRETO LEY DE CARÁCTER ORGÁNICO PARA LA GESTIÓN COMUNITARIA DE COMPETEN-CIAS, SERVICIOS Y OTRAS ATRIBUCIONES

1. La creciente desfiguración de las leyes orgánicas y la petrificación de la normati-va sobre el poder popular y el Estado comunal

Las leyes del poder popular dictadas en diciembre del 2010 tienen un elemento norma-tivo en común, que estriba en su carácter orgánico. Rompiendo la racionalidad de la regula-ción constitucional, todas esas leyes fueron sancionadas y promulgadas con la calidad de orgánicas, en virtud de una laxitud de la Asamblea Nacional y de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia que solo puede responder al propósito de petrificar la normati-va sobre el poder popular, cuya reforma exigirá la mayoría calificada de los dos tercios de los miembros presentes de la Asamblea Nacional. El artículo 203 de la Constitución tiene sin duda problemas de diseño, pero nada autoriza a calificar como orgánica toda ley que guarde relación con el ejercicio de un derecho constitucional, en este caso la participación ciudadana. A lo sumo cabría pensar que la Ley Orgánica del Poder Popular podía tener ese carácter, dado que sirve de marco normativo al resto de las leyes del poder popular.

Esta inclinación a la congelación de la regulación relativa al poder popular y al Estado comunal es igualmente apreciable en el Decreto Ley de carácter Orgánico para la Gestión Comunitaria de Competencias, Servicios y otras Atribuciones, cuyo carácter orgánico fue confirmado por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia casi sin argumenta-ción, con base en la aseveración de que dicho Decreto Ley desarrolla de forma directa el derecho fundamental a la participación “del pueblo organizado”; “incide de forma evidente en la estructura orgánica o institucional de un Poder Público como lo es el Poder Ejecutivo, y a su vez de los distintos entes político territoriales quienes están sujetos a los planes de trans-ferencia planteados en sus normas”; y puede servir de marco normativo a otras disposiciones legales nacionales, estadales o municipales, a causa del cambio de “paradigmas” que impli-ca13. Llama la atención, en este parco razonamiento, el énfasis que se hace en que el Decreto Ley comporta un cambio de paradigmas y afecta la estructura de los entes político–territoriales, lo cual abona la conclusión de que las leyes de la “revolución”, que transformen la “estructura” del Estado, son sacralizadas con la declaratoria y confirmación de su carácter orgánico. En el caso de ese instrumento normativo ello supone una violación adicional del artículo 203 de la Constitución, pues aquel ni siquiera es una ley en sentido formal, sanciona-da por la Asamblea Nacional, y calificada por esta como orgánica, sino un Decreto Ley, fuente ésta que nunca podría invadir la esfera reservada a las leyes orgánicas, pese a la erró-nea jurisprudencia que en dirección contraria ha dictado la Sala Constitucional.

12 En cuanto a la vulneración de estos principios o derechos por el conjunto de leyes del poder popular vid. Hernández G., José Ignacio/Alvarado Andrade, Jesús María/Herrera Orellana, Luis A., “Sobre los vicios de inconstitucionalidad de la Ley Orgánica del Poder Popular”, en Brewer-Carías, Allan R. y otros, op. cit., pp. 509 y ss.

13 Sentencia de la Sala Constitucional N° 821, del 18 de junio de 2012.

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Adicionalmente, la ley habilitante de diciembre de 201014 no incluía previsión alguna relativa a la materia del régimen o sistema de transferencia de competencias o servicios del Poder Nacional, Estadal o Municipal a instancias del poder popular, que facultara, aunque fuera inconstitucionalmente, al Presidente de la República para promulgar Decretos Leyes en este ámbito. El literal a del numeral 2 del artículo 1° de la ley habilitante, al cual se remite el Decreto Ley, alude genéricamente a la regulación de obras de infraestructura o servicios públicos, lo cual debía interpretarse a la luz de las circunstancias fácticas en su momento invocadas para intentar justificar la delegación legislativa y, a todo evento, no puede conside-rarse fundamento para dictar un Decreto Ley sobre aspectos medulares de las relaciones entre el Poder Nacional, los Estados y Municipios, y entre estos y la comunidad organizada. El propio gobierno y la mayoría que le apoya en la Asamblea Nacional parecían estar conscien-tes de que este asunto debía regularse en una ley formal, ya que en dicha Asamblea se estaba discutiendo –hasta semanas previas a la promulgación del Decreto Ley–, en la Comisión Permanente del Poder Popular y Medios de Comunicación, un Proyecto de Ley Orgánica del Proceso de Transferencia de Competencias y Servicios de los Estados y Municipios al Poder Popular, que había sido aprobado en primera discusión. Aunque la mayor ilicitud se encuen-tra en el contenido mismo del Decreto Ley, como veremos.

2. La adulteración del concepto constitucional de transferencia de servicios a la co-munidad organizada

El Decreto Ley examinado responde sin duda al erróneo concepto de descentralización que contemplaba el Proyecto de Reforma Constitucional del 2007, rechazado en referendo, y que se encuentra recogido en el Reglamento de la Ley Orgánica del Consejo Federal de Go-bierno y desarrollado en el conjunto de leyes del poder popular. La visión de la descentraliza-ción como “la restitución plena del poder al Pueblo Soberano, mediante la transferencia pau-latina de competencias y servicios desde las instituciones nacionales, regionales y locales hacia las comunidades organizadas y otras organizaciones de base del Poder Popular” (Art. 3 del Reglamento), en conexión con la llamada democracia protagónica revolucionaria y un determinado modelo económico–productivo, fija las coordenadas dentro de las cuales operan las transferencias reguladas en el Decreto Ley.

La descentralización político–territorial, referida a las personas jurídico–públicas men-cionadas en el artículo 16, en concordancia con los artículos 136 y 157 de la Constitución, queda al margen de esta definición y subsiste, en la normativa y en la práctica socialista emergente, simplemente como una fachada o una entelequia15.

Esta desnaturalización de la descentralización es claramente constatable en el tratamien-to normativo dado al tema de la transferencia de servicios a las comunidades. Ya la Ley Orgánica del Consejo Federal de Gobierno16 aludiría retóricamente al “desarrollo del proceso de descentralización y transferencia de competencias del Poder Nacional a los estados y municipios” (Art. 2), pero su formulación daría cierta preferencia a la transferencia en favor

14 Ley que autoriza al Presidente de la República para dictar Decretos con Rango, Valor y Fuerza de Ley en las materias que se delegan (publicada en Gaceta Oficial N° 6.009 Extraordinaria, del 17 de diciembre de 2010).

15 En relación con el concepto constitucional de descentralización y el que se desprende de las leyes del poder popular vid. Hernández G., José Ignacio, “Descentralización y poder popular” en Bre-wer-Carías, Allan R. y otros, op. cit., pp. 459 y ss.; vid. también Vigilanza García, Adriana, La descen-tralización política en Venezuela y las nuevas leyes del Poder Popular, Idem, pp. 477 y ss.

16 Publicada en Gaceta Oficial N° 5.963 Extraordinario, del 22 de febrero de 2010.

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de “las organizaciones detentadoras de la soberanía originaria del Estado”, esto es, “hacia las organizaciones de base del Poder Popular” (arts. 1, 2 y 7)17. Y el Reglamento de esta Ley se centraría en las transferencias que están vinculadas al poder popular, introduciendo princi-pios, o colocando obligaciones en cabeza de los Estados y Municipios, que ahora se retoman en buena medida en el Decreto Ley bajo examen.

El Reglamento de la Ley Orgánica del Consejo Federal de Gobierno, el cual anticipó en el plano normativo muchos de los elementos conceptuales que luego se harían visibles de manera sistemática en el conjunto de leyes del poder popular, define la “transferencia de competencias” así:

“Proceso mediante el cual las entidades territoriales restituyen al Pueblo Soberano, a través de las comunidades organizadas y las organizaciones de base del poder popular, las compe-tencias en las materias que, de acuerdo con lo establecido en el artículo 14 de la Ley Orgáni-ca del Consejo Federal de Gobierno, en concordancia con el artículo 184 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, decrete el Presidente o Presidenta de la República en Consejo de Ministros, sin que ello obste para que, por cuenta propia, cualquier entidad te-rritorial restituya al Pueblo Soberano otras competencias, de acuerdo a lo establecido en el correspondiente Plan Regional de Desarrollo y previa autorización de la Secretaría del Con-sejo Federal de Gobierno” (Art. 3).

Obsérvese que la noción de transferencia está circunscrita al traspaso de competencias o servicios desde las “entidades territoriales”, las cuales comprenden, según precisa el mismo artículo 3 del Reglamento, a “los Estados, Distrito Capital, Municipios, Distrito del Alto Apure y Distrito Metropolitano”18. En términos semejantes se pronuncia el artículo 5, nume-ral 3, del Decreto Ley de carácter Orgánico para la Gestión Comunitaria de Competencias, Servicios y otras Atribuciones, que define la “transferencia de competencias”19. Aunque este Decreto Ley incluye al Poder Público Nacional al referirse al “Sistema de Transferencia” y al “proceso” de transferencia (arts. 5, numeral 1, y 20). En todo caso, lo cierto es, en primer lugar, que en diversas disposiciones del Decreto Ley gravitan sobre los Estados y Municipios cargas o condicionamientos que no se asignan al poder central y, en segundo lugar, que está completamente al margen de este Decreto Ley y de esa conceptualización la transferencia de competencias propiamente dicha, que se produce desde la República y hacia los Estados y Municipios, o desde los primeros hacia los segundos (arts. 185, en concordancia con el 157, y 165 de la Constitución), como se apreciaba ya en el artículo 27 de la Ley Orgánica del Poder Popular.

Este Decreto Ley no alude expresamente, en la definición respectiva, a las “competen-cias” como objeto de la transferencia, sino a “aquellos servicios, actividades, bienes y recur-sos que pueden ser asumidas, gestionadas y administradas por el pueblo organizado”, a dife-rencia del citado Reglamento, que sí se refiere a ellas. Pero no pareciera que dicho Decreto Ley pretende con ello trazar una demarcación conceptual, según se desprende del enunciado de su artículo 5, numeral 3, y del propio título del Decreto Ley, que hacen mención a la trans-ferencia, o a la gestión comunitaria, de “competencias”. En rigor el artículo 184 de la Consti-

17 Cfr. también el artículo 11 de la Ley Orgánica de Planificación Pública y Popular (publica-da en Gaceta Oficial N° 6.011 Extraordinario, del 21 de diciembre de 2010).

18 El concepto de descentralización de este Reglamento sí comprende al Poder Nacional, sien-do el poder popular el destinatario de las transferencias (Art. 3).

19 Vid. asimismo sus artículos 1 y 4, entre otros, en los que claramente se distingue entre el Poder Público Nacional y las entidades político-territoriales.

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tución, al cual apelan ambos instrumentos, regula fundamentalmente una transferencia de servicios o actividades y, en todo caso, en modo alguno es un mecanismo para el traspaso de la titularidad de las competencias constitucionales del Poder Nacional, de los Estados o de los Municipios.

En asuntos como el antes comentado y otros conexos el Decreto Ley analizado ha veni-do a dar rango legal y orgánico a normas que se hallaban en el plano reglamentario, en el Reglamento de la Ley Orgánica del Consejo Federal de Gobierno, y que iban más allá de lo establecido en la Ley Orgánica respectiva. Una especificidad conceptual que podría atribuirse a este Decreto Ley en materia de transferencia de competencias o servicios se encuentra, junto a la pretensión de establecer un “sistema”, en la importancia que se otorga a la finalidad de “reivindicar al Pueblo su Poder para decidir y gestionar su mejor vivir, estableciendo la interdependencia y corresponsabilidad entre las entidades político territoriales y el Pueblo Soberano”. Luego volveremos sobre este punto.

Ahora basta con señalar que, bajo la definición de transferencia de competencias o ser-vicios contenida en el Decreto Ley, en correspondencia con las leyes del poder popular, las relaciones previstas en la Constitución, conforme al artículo 184, entre los Estados y Munici-pios y la comunidad organizada cobran una significación distinta, pues los Estados y Munici-pios no son visualizados como titulares legítimos de competencias que deben ser ejercidas procurando la más amplia participación ciudadana, sino son tratados como usurpadores o detentadores temporales de tareas o servicios que en realidad deben estar en manos de la comunidad organizada, bajo los esquemas y moldes del poder popular. A su vez, la comuni-dad organizada, precisamente a causa de estos esquemas y moldes, no es un concepto abierto a las distintas expresiones participativas de la sociedad, libremente conformadas, ya que se encuentra cercada por los controles ejecutivos y las barreras ideológicas que el poder popular impone. En este sentido el Decreto Ley, después de adoptar en el artículo 1 una formulación que podía dar cabida a la transferencia de servicios hacia asociaciones u organizaciones dis-tintas a las constitutivas del poder popular20, reserva claramente a estas últimas la condición de sujetos de transferencia.

3. La imposición centralizada de transferencias a los Estados y Municipios

La principal vulneración de la autonomía y de la posición constitucional de los Estados y Municipios derivada de este Decreto Ley guarda relación con la propia concepción de la descentralización y de la transferencia de competencias de la cual se hace eco. Y en conso-nancia con ello tal autonomía se desconoce en disposiciones concretas, tales como las referi-das a la oportunidad y alcance de la transferencia.

Puede sostenerse que la Constitución promueve o favorece la transferencia de servicios de los Estados y Municipios a las comunidades organizadas, en la medida en que estas se encuentren en capacidad de asumirlos (Vid. entre otros, los arts. 62, 70, 184 y, en el ámbito municipal, 168 de la Constitución). Sin embargo, la misma Constitución garantiza la existen-cia y autonomía de esas entidades político-territoriales, razón por la cual ellas no pueden ser sustituidas en la adopción de la decisión sobre las señaladas transferencias, ni ser forzadas

20 Al aludir, refiriéndose a los posibles receptores de la gestión de servicios transferidos, a las empresas comunales de propiedad social, las organizaciones de base del Poder Popular y “demás formas de organización de las comunidades, legítimamente reconocidas, que se adecúen a lo establecido en el presente Decreto Ley y su objeto…” (Art. 1). Aunque sabemos lo que implica, en el sistema normativo del poder popular, esta sujeción al legítimo reconocimiento.

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por el Consejo Federal de Gobierno o el Presidente de la República a llevarlas a cabo. Es importante observar, además, que la Constitución no preconiza un paulatino vaciamiento competencial de los Estados y Municipios en beneficio de la comunidad organizada, sino una participación de la sociedad y la ciudadanía, bajo modalidades diversas, en responsabilidades propias de estas entidades político-territoriales. El norte constitucional no es el de Estados y Municipios convertidos en simples supervisores de tareas entregadas a organizaciones comu-nitarias, sino el de la incorporación efectiva de la ciudadanía al diseño, ejecución y control de la gestión pública.

El artículo 184 permite y ordena que la ley cree “mecanismos abiertos y flexibles” para que los Estados y Municipios efectúen esa transferencia, pero estos mecanismos deben respe-tar la posición constitucional de tales entidades político-territoriales. Por eso deben rechazar-se las disposiciones del Decreto Ley que, siguiendo la orientación de la Ley Orgánica del Consejo Federal de Gobierno y especialmente de su Reglamento, sugieren que dicho Consejo y el Presidente de la República pueden imponer a los Estados o Municipios la transferencia de servicios a las comunidades.

En particular, el artículo 14, numeral 2, de la Ley Orgánica del Consejo Federal de Go-bierno faculta a la Plenaria de este órgano para “Proponer al Presidente o Presidenta de la República las transferencias de competencias y servicios a los Poderes Públicos Territoriales y a las organizaciones de base del Poder Popular”. Y su artículo 2 prevé la atribución de este Consejo de dictar “lineamientos” vinculantes sobre “los procesos de transferencia de las competencias y atribuciones de las entidades territoriales, hacia las organizaciones de base del Poder Popular”21. Ambas disposiciones son desarrolladas en el Reglamento de dicha Ley.

Nótese que en realidad la Ley Orgánica citada no faculta al Presidente de la República para acordar la transferencia de determinadas competencias o servicios de los Estados o Municipios a las comunidades. La norma legal referida a la proposición que en tal sentido le presente la Plenaria del Consejo Federal de Gobierno (Art. 14, numeral 2) no puede entender-se como una habilitación al Presidente para decretar tales transferencias, ya que es una dispo-sición relativa a las competencias del Consejo Federal de Gobierno, la cual solo permite a este órgano proponer transferencias. Lo que pueda hacer el Presidente de la República al recibir tal proposición tiene que circunscribirse a su ámbito de atribuciones. Así, el Presiden-te podría impulsar, cumpliendo los pasos jurídicamente exigibles, una transferencia de servi-cios o competencias del Poder Público Nacional hacia los Estados o Municipios. Sin embar-go, valiéndose de la equívoca formulación legislativa, el Reglamento de esa misma Ley seña-la de manera general, contrariando esa Ley Orgánica y la Constitución, que el Presidente de la República decreta, en Consejo de Ministros, las transferencias, así como su reversión (arts. 3, 40 y 41).

En sintonía con esta regulación, el Decreto Ley objeto de análisis pretende establecer un “Sistema de Transferencia a la Gestión Comunitaria y Comunal”, el cual, sin poder entrar ahora en sus detalles, reitera la sujeción de las transferencias a los lineamientos dictados por el Consejo Federal de Gobierno en la materia (arts. 3 y 4) y faculta a este Consejo para “habi-litar” el inicio del proceso de reversión de servicios (Art. 25), cuyos pormenores son remiti-dos al reglamento.

21 En relación con tales lineamientos vid. el artículo 11 Ley Orgánica de Planificación Pública y Popular.

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No se alude a la atribución presidencial de decretar transferencias de servicios munici-pales o estadales, con base en la propuesta de la Plenaria del Consejo Federal de Gobierno, pero seguramente se entenderá que resulta aplicable la írrita normativa contenida en el Re-glamento de la Ley Orgánica del Consejo Federal de Gobierno.

En suma, se está consolidando un “sistema” en virtud del cual existen transferencias forzosas de competencias o servicios, que procederían, al igual que su reversión, a propuesta del Consejo Federal de Gobierno y por decisión presidencial; la transferencia obligatoria puede estar asimismo vinculada a los lineamientos aprobados por dicho cuerpo. Esto se ve confirmado, tanto en el citado Reglamento como en el Decreto Ley examinado, por la distin-ción, que ambos reflejan de manera un tanto velada, entre las transferencias forzosas, acorda-das normalmente a instancias del Consejo Federal de Gobierno, y las que se producen “por cuenta propia”, es decir, por determinación de la correspondiente entidad territorial. En este segundo caso la intervención de dicho Consejo, más bien de su Secretaría, consistiría en la autorización de la transferencia (arts. 3 del Reglamento y 5, numeral 3, del Decreto Ley).

Las transferencias forzosas pudieran a su vez originarse en la iniciativa de las organiza-ciones de base del poder popular, como veremos, la cual ha de insertarse en el “Proceso de Transferencia” establecido en el artículo 21 del Decreto Ley. Las transferencias forzosas pudieran también estar asociadas al Plan Anual de Transferencias previsto en el Decreto Ley (Art. 11), que está sometido a la aprobación de la mencionada Secretaría.

En tal sentido, el Decreto Ley impone a los Estados y Municipios la obligación de pre-sentar y someter a la aprobación de la Secretaría del Consejo Federal de Gobierno, al inicio de cada año, un Plan Anual de Transferencia de Gestión de Servicios, Actividades, Bienes y Recursos a los Sujetos de Transferencia (Art. 11). El Reglamento de la Ley Orgánica del Consejo Federal de Gobierno había contemplado la facultad de la Secretaría del Consejo de solicitar a las entidades político–territoriales, los primeros quince días de cada año, “las pro-puestas y planteamientos” relativos a la transferencia de competencias a favor de las instan-cias del poder popular (Art. 9), pero el Decreto Ley va más allá al hacer recaer sobre los Estados y Municipios el deber de formular anualmente dicho Plan de Transferencia, sometido a la aprobación de esa Secretaría. La transferencia de gestión es definida como progresiva (Art. 13), tal como lo hace el Reglamento señalado al calificarla de paulatina (Art. 3). En la Disposición Transitoria Tercera se fija un plazo de noventa días, a partir de la entrada en vigor del Decreto Ley, para la presentación de un primer plan de transferencias. El Plan Anual de Transferencia de cada entidad político– territorial pudiera terminar articulándose, posteriormente, al “Plan de Transferencia” de las instancias del poder popular (Art. 21).

Adicionalmente, se mantiene en el Decreto Ley la previsión sobre la posibilidad de que esa Secretaría solicite a las “entidades político territoriales” –no se menciona aquí a los órga-nos del Poder Público Nacional (segundo párrafo del artículo 11)– “propuestas y plantea-mientos” en materia de transferencia, lo cual puede ocurrir en cualquier momento. Esta soli-citud puede responder a la iniciativa de transferencia que haya sido adoptada por alguna de las organizaciones de base del poder popular, que son reconocidas en el Decreto Ley como sujetos de transferencia (Art. 6).

Se prevé que el reglamento correspondiente precise los aspectos relativos a los “meca-nismos, lapsos y demás elementos para la implementación de la iniciativa de transferencia” (Art. 12). Probablemente este reglamento hará más amplio y visible el circuito de desapode-ramiento de los Estados y Municipios, a partir de la iniciativa comunitaria o comunal, pasan-do por la intervención de la Secretaría y la plenaria del Consejo Federal de Gobierno y, lue-go, del Presidente de la República. Coronando la inconstitucionalidad del Decreto Ley co-

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mentado, se prevé que los conflictos que surjan entre los sujetos de transferencia y los Esta-dos, Municipios y órganos del Poder Público Nacional, en relación con las solicitudes de transferencia de servicios, actividades, bienes y recursos, serán resueltos por la Secretaría del Consejo Federal de Gobierno (Art. 10).

Todo este “Sistema” de transferencias, que supone la asignación de los correspondientes recursos fiscales (Art. 15), está además sujeto al “Sistema Centralizado de Planificación”, según lo advierte el Decreto Ley (arts. 1; 5, numerales 1 y 3; y 9)22 y lo establecía ya el Re-glamento mencionado (Art. 3, entre otros). Siempre bajo la rectoría del Plan de Desarrollo Económico y Social de la Nación.

4. La noción de interdependencia y corresponsabilidad emergente

Antes decíamos que el Decreto Ley bajo análisis introduce un elemento particular de-ntro del andamiaje del Estado comunal. Lo hace en desarrollo principalmente de la noción de “gestión social” a que alude el artículo 7, numeral 2, de la Ley Orgánica del Poder Popular23. Según esta disposición, uno de los fines del poder popular es:

“Generar las condiciones para garantizar que la iniciativa popular, en el ejercicio de la ges-tión social, asuma funciones, atribuciones y competencias de administración, prestación de servicios y ejecución de obras, mediante la transferencia desde los distintos entes político–territoriales hacia los autogobiernos comunitarios, comunales y los sistemas de agregación que de los mismos surjan”.

De ahí que el Decreto Ley esté destinado a regular la “Gestión comunitaria de compe-tencias, servicios y otras atribuciones”. La gestión social o comunitaria objeto de este Decre-to Ley está inscrita en el paradigma del poder popular como “ejercicio pleno de la soberanía” por parte del pueblo (Art. 2 de la Ley Orgánica del Poder Popular), y está regida, entre otros, por dos principios que conviene enunciar. El primero es el de la progresiva transferencia de competencias, servicios y recursos de los Estados y Municipios a las comunidades organiza-das, la cual está vinculada al imperativo de la “restitución plena del poder al Pueblo Sobera-no” (Art. 3 del Reglamento de la Ley Orgánica del Consejo Federal de Gobierno).

El segundo, que el propio Decreto Ley apuntala, es el de reivindicar el “Poder” del pue-blo “para decidir y gestionar su mejor vivir, estableciendo la interdependencia y corresponsa-bilidad entre las entidades político territoriales y el Pueblo Soberano” (Art. 1). Se reconoce, por tanto, como derecho o poder del pueblo (poder popular), la decisión y gestión de su mejor vivir, es decir, se consolidan las bases de una visión en la cual correspondería a las comuni-dades la realización de las tareas y la prestación de los servicios que aseguren ese “mejor vivir”, por lo que las entidades político territoriales, noción que en el Decreto Ley está referi-da fundamentalmente a los Estados y Municipios, estarían llamadas a ejercer sus atribuciones subordinándose a las exigencias de ese poder popular, que vendría a ser el encargado de asumir el (auto– o co–) gobierno de las comunidades. Aunque, como sabemos, detrás de esta fachada comunal se encuentra el férreo control del Ejecutivo Nacional, verdadero beneficia-rio del trasvase de poderes.

22 El artículo 5, numeral 3, del Decreto Ley alude al Plan Regional de Desarrollo, que respon-de a la lógica de la planificación centralizada; vid. la Ley Orgánica de Planificación Pública y Popular.

23 Vid. igualmente el artículo 27 de esta misma Ley, y los artículo 2 y 4, numeral 10, de la Ley Orgánica de los Consejos Comunales.

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En este contexto, el concepto constitucional de corresponsabilidad puede resultar com-pletamente adulterado, al no ser concebido como una manifestación del derecho a la partici-pación en los asuntos públicos, que potencia la incorporación de la ciudadanía a la formula-ción o gestión de políticas públicas al tiempo que preserva la posición institucional desde la cual actúan los entes públicos municipales o estadales. Por el contrario, la corresponsabilidad y la interdependencia tienden a ser entendidas, en el Decreto Ley, como un cogobierno entre las entidades territoriales y el poder popular, cuyo desarrollo debería conducir progresiva-mente a la expansión del campo de acción de las organizaciones de base del poder popular, y a la correlativa minimización de las entidades político-territoriales. Por eso se alude a la “interdependencia y corresponsabilidad entre las entidades político territoriales y el Pueblo Soberano” (Art. 1), evocando parcialmente la formulación del artículo 26 de la Ley Orgánica del Poder Popular24. Según otras normas del Decreto Ley estos principios también rigen para el Poder Nacional, pero alcanzan una particular intensidad respecto de los Estados y Munici-pios, como lo demuestra, entre otras disposiciones, su artículo 2, que prevé los fines del De-creto Ley e incluye, en el numeral 7, el de:

“Fomentar la creación de nuevos sujetos de transferencia comunal, tales como consejos co-munales, comunas y otras formas de organización del Poder Popular, a los fines de garantizar el principio de corresponsabilidad en la gestión pública de los gobiernos locales y estadales, junto al Pueblo, desarrollando procesos autogestionarios y cogestionarios en la administra-ción y control de los servicios públicos estadales y municipales”.

Es preciso, por tanto, estar atentos a la aplicación del Decreto Ley y al sentido que pre-tenda darse a las nociones de corresponsabilidad e interdependencia.

III. COLOFÓN

El Decreto Ley analizado representa un nuevo y serio atentado a la autonomía de los Es-tados y Municipios y a los principios democráticos que soportan la actuación de sus autorida-des. Sus normas abren al poder central distintas sendas para el socavamiento de la posición constitucional de estas entidades político-territoriales.

Conviene, sin embargo, advertir que los Estados y los Municipios pueden y deben im-pulsar, de la mano de la Constitución, líneas de acción que contrarresten la pretensión invasi-va del Decreto Ley sobre sus respectivos ámbitos de atribuciones.

24 “Las relaciones del Estado y el Poder Popular se rigen por los principios de igualdad, inte-gridad territorial, cooperación, solidaridad, concurrencia y corresponsabilidad, en el marco del sistema federal descentralizado consagrados en la Constitución de la República”. Vid. igualmente el artículo 17 de la Ley Orgánica del Poder Popular.

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El Decreto Nº 9.043 Un paso más en la creación vía legislativa del

Poder Popular

Carlos Eduardo Herrera Profesor de Derechos, Garantías Constitucionales y

de Contencioso Administrativo Facultad de Derecho, Universidad Yacambú, Núcleo Portuguesa

“Se entiende por Decreto-Ley toda norma con rango de Ley que emana por vía de excepción, de un órgano que no tiene el poder legislativo, con-cretamente del Gobierno o Consejo de Ministros”. García de Enterría y Tomás Ramón Fernández, Catedráticos de la Universidad Complutense de Madrid1.

Resumen: La ley habilitante sancionada por la Asamblea Nacional el 17-12-2010 permitió al Presidente dictar decretos leyes en diversas ma-terias de interés nacional. El Decreto Ley Nº 9.043, con rango de Ley Orgánica, tuvo por objeto desarrollar los principios, procedimientos y mecanismos de transferencia del Poder Público Nacional, Estadal y Mu-nicipal al denominado Poder Popular. El estudio de esta normativa per-mite conocer la verdadera intención de las transferencias, que no es otra que despojar de sus competencias a los estados y municipios con el obje-tivo de eliminar la descentralización como política pública.

Palabras clave: Poder Popular, Decreto-Ley, transferencia, descentrali-zación, servicio público.

Abstract: The enabling act passed by the National Assembly on 17-12-2010 allowed the President to issue decree–laws in various areas of na-tional interest. Decree Law N° 9043, with rank of Law, was to develop the principles, procedures and mechanisms for transfer of the National Government, State and Municipal People so-called. The study of this leg-islation allows us to know the true intention of the transfers, which is nothing but stripped of their powers to states and municipalities with the aim of eliminating the decentralization policy.

Keywords: Popular Power, Legislative Decree, transfer, devolution, public service.

1 García de Enterría y Fernández. Curso de Derecho Administrativo, Tomo I, Editorial Civi-tas, Madrid 1998, p. 131

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I. CONSIDERACIÓN INICIAL

El Decreto-Ley objeto del presente trabajo (N° 9043),2 no puede comprenderse sin una obligada referencia al “Proyecto de Reforma de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela” presentada el 15 de agosto de 2007 por el Presidente de la República a la Asamblea Nacional. El proyecto en cuestión contiene, entre muchos aspectos, la sustitución del artículo 158 de la Constitución (La descentralización como política nacional) por la si-guiente redacción: “El Estado promoverá como política nacional, la participación protagónica del pueblo, transfiriéndole poder y creando las mejores condiciones para la construcción de una Democracia Socialista”. (sic)

El Proyecto de Reforma Constitucional fue sancionado por la Asamblea Nacional pero no resultó aprobada en el referéndum popular celebrado el 02 de diciembre de 2007. “Sin embargo era inevitable pensar que el experimento descentralizador en Venezuela llegaba a su fin, aún cuando se mantuvieran los Estados y los Municipios como entidades político territo-riales y la elección directa de sus gobernantes.”3 Detrás del proyecto de reforma constitucio-nal del 2007 estaba el centralismo camuflado bajo la gaseosa idea del “Poder Popular o Co-munal”.

Uno de los aspectos más inquietantes de la pretendida reforma constitucional fue el no reconocimiento expreso de la libertad económica, asunto bien estudiado por el profesor J.I. Hernández, quien al referirse a la propuesta del Poder Popular expresó: “De manera especial, es pertinente resaltar la contradicción entre la propuesta de eliminación de la libertad econó-mica y el ímpetu que la reforma propuesta dio al Poder Popular: Tal Poder Popular fue con-cebido, en el nuevo artículo 136, como una división más político-territorial, en alusión a la Ciudad (Federal, primero, y luego Comunal) que pasaba a ser la nueva unidad político–territorial primaria (artículos 16 y 136).” Y al referirse a estos nuevos cauces de participación ciudadana comenta “…lo que es bastante delicado, de cara a condicionar esa participación a la construcción del socialismo.”4

II. LA CREACIÓN DEL “PODER POPULAR” POR VÍA LEGISLATIVA

Los resultados del referéndum popular no fueron acatados por el Ejecutivo ni el partido de gobierno5, es así como en diciembre de 2009 la Asamblea Nacional aprobó la Ley Orgáni-ca de los Consejos Comunales6 mediante ésta normativa se regulaba, conformaba y organiza-ba esa nueva instancia de participación para el “ejercicio directo de la soberanía popular y su relación con los órganos y entes del ejercicio directo de la soberanía popular y su relación con los órganos y entes del Poder Público para la formulación, ejecución, control y evalua-ción de las políticas públicas, así como los planes y proyectos vinculados al desarrollo comu-nitario.” (Art. 1).

2 Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela, Nº 6.079 Extraordinario, Caracas 15 de junio de 2012.

3 Herrera, C. Constitución, servicios públicos y “Poder Popular”. (2012). Por publicar. (Dis-ponible en la dirección electrónica del autor)

4 Hernández, J. Reflexiones sobre la Constitución y el modelo socioeconómico en Venezuela, FUNEDA, Caracas 2008, p. 297

5 En este sentido debe recordarse que el artículo 345 de la Constitución de la República Boli-variana de Venezuela expresa “…La iniciativa de Reforma Constitucional que no sea aprobada, no podrá presentarse de nuevo en un mismo período constitucional a la Asamblea Nacional.”

6 Ley Orgánica de los Consejos Comunales, Gaceta Oficial Nº 39.335 del 28-12-2009

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A partir de ese momento se comenzó a crear una urdimbre de normas de carácter legal y sub-legal para darle forma al “Poder Popular”. En febrero de 2010 el Ministro del Poder Popular para las Comunas y Protección Social dictó la “Resolución que fija las normas para la adecuación de los Consejos Comunales en el marco de la Ley Orgánica de los Consejos Comunales”7. Dicha normativa estableció la “Taquilla única de registro del Poder Popular y Actualización de datos”, dependiente del Ministerios antes mencionado, y la cual se encar-gará de la información, verificación, control, y del área de inscripción y registro y emitir el “certificado respectivo”. Este último documento indispensable para realizar cualquier trami-tación relacionada con el consejo comunal. La estrecha vinculación entre el “Poder Popular” y la Administración se refleja en todo el cuerpo normativo aprobado al efecto. El 21 de di-ciembre de 2010 fue promulgada la “Ley Orgánica del Poder Popular”8 la cual tendría como objeto: “…desarrollar y consolidar el Poder Popular, generando condiciones objetivas a través de los diversos medios de participación y organización establecidos en la Constitución de la República, en la ley y los que surjan de la iniciativa popular, para que los ciudadanos y ciudadanas ejerzan el pleno derecho a la soberanía, la democracia participativa, protagónica y corresponsable, así como a la constitución de formas de autogobierno comunitarias y comu-nales, para el ejercicio directo del poder.”(Art. 1).

Esta Ley Orgánica contempla que el “Poder Popular” podrá asumir funciones, atribu-ciones y competencias de administración, prestación de servicios y ejecución de obras “me-diante la transferencia desde los distintos entes políticos–territoriales hacia los autogobiernos comunitarios, comunales y los sistemas de agregación que de los mismos surjan.” (Art. 7, Ord. 2º).

La Ley Orgánica del Poder Popular es la reedición legal del artículo 136 del proyecto de reforma de la Constitución del 15 de agosto del 2007, que establecía “El Poder Público se distribuye territorialmente en la siguiente forma: el poder popular, el poder municipal, el poder estatal y el poder nacional….El pueblo es el depositario de la soberanía y la ejerce directamente a través del Poder Popular. Esta no nace del sufragio ni de elección algu-na, sino que nace de la condición de los grupos humanos organizados como base de la población.” Galimatía que no merece mayor comentario.

Durante el año 2010 y 2011 fueron aprobadas una serie de “leyes orgánicas” encamina-das a darle piso jurídico e institucional al recién nacido “Poder Popular”. Paralelamente a estas acciones de carácter legislativo se desmontaba con decisiones administrativas y judicia-les el proceso descentralizador como política nacional, encaminada a profundizar la demo-cracia “acercando el poder a la población y creando las mejores condiciones, tanto para el ejercicio de la democracia como para la prestación eficaz y eficiente de los cometidos estata-les.” (Art. 158 CRBV)

El 21 de diciembre de 2010 fue promulgada la “Ley Orgánica de Planificación Pública y Popular”, en esta Ley los legisladores hicieron un esfuerzo inusitado para no dejar espacio alguno que escapara al desaforado afán del Estado en ejercer la competencia planificadora. En uso de la Ley habilitante del año 2010, el Presidente dictó la “Reforma Parcial de la Ley

7 Resolución que fija las normas para la adecuación de los Consejos Comunales en el marco de la Ley Orgánica de los Consejos Comunales. Gaceta Oficial Nº 39.377 del 02-03-2010

8 Ley Orgánica del Poder Popular. Gaceta Oficial Extraordinaria Nº 6011 del 21-12-2010

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Orgánica de creación de la Comisión Central de Planificación”9 donde se establece que la referida Comisión Central tendrá entre otras finalidades “Impulsar la transición hacia un modelo integrado de planificación centralizada, asegurando la gestión social y planificada de la función pública administrativa.”

El 21 de diciembre de 2010 fue promulgada la “Ley Orgánica de las Comunas”10 la cual es definida en el artículo 5 como “Un espacio socialista que, como entidad local, es definida por la integración de comunidades vecinas con una memoria histórica compartida, rasgos culturales, usos y costumbres, que se reconocen en el territorio que ocupan y en las activida-des productivas que le sirven de sustento, y sobre el cual ejercen los principios de soberanía y participación protagónica como expresión del Poder Popular…”. Lo ideológico ocupa un papel central dentro de la concepción del “Poder Popular”. Elemento por demás abusivo y distorsionador del proceso democrático.

El 21 de diciembre de 2010 fue promulgada igualmente la “Ley Orgánica del Sistema Económico Comunal”11 Sustento financiero del andamiaje jurídico de la nueva rama del “Poder Público”. De acuerdo a esa Ley le corresponderá al Ministerio Coordinador la asigna-ción de recursos financieros y no financieros, retornables y no retornables para el desarrollo de las organizaciones socioproductivos que se constituyan en el marco de la ley (Art. 8, Ord. 3). Igualmente le corresponderá al Ministerio Coordinador “Otorgar la personalidad jurídica a las organizaciones socio productivas” (Art. 8). Sobran comentarios.

El mismo 21 de diciembre de 2010 fue promulgada la “Ley Orgánica de Contraloría So-cial”12. De la lectura detallada de la Ley en cuestión, se desprende la creación de un cuerpo “contralor” con amplias funciones de carácter policial, con tareas para “desarrollar la cultura del control social como mecanismo de acción en la vigilancia, supervisión, seguimiento y control de los asuntos públicos, comunitarios y privados” (Art. 5).

De la enumeración de las leyes aprobadas en materia del “Poder Popular” resulta clara la firme voluntad del Ejecutivo de crear una nueva rama del Poder Público vía legislación ordinaria, en abierta contradicción con la Constitución de 1999 y en claro desconocimiento del resultado del referéndum efectuado el 2 de diciembre de 2007. Esa nueva rama del Poder Público, tutelada por el gobierno nacional y con claro sesgo ideológico, asumiría funciones propias de los Estados y de los Municipios, creando de esa manera la mayor concentración de poder que se conozca en la historia republicana de Venezuela.

Es aquí, en este contexto, donde se inserta el Decreto Nº 9.043, mediante el cual se dicta el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica para la gestión Comunitaria de Com-petencias, Servicios y otras Atribuciones objeto del presente trabajo.

III. LA LEY HABILITANTE DEL 17 DE DICIEMBRE DEL 2010

La Asamblea Nacional sancionó esta importante Ley de cuatro artículos a pocos días de instalarse las sesiones ordinarias de la recién electa Asamblea Nacional. El partido de gobier-

9 Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Reforma Parcial de la Ley Orgánica de Crea-ción de la Comisión Central de Planificación. Gaceta Oficial Nº 39.604 del 28-1-2011.

10 Ley Orgánica de las Comunas. Gaceta Oficial Extraordinaria Nº 6.011 del 21-12-2010 11 Ley Orgánica del Sistema Económico Comunal. Gaceta Oficial Extraordinaria Nº 6.011 del

21 de diciembre de 2010 12 Ley Orgánica de Contraloría Social. Gaceta Oficial Extraordinaria Nº 6.011 del 21-12-2010

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no perdió en las elecciones parlamentarias las tres quintas necesarias para aprobar leyes habi-litantes y en una controvertida jugada política la Asamblea saliente habilitó al Presidente de la República para que en un lapso de dieciocho meses pudiera dictar decretos con rango, valor y fuerza de ley en las materias allí establecidas.

Las materias objeto de la habilitación legislativa fueron:

En el ámbito de la atención sistematizada y continua a las necesidades humanas vi-tales y urgentes derivadas de las condiciones sociales de pobreza y de las lluvias, derrumbes, inundaciones y otros eventos producidos por la problemática ambiental.

En el ámbito de la infraestructura, transporte y servicios públicos.

En el ámbito de la vivienda y hábitat.

En el ámbito de la ordenación territorial, el desarrollo integral y el uso de la tierra urbana y rural.

En el ámbito financiero y tributario.

En el ámbito de la seguridad ciudadana y jurídica.

En el ámbito de seguridad y defensa integral.

En el ámbito de la cooperación internacional.

En el ámbito del sistema socioeconómico de la nación.

No escapó prácticamente ningún aspecto importante de la vida del país a esta habilita-ción legislativa sancionada por la Asamblea Nacional en diciembre de 2010. Nuevamente una Ley habilitante presagiaba vientos de tormenta a la mermada institucionalidad del país. Años atrás otra ley habilitante fue el detonante de la más grave crisis política de la democra-cia en tiempos recientes.

La redacción laxa del último aparte del artículo 203 de la Constitución ha sido, sin duda alguna, uno de los elementos más nefastos de la democracia venezolana de la llamada quinta república, pues ha permitido una exagerada concentración de poder en manos del ejecutivo nacional13. La Constitución venezolana ha debido establecer que solo en situaciones extraor-dinarias y de extrema y/o urgente necesidad la Asamblea Nacional con las tres quintas partes de sus integrantes y por un tiempo limitado (no mayor de tres meses) puede aprobar una ley habilitante14. Los profesores Tavares, Soto Chirinos de la Universidad del Zulia en su trabajo

13 Con justificada razón buena parte de la doctrina española ve con desconfianza que el Par-lamento delegue su competencia legislativa en el gobierno, de allí que se acuda a la tesis de la posterior ratificación por parte del Parlamento para convalidar tales decretos–leyes. En tal sentido se ha afirmado: “El artículo 86 de la Constitución reconoce al Gobierno la facultad de dictar disposiciones legislativas bajo la forma de decretos–leyes en caso de extraordinaria y urgente necesidad, pero, al igual que su modelo, califica estas disposiciones de provisionales y las sujeta a un procedimiento de revisión parla-mentaria, añadiendo a todo ello unas importantes limitaciones materiales.” García de Enterría y T.R. Fernández. Op. Cit., p. 132

14 En este orden de ideas los profesores Tavares, Soto y Chirinos de la Universidad del Zulia han expresado: “Se recomienda, en una futura enmienda constitucional, reforma constitucional o convo-catoria a una Asamblea Nacional Constituyente, el establecimiento en la Constitución de límites mate-riales expresos para la emisión de decretos con fuerza de ley propiamente dichos por el Presidente de la República en Consejo de Ministros. Esto garantiza la vigencia de principios constitucionales como el

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citado afirman que existen materias excluidas del ámbito de la ley habilitante: “Esos límites materiales implícitos o tácitos se encuentran representados por materias de competencia nacional, cuya regulación corresponde al ámbito competencial exclusivo y excluyente de la Asamblea Nacional por intermedio del dictado de leyes formales o leyes en sentido estricto y, por consiguiente, son excluidas del ámbito competencial del Presidente de la República en Consejo de Ministros por intermedio del dictado de decretos con fuerza de ley propiamente dichos.”15 Estarían excluidas, en criterio de los citados autores, las leyes habilitantes y las leyes aprobatorias de tratados o convenios internacionales.

IV. DECRETO-LEY Nº 9.043 DEL 15 DE JUNIO DE 2012

El Decreto-Ley bajo análisis parte de la siguiente justificación: “Con el supremo com-promiso y voluntad de lograr la mayor eficiencia política y calidad revolucionaria en la construcción del socialismo y la refundación de la República, basada en principios humanis-tas y sustentada en principios morales y éticos Bolivarianos que persiguen el progreso de la patria y el colectivo…” La retórica política aparece desde el inicio del decreto lo que permite vislumbrar hacia donde se dirige el contenido de los 36 artículos y las 3 disposiciones transi-torias. El fundamento jurídico del Decreto-Ley se encuentra en el numeral 8 del artículo 236 de la Constitución y en lo dispuesto en el literal “a”, numeral 2 del artículo 1º de la Ley Habi-litante.16

La improvisación venezolana no deja de estar presente en el texto normativo, pues lo denomina “Proyecto de Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica…”, error mate-rial debido a la urgencia por publicarlo en la Gaceta Oficial faltando pocas horas para vencer el lapso de la habilitante.

El objeto del Decreto-Ley está establecido en el artículo 1º, allí se manifiesta que des-arrollará “…los principios, normas, procedimientos y mecanismos de transferencia de la gestión y administración de servicios, actividades, bienes y recurso, del Poder Público Na-cional y de las entidades político territoriales, al pueblo organizado, el cual la asumirá me-diante la gestión de empresas comunales de propiedad social, de servicios y socio producti-vos, o de la organización de base del Poder Popular y demás formas de organización de las comunidades legítimamente reconocidas, que se adecuen a lo establecido en el presente De-creto-Ley y su objeto, generando las condiciones necesarias para el ejercicio de la democra-cia participativa y la prestación y gestión eficaz, eficiente, sustentable y sostenible de los bienes, servicios y recursos destinados a satisfacer las necesidades colectivas…”

principio de seguridad jurídica, base fundamental para conocer con claridad las materias susceptibles de ser transferidas por la Asamblea Nacional mediante ley habilitante y de ser reguladas por el Presidente de la República en Consejo de Ministros mediante decretos con fuerza de ley propiamente dichos.” Decretos con fuerza de ley propiamente dichos y su elemento material. (2011) publicado en la obra colectiva 100 años de la Enseñanza del Derecho Administrativo en Venezuela 1909-2009, Centro de Estudios de Derecho Público de la Universidad Monteávila; U.C.V., FUNEDA, Tomo I, Caracas, p. 529

15 Ibíd., p. 528 16 El literal “a” del numeral 2 del Art. 1º del decreto bajo análisis dice: “Dictar o reformar

normas que regulen la actuación de los órganos y entes del Estado y personas de derecho privado, en la realización de obras de infraestructura, tales como urbanismo, servicios, edificaciones educativas y de salud, vialidad, puertos, aeropuertos y para la optimización de los sistemas de transporte terrestre, ferro-viario, marítimo, fluvial y aéreo, regulando la prestación de los servicios públicos en general.”

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Comentario: nadie puede dudar de la necesidad de transferir la gestión y administra-ción de servicios, actividades, bienes y recursos del Poder Público Nacional y de las entida-des políticos territoriales. La descentralización administrativa, tal como lo establece el artícu-lo 158 constitucional es la vía expedita para lograr un mejor ejercicio de la democracia y una prestación eficaz y eficiente de los cometidos estatales. De hecho la descentralización fue uno de los mayores logros, aunque tardío, de la Constitución de 1961. De allí que la Constitución de 1999 lo recogió en el artículo 4 al establecer que “La República Bolivariana de Venezuela es un Estado Federal descentralizado en los términos consagrados en esta Constitución…” y desarrolla este principio en el artículo 158 ya mencionado. Pretender suplantar la descentrali-zación por una transferencia directa a un poder popular mediatizado e ideologizado, es una clara violación al texto constitucional vigente.

Finalidades del Decreto-Ley. Los nueve numerales del artículo 2 contienen las finali-dades del texto normativo. Allí se establece desde el desarrollo de mecanismos que garanti-cen la participación de la organización del Poder Popular en la formulación de propuestas de inversión ante las autoridades nacionales, estadales y municipales, así como la ejecución, evaluación y control de obras, programas y servicios públicos; promover y garantizar la par-ticipación de los trabajadores y comunidades en la gestión de las empresas públicas a través de los procesos cogestionarios o autogestionarios; impulsar la creación de empresas comuna-les; garantizar el respeto y cumplimiento de los principios de interdependencia, coordinación, cooperación y corresponsabilidad entre los órganos del Poder Público nacional, estadal y municipal y el Poder Popular; garantizar la participación del pueblo organizado en todas las fase del ciclo productivo comunal, desarrollando los encadenamientos internos y externos de las actividades económicas fundamentales; fomentar la creación de nuevos sujetos de transfe-rencia comunal; impulsar el proceso de planificación comunal como mecanismo de participa-ción.

Comentario: las finalidades del Decreto-Ley coinciden con la normativa aprobada so-bre el “Poder Popular”. Lo que se desea hacer con este nuevo texto legal es precisar los me-canismos para darle contenido sustantivo a la nueva rama del “poder público”. Pareciera que los redactores del Decreto-Ley olvidaron los artículos 299 y 300 de la Constitución, que establecen los principios socio económico de la República y el establecimiento de las condi-ciones para la creación de entidades funcionalmente descentralizadas para la realización de actividades sociales y empresariales. La descentralización en Venezuela no fue tarea fácil, su instrumentación fue el resultado de amplios consensos políticos nacionales y regionales, quienes ejercían el poder político entonces veían con recelo la aparición de esta nueva forma de gerenciar la cosa pública. La diferencia fundamental con este nuevo proceso del “Poder Popular” fue que aquel tuvo sustento constitucional y un amplio apoyo nacional, regional, municipal. No se pretendió construir desde arriba un sistema paralelo al diseñado en el texto fundamental y mucho menos se pretendió ideologizar tal experiencia de gestión pública.

Ámbito de aplicación (Art. 3º). Los redactores del decreto ley quisieron darle la mayor amplitud, esto es que abarcara todos los órganos y entes del Poder Público tanto nacional, estadal y municipal, así como a las comunidades organizadas, los consejos comunales, las comunas y cualquier otra organización socio productiva u otras formas de organización de base del poder popular.

Comentario: No resulta de extrañar que el decreto ley pretenda imponerse a todo el po-der público venezolano en su división vertical o político territorial. Los principales entes afectados por el decreto ley sin duda serán los estados y los municipios, pues los mismos serán obligados a someterse a un proceso de “vaciamiento” de sus competencias y funciones.

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De allí que hasta las materias de competencia exclusiva y concurrentes de los estados y mu-nicipios son amenazados abiertamente por este decreto ley.

Principios y valores (Art. 4º). Corresponsabilidad, sincronía, eficiencia, eficacia, cultu-ra ecológica, preponderancia de los intereses comunes sobre los individuales, gestión y parti-cipación democrática, justicia social, cooperación, libertad, solidaridad, equidad, transparen-cia, honestidad, igualdad, contraloría social, planificación, asociación abierta y voluntaria, formación y educación, ética socialista, respeto, fomento de las tradiciones, diversidad cultu-ral.

Comentario: Debe reconocerse el esfuerzo de los redactores del decreto ley para lograr la enumeración de 26 “principios y valores” donde se combinan las más diversas materias, pasando por la ética socialista y el fomento de las tradiciones y la diversidad cultural. Sin embargo de la lectura detallada del texto normativo surgen contradicciones entre algunas de ellas y los mandatos contemplados en su articulado.

Definiciones (Art. 5º). Este artículo contiene siete definiciones que permiten entender el alcance del decreto ley. La primera se refiere al “Sistema de transferencia a la gestión comu-nitaria y comunal de servicios, actividades, bienes y recursos de los órganos y entes del Poder Público Nacional, Estadal y Municipal a las organizaciones del Poder Popular”. Este se defi-ne de la siguiente manera: “El conjunto de mecanismos y procedimientos orientados a trans-ferir la gestión y administración de bienes, recursos y servicios del Poder Publico Nacional, de los Estados y Municipios a las organizaciones que conforman el Poder Popular, que serán asumidas por las comunidades al servicio de sus necesidades de manera sustentable y sostenible, de acuerdo con lo establecido en el Sistema Centralizado de Planificación.” Al definir el concepto de “Transferencia de Competencias” lo hace de la siguiente manera: “Proceso mediante el cual las entidades político territoriales restituyen al Pueblo Soberano, a través de las comunidades organizadas y las organizaciones de base del Poder Popular, aquellos servicios, actividades, bienes y recursos que pueden ser asumidos, gestionados y administrados por el pueblo organizado, de acuerdo a lo establecido en el artículo 14 de la Ley Orgánica del Consejo Federal de Gobierno en concordancia con el artículo 184 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. Sin que ello obste para que, por cuenta propia, cualquier entidad política territorial restituya al pueblo soberano la gestión y administración de servicios, actividades, bienes y recursos de acuerdo a lo establecido en el correspondiente Plan Regional de Desarrollo…” Dentro de la definición de los sujetos de transferencia expresa “Destaca dentro de los sujetos de transferencia la Comuna como espa-cio privilegiado para el ejercicio de la democracia participativa y protagónica.”

Igualmente define el artículo 5 que debe entenderse por: Sistema económico comunal; Gestión de economía comunal; Producción colectiva; Propiedad Social y Sujetos de transfe-rencia.

Comentario: Al definir el Sistema de Transferencia a la Gestión Comunitaria y Comu-nal, el decreto ley es bastante específico en cuanto a establecer que se transferirá “la gestión y la administración de bienes, recursos y servicios del Poder Público Nacional, Estadal y Mu-nicipal” a las organizaciones que conforman el Poder Popular. Cabe preguntarse entonces sobre la legalidad de unas transferencias (de bienes, recursos y servicios) encomendadas por la Constitución al Poder Público Nacional, Estadal y Municipal a unas organizaciones que forman parte de un “Poder Popular” de dudosa legitimidad.

En relación a la definición de “Transferencia de competencias”, el redactor del decreto ley utiliza la expresión “restituir al pueblo soberano aquellos servicios, actividades, bienes y recursos”. Restituir de acuerdo al diccionario significa “volver una cosa a quien la tenía ante-

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s”, vale entonces preguntarse si los servicios, actividades, bienes y recursos encomendados por la Constitución al Poder Público Nacional, Estadal y Municipal habían sido secuestrados, confiscados o apropiados indebidamente, en caso de respuesta positiva cabe hablar de restitu-ción. Pero es el caso que la Constitución como norma suprema, norma normarum, dispuso que tales cometidos fueran de la competencia Nacional, Estadal o Municipal, mal podría hablarse de restitución. Cabría hablar de descentralización, desconcentración, transferencia o término similar.

La definición bajo comentario hace referencia al artículo 184 de la Constitución que en su encabezamiento dice: “La ley creará mecanismos abiertos y flexibles para que los Estados y los Municipios descentralicen y transfieran a las comunidades y grupos vecinales organi-zados los servicios que éstos gestionen previa demostración de su capacidad para prestar-los…” El artículo constitucional no habla de restitución, utiliza la expresión descentralización y transferencia tal como lo establece el artículo 158 constitucional.

En relación al artículo 14 de la Ley Orgánica del Consejo Federal de Gobierno mencio-nado en la definición comentada, debe precisarse que dicho artículo al referirse a las compe-tencias de la Plenaria del Consejo Federal de Gobierno, en el ordinal 1º dice: “Proponer al Presidente o Presidenta de la República las transferencias de competencias y servicios a los Poderes Públicos territoriales y a las organizaciones de base del Poder Popular.” En ningún momento habla de restitución, aún cuando si menciona al “Poder Popular” como sujeto de transferencia de competencias.17 Otro aspecto a considerar dentro de las definiciones estable-cidas en este artículo del Decreto-Ley, es la simplificación del tema de la transferencia de servicios a un “Poder Popular” de dudosa legalidad, olvidando que en la actualidad lo que se plantea es la prestación de servicios públicos desarrollados por particulares dentro de las reglas del mercado y bajo regulación del Estado. Cabría preguntarse si el “Poder Popular” está suficientemente preparado para asumir con eficiencia servicios públicos donde el Estado ha fracasado como prestador de los mismos.

V. SUJETOS Y FORMAS DE TRANSFERENCIA. FORMAS ORGANIZATIVAS. (CAPÍTULO II)

Este capítulo desarrolla de manera minuciosa los actores y la organización de la trans- ferencia objeto del Decreto-Ley. Por una parte señala quienes son sujetos de transferencia (Art. 6): La comuna; consejos comunales; organizaciones socio productivas bajo régimen de propiedad social, comunal o mixta y las nuevas formas de organización popular reconocidas por el ordenamiento jurídico vigente o que se crearen con el fin de desarrollar procesos auto-gestionarios y cogestionarios en la administración y control de los servicios públicos estada-les y municipales. El artículo 7 (requisitos de los sujetos de transferencia) menciona los

17 El tema de los servicios públicos ha despertado un interesante debate en el ámbito comuni-tario europeo. De allí que el tema de su transferencia no puede plantearse alegremente como una deci-sión puramente política. En tal sentido Meilán Gil ha expresado: “No ha desaparecido el servicio públi-co, ni ha cambiado como categoría jurídica, tal como puede configurarse desde la perspectiva constitu-cional. Otra cosa es que se haya reducido su ámbito de aplicación. Actividades que durante muchos años han sido realizadas como auténticos servicios públicos hoy se prestan sin necesidad de acudir a esa categoría jurídica. Son actividades desarrolladas por particulares en el ámbito y las reglas del mercado y reguladas por el Estado, que puede imponerle obligaciones que exceden de aquel, con compensación o sin ella. Así ha sucedido en varios sectores.” “El Servicio Público en el contexto Constitucional y Co-munitario”, trabajo publicado en la obra colectiva Derecho Administrativo Iberoamericano, Tomo 2, Ediciones Paredes, Caracas 2007, p. 1646.

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siguientes: poseer la suficiente honestidad y responsabilidad para administrar los recursos públicos de manera eficaz; buen nivel de organización; disposición y capacidad para some-terse al proceso de formación en el área transferida; acompañamiento técnico de parte de la entidad territorial que transfiera el servicio y disponer de planes a corto, mediano y largo plazo que determine la transferencia.

Por otra parte indica el artículo 8 que los sujetos de transferencia son los encargados de discutir y solicitar la transferencia de los servicios, actividades, bienes o recursos, cuando se encuentren en capacidad de asumirlos autogestionariamente o corresponsablemente con el gobierno local o estadal. En relación a la estructura organizativa de los sujetos de transferen-cia el artículo 9 señala que se hará de manera democrática y participativa en coordinación con los órganos de Planificación Centralizada. Para la resolución de conflictos el artículo 10 señala a la Secretaría del Consejo Federal de Gobierno como el órgano encargado de resolver los conflictos que se presenten entre los sujetos de transferencia y los estados, municipios y demás órganos del Poder Público Nacional.

En relación a las transferencias directa y progresiva el artículo 11, establece que los órganos del Poder Público Nacional, los estados y los municipios deberán presentar a la Secretaría del Consejo Federal de Gobierno al inicio de cada año un plan anual de transferen-cia. Igualmente la Secretaría podrá solicitar de las entidades políticas territoriales propuestas y planteamientos de transferencia. En cuanto a la iniciativa de las transferencias el artículo 12 señala que le corresponderá a los voceros de los sujetos de transferencia, pero igualmente los entes político territoriales por cuenta propia podrán “restituir al pueblo soberano” la ges-tión y administración de servicios, actividades, bienes y recursos. Plantea al artículo 13 que podrán ser transferidas directa y progresivamente la gestión y administración de servicios, actividades, bienes y recursos de los órganos u entes del Poder Público Nacional a los sujetos de transferencia, garantizando el acompañamiento técnico y el recurso financiero. El artículo 14 establece que una vez comprobado los requisitos del artículo 7, referente a los sujetos de transferencia los entes del Poder Público Nacional y demás entes político territoriales podrán transferirles de forma directa y progresiva la gestión y administración de los mismos. Los recursos para la gestión y administración de los servicios, de acuerdo al artículo 15, deberán ser puestos a disposición de los sujetos de transferencia hasta la terminación del ejercicio fiscal. Igualmente las entidades político territoriales deberán realizar las previsiones para garantizar la continuidad en la prestación del servicio. Igualmente dispone que el Consejo Federal de Gobierno pueda disponer de creación de aportes financieros adicionales en el Fondo de Compensación Interterritorial.

Comentario: Los sujetos de transferencia son el elemento central de toda la estructura del Decreto Ley 9.043. Estos son: la comuna, los consejos comunales, las organizaciones socio productivas bajo régimen de propiedad social, comunal o mixta y las nuevas formas de organización popular reconocidas por el ordenamiento vigente.

Tal enumeración restrictiva deja de lado cualquier otro ente público o privado que pu-diera reunir las características necesarias para ser objeto de transferencias de servicios, acti-vidades, bienes y recursos públicos. De allí que esta visión unilateral y restringida del decreto ley en cuanto a los denominados sujetos de transferencia es uno de los grandes errores y deficiencias de la normativa comentada. Pretender excluir en Venezuela la capacidad, prepa-ración, experiencia del sector privado en el manejo de tales procesos es condenar al fracaso iniciativas que persiguen “la prestación y gestión eficaz, eficiente, sustentable y sostenible de los bienes, servicios y recursos destinados a satisfacer necesidades colectivas.”

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Por otra parte convertir al Consejo Federal de Gobierno y a su Secretaría como el ente planificador, coordinador y ejecutor de políticas de transferencias resulta altamente inconve-niente tanto para la eficacia del mismo organismo, como por la burocracia que se creará para atender las múltiples demandas formuladas por los denominados sujetos de transferencia.

Por otra parte resulta contradictoria la finalidad de la Ley Orgánica del Consejo Federal de Gobierno y el Decreto Ley 9.043. Por una parte la Ley Orgánica del Consejo Federal de Gobierno “es el órgano encargado de la planificación y coordinación de políticas y ac-ciones para el desarrollo del proceso de descentralización y transferencia de competen-cias del Poder Nacional a los estados y municipios…” y por la otra el Decreto con rango, valor y fuerza de Ley Orgánica para la Gestión Comunitaria de Competencias, Servicios y otras atribuciones persigue “restituir al pueblo soberano, a través de las comunidades organizadas y las organizaciones de base del Poder Popular, aquellos servicios, activi-dades, bienes y recursos que puedan ser asumidas, gestionados y administrados por el pueblo organizado”.

La pregunta que cabe es como compatibilizar ambas normas jurídicas que persiguen ob-jetivos diferentes. La primera profundizar el proceso descentralizador, la segunda vaciar de contenido a los estados, municipios y demás entes del Poder Público Nacional.

Otro aspecto a destacar de la mencionada normativa es la transferencia directa y progre-siva o “transferencia exprés” mediante la cual los órganos y entes del Poder Público Nacional y demás entidades político territoriales podrán transferir directa y progresivamente la gestión y administración de servicios, actividades, bienes y recursos a los sujetos de transferencia, únicamente con la comprobación de los requisitos del artículo 7 del decreto ley. Si bien la derogada Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencia del Poder Público establecía mecanismos y requisitos rigurosos para que operara la descen-tralización, eso tenía una explicación y era la necesidad de asegurar que el ente descentraliza-do cumpliera con eficiencia el cometido asignado. Pero en esta ocasión el Decreto Ley 9.043 simplifica el proceso de transferencia directa y progresiva atentando gravemente contra la prestación eficiente de los servicios transferidos.

VI. DEL INSTRUMENTO Y MECANISMOS DE TRANSFERENCIA

El decreto ley establece en el artículo 16 que las transferencias se realizarán a través de convenios, los cuales deberán contener el objeto, alcance, cronograma, delimitación de la transferencia, los bienes transferidos y recursos financieros, así como las obligaciones y responsabilidades de las partes. El artículo 17 dice que los órganos del Poder Público Nacio-nal y entes político territoriales velarán para que los sujetos de transferencia gocen de priori-dad y preferencia en la celebración de los convenios arriba mencionados. El principio de corresponsabilidad entre los sujetos de transferencia y los entes político territoriales se ejer-cerá en los ámbitos económico, social, político, cultural, geográfico, ambiental y militar de acuerdo a los artículos 18 y 19. El proceso de transferencia, artículo 20, se define como “El mecanismo mediante el cual los órganos y entes del Poder Público Nacional y los entes político territoriales restituyen a los sujetos de transferencia la gestión y administración de los servicios, actividades, bienes y recursos que detentan en las materias establecidas en la Constitución…”.

El artículo 21 establece las fases del proceso de transferencia: diagnóstico; plan de transferencia; presupuesto; ejecución y contraloría social. Este plan deberá estar avalado por los sujetos de transferencia a través de sus Asambleas de Ciudadanos, en articulación con las entidades político territoriales y con el acompañamiento del Consejo Federal de Gobierno. Los artículos 22, 23 24 se refieren a los controles interno, externo y a las notificaciones de

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las actuaciones del control fiscal. El artículo 25 contiene “la reversión” y la cual operará “Si se evidencia deficiencia o irregularidades en la gestión o administración transferida, sin que se hayan subsanado las faltas, los órganos del Poder Público Nacional y los entidades político territoriales informarán al Consejo Federal de Gobierno y se inicia el proceso de reversión cuando fuera procedente…”. El artículo 26 contiene la rendición de cuentas que será rendido al Consejo Federal de Gobierno con una periodicidad semestral y debe hacerse énfasis en los avances y desarrollo de los servicios y sobre el empleo de los recursos asignados.

Comentario: Los Convenios son los mecanismos por medio del cual se realizarán las transferencias, allí se determinará aparte del objeto y alcance, los bienes transferidos y los recursos financieros. En tal sentido no se hace ninguna previsión sobre los bienes públicos transferidos, es decir no se establece el régimen de control de los bienes nacionales. Tal con-trol incluye la adquisición, administración, custodia, recuperación, restitución y demás opera-ciones, así como el registro contable de los bienes nacionales de cualquier naturaleza, todos esos bienes estarán sujetos al control, vigilancia y fiscalización de la Contraloría General de la República. Una indiscriminada aprobación de convenios de transferencia en donde se incluyan bienes y recursos públicos podría significar el desmantelamiento en términos mate-riales del Estado venezolano. Con el agravante de que el proceso de reversión de la transfe-rencia contemplado en el decreto ley es engorroso en su tramitación.

En los artículos señalados con anterioridad se ratifica el carácter de ente coordinador y contralor de los sujetos de transferencia al Consejo Federal de Gobierno. Hecho que sin duda desbordará la capacidad de respuesta y de seguimiento del ente encargado de “la planifica-ción y coordinación de políticas y acciones para el desarrollo del proceso de descentraliza-ción y transferencia de competencias del Poder nacional a los estados y municipios…” (Art. 2º de la Ley Orgánica del Consejo Federal de Gobierno).

VII. DE LAS MATERIAS DE TRANSFERENCIA A LA GESTIÓN COMUNITARIA Y COMUNAL

El artículo 27 contiene los servicios, actividades, bienes y recursos que podrán ser obje-to de transferencia:

Mantenimiento de establecimientos de atención primaria de salud.

Mantenimiento de centros educativos.

Producción de materiales y construcción de viviendas.

Políticas comunitarias de deporte y mantenimiento de sus instalaciones.

Actividades culturales y mantenimiento de sus instalaciones.

Administración de programas sociales.

Protección del ambiente y recolección de desechos sólidos.

Administración y mantenimiento de áreas industriales.

Mantenimiento y conservación de áreas urbanas, prevención y protección comunal.

Construcción de obras comunitarias y administración y prestación de servicios públicos.

Prestación de servicios financieros.

Producción y distribución de alimentos y bienes de primera necesidad.

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Comentario: la heterogeneidad de materias contempladas en el artículo 27, sin duda llama la atención. Se evidencia la intención de crear un sistema de gestión paralelo a la admi-nistración pública central y descentralizada y a los entes político territoriales. No se trata simplemente de transferir servicios y actividades de menor monta, se trata de asuntos de gran impacto en la vida del país. Se trata del mayor desmontaje de servicios, actividades, bienes y recursos del Estado venezolano para transferirlos a una gestión comunitaria y comunal de dudosa legalidad. Paradójicamente detrás de esa transferencia se encuentra el Ministerio del Poder Popular con competencia en la economía comunal y el Consejo Federal de Gobierno.

De la conformación de empresas comunales, autogestionadas y empresas mixtas cogestionadas

Los artículos 28, 29, 30 y 31 del decreto ley establecen los mecanismos y para la crea-ción de empresas comunales. En tal sentido los sujetos de transferencia podrán conformar tales empresas las cuales asumirán las actividades materiales y técnicas para ejecutar la ges-tión transferida. Podrán asociarse con otras empresas estadales, municipales o nacionales a fin de conformar empresas mixtas. La definición de tales empresas está contemplado en el artículo 29: “Son unidades económicas de patrimonio indivisible y de propiedad social co-munal que tienen por objeto la producción de bienes o la prestación de servicios con la finali-dad de realizar las actividades…que han sido transferidas a la comunidad de conformidad con lo dispuesto en el presente decreto…” igualmente señala que tales empresas comunales adquirirán personalidad jurídica una vez formalizado su registro ante el Ministerio del Poder Popular con competencia en economía comunal. Dicho ministerio dictará la normativa de creación, regulación, condiciones, requisitos y demás aspectos del Registro de Empresas Comunales, quedando a cargo de su gestión directamente. Toda empresa comunal debe iden-tificarse con las siglas EC. El artículo 31 señala las normas legales que regularán tales empre-sas, entre ellas la Ley Orgánica del Sistema de Economía Comunal y su reglamento. La refe-rida disposición enumera los siguientes aspectos que deben observarse en las empresas co-munales:

Nadie tiene derecho a participación sobre el patrimonio de la empresa. De haber ex-cedente se reinvertirá socialmente.

El objeto principal es la realización de actos materiales y técnicos dirigidos a los servicios transferidos.

La estructura y organización interna y de gestión debe ser de acuerdo a la participa-ción protagónica del pueblo.

Los mecanismos de toma de decisiones deben estar sujetos a la voluntad popular (Asambleas populares, referendos etc.).

Las empresas comunales podrán agruparse a manera de redes productivas o de ser-vicios. No podrán incorporarse sociedades mercantiles o de comercio.

Lo no previsto en el decreto ley se regirá por lo establecido en el reglamento respec-tivo.

En caso de disolución o conclusión de la empresa comunal se procederá a su liqui-dación, si hubieren bienes no podrán ser apropiados por quienes conformaron la empresa comunal. Dichos bienes conservarán la condición de bienes de propiedad social comunal.

Comentario: Los artículos mencionados anteriormente blindan la estructura comunal de cualquier posibilidad de apertura a la economía de mercado. Establecen que las empresas comunales se conformarán bajo el régimen de propiedad social directa. Las mismas adqui-

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rirán personalidad jurídica una vez formalizado su registro ante el Ministerio del Poder Popu-lar con competencia en Economía Comunal, el cual dictará la normativa de creación, regula-ción, condiciones y requisitos para proceder a tal trámite administrativo. La prohibición ex-presa de impedir que las sociedades mercantiles no puedan agruparse con las empresas co-munales bajo la figura de redes productoras o de servicio, indica claramente el sesgo ideoló-gico de tales empresas.

VIII. MECANISMOS DE PARTICIPACIÓN

El artículo 32 del decreto ley establece los mecanismos de participación y en tal sentido enumera los siguientes:

Establecimiento de estrategias de promoción de participación ciudadana.

Promoción de creación de nuevos sujetos de transferencia y el apoyo a sus activida-des.

Atención a las iniciativas de la comunidad en el proceso de participación ciudadana

Incentivar la participación de los trabajadores y comunidades en la gestión de em-presas comunales.

Promoción de mecanismos de control ciudadano en proyectos de impacto económi-co, social y financiero.

Impulso a la creación de organizaciones del Poder Popular y empresas comunales de servicios.

Promoción de políticas, estrategias y procedimientos para lograr trabajo articulado entre las organizaciones comunitarias (la familia, el Estado, y otros grupos sociales) en la prestación de asistencia penitenciaria.

Diseño de políticas públicas y modelos de gestión y administración de la transferen-cia de servicios, actividades, bienes y recursos.

Comentario: Los mecanismos de participación señalados en el artículo 32 persiguen impulsar el proceso de transferencia en casi todos los ámbitos de la vida nacional (incorpora la asistencia penitenciaria). La multiplicación de sujetos de transferencia sin duda creará expectativas en quienes participen en tales iniciativas, pero ello colisionará con la baja capa-cidad de respuesta del Ministerio del Poder Popular para la economía popular y con la buro-cracia de la secretaría del Consejo Federal de Gobierno.

IX. RÉGIMEN FISCAL

Los artículos 33 y 34 del decreto ley contienen las relaciones de cooperación y sincron-ía que deben existir entre los entes públicos territoriales y los sujetos de transferencia. Esta-blece además que los sujetos de transferencia podrán ser objeto de exoneraciones total o parcial del pago de tributos nacionales, estadales y municipales.

Señala que los órganos del Poder Público Nacional, Estadal o municipal podrán acordar otras modalidades de incentivo fiscal destinados a facilitar la gestión y administración de los servicios, actividades, bienes y recursos transferidos.

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X. DEL TRABAJO COMUNITARIO

El artículo 35 establece que los sujetos de transferencia deberán desarrollar acciones de trabajo comunitario de manera organizada, coordinada y colectivo contribuyendo al “desarro-llo socialista comunal”. El artículo 36 especifica que el tiempo y la forma del trabajo comuni-tario serán decididos por el colectivo que conforma e sujeto de transferencia.

XI. DISPOSICIONES TRANSITORIAS

Tres disposiciones transitorias contienen el decreto ley. La primera establece el plazo de 90 días para que los órganos y entes del Poder Público Nacional Estadal y Municipal, así como los sujetos de transferencia adecúen su estructura a las disposiciones del decreto ley. La segunda disposición señala que el Presidente de la República dictará el Reglamento dentro de los 90 días a la publicación del decreto ley. La tercera disposición establece que los órganos del Poder Público Nacional, Estadal y Municipal, dentro de los 90 días siguientes, deberán presentar sus respectivos planes de transferencia a los fines de su aprobación por la secretaría del Consejo Federal de Gobierno.

Comentario: Las facilidades fiscales establecidas a los sujetos de transferencia lejos de incentivar la eficacia de los sujetos de transferencia los hace más dependiente del Estado. El decreto ley en ninguno de sus artículos promueve la autonomía ni la austeridad financiera de los sujetos de transferencia, para hacerlos menos gravoso al erario público. Antes bien prevé que los entes político territoriales tienen la obligación de realizar las previsiones presupuesta-rias y financieras para garantizar la continuidad en la prestación del servicio. Por si esto fuera poco el Consejo Federal de Gobierno podrá disponer de la creación de apartados financieros adicionales en el Fondo de Compensación Interterritorial. De esta manera el riesgo previsible es que los sujetos de transferencia, se conviertan en organismos crónicamente deficitarios y por tanto cada vez más dependiente del presupuesto oficial. Este desatino traerá como conse-cuencia inevitable que el sistema de transferencia diseñado en el decreto ley no genere un mecanismo eficiente, sustentable y sostenible en la prestación de los servicios transferidos.

XII. CONSIDERACIONES FINALES

El Decreto Nº 9.043, mediante el cual se dictó el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica para la Gestión Comunitaria de Competencias, Servicios y otras atribuciones se inserta dentro de la estructura del denominado “Poder Popular”. Iniciativa del Presidente de la República dentro de su propuesta de Reforma Constitucional presentada a la Asamblea Nacional el 15 de agosto de 2007. Dicha reforma fue rechazada en el referéndum popular del 02 de diciembre de 2007. Uno de los puntos importantes del proyecto de reforma era la eli-minación de la descentralización como política nacional y el surgimiento de una “democracia socialista” bajo la gaseosa idea de un “Poder Popular o Comunal”. El Ejecutivo nacional en claro desacato de los resultados de la consulta popular procedió a crear vía legislación ordina-ria el “Poder Popular o Comunal”.

El decreto ley objeto de la presente monografía es un capítulo más dentro de esta inicia-tiva a todas luces de carácter inconstitucional. De allí que no es ocioso recordar el principio de la supremacía constitucional, bien lo expresa Brewer-Carías “…está asegurada mediante la previsión en el mismo texto constitucional, por una parte, de su máximo carácter rígido al disponerse la necesaria e indispensable intervención del pueblo para efectuar cualquier cam-bio a la Constitución, de manera que sólo el poder constituyente originario del pueblo puede

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aprobar dichas modificaciones, no existiendo en el texto constitucional venezolano “poder constituyente derivado” alguno; y por la otra, de todo un sistema de justicia constitucional para garantizar dicha supremacía.”18

Lo más inquietante del denominado “Poder Popular” es el vaciamiento de competencias del Poder Público Nacional y de los entes político territoriales como son los Estados y los Municipios. El decreto ley desarrolla los principios, normas, procedimientos y mecanismos de transferencia de la gestión y administración de servicios, actividades, bienes y recursos del Poder Público Nacional y de las entidades político territoriales al “pueblo organizado” me-diante empresas comunales de propiedad social de servicios y socio productivos, o de las organizaciones de base del Poder Popular. Tales entes adquirirán personalidad jurídica una vez formalizado su registro ante el Ministerio del Poder Popular con competencia en Eco-nomía Comunal. Dicha transferencia tiene un carácter excluyente, pues solamente califican para ser sujetos de transferencia, aquellos señalados por el decreto ley. Las personas jurídicas de carácter privadas ni siquiera pueden participar en las redes productoras o de servicios que puedan formarse.

Puede afirmarse que la tesis del Poder Popular o Comunal lejos de atender de una mane-ra más eficiente la gestión y administración de los “servicios, actividades, bienes y recursos” de carácter público, creará una inmensa burocracia, con un alto costo financiero para el Esta-do y con un peor servicio en la prestación de los mismos.

Ignorar la presencia de los particulares en la gestión de los servicios públicos, o en el manejo eficiente de actividades, bienes y recursos es desconocer una realidad de la moderna Administración. Que no ve en el sector privado un enemigo sino un aliado en la prestación eficaz, eficiente y sostenible en materia de servicios. No deja de ser preocupante que en la larga lista de servicios, actividades, bienes y recursos enumerados en el artículo 27 se en-cuentren materias que exigen una alta especialización y pericia en su manejo. ¿Puede una sociedad darse el lujo de transferir tales asuntos a “empresas comunales de propiedad social de servicios y socio productivas” o a organizaciones de base del Poder Popular?

La descentralización que ha sido la política pública más afectada por todo este sistema del “Poder Popular” sin duda merece ser reivindicada. Los Estados y los Municipios como entidades político territoriales con competencias propias tienen el derecho de asumirlas con honradez y transparencia. La sociedad civil tiene el derecho de participar, sin exclusión, en la gestión de los servicios y de las actividades que afecten su calidad de vida.19

18 Brewer-Carías, A. “La ilegítima mutación de la Constitución por el Juez Constitucional: La Inconstitucional ampliación y modificación de su propia competencia en materia de control de constitu-cionalidad”. Publicado en la obra colectiva: Temas de Derecho Constitucional y Administrativo. Libro Homenaje a Josefina Calcaño de Temeltas, FUNEDA, Caracas 2010, p. 321

19 Hernández-Mendible en su trabajo “El Derecho Administrativo y el Derecho del Turismo” (2010) recoge algunas reflexiones sobre los servicios públicos: “1. Que la satisfacción del interés gene-ral no constituye un monopolio del Estado y que en consecuencia éste no es el único que puede brindar solución a las necesidades colectivas. 2. Que existen actividades que realizan los particulares en el ejercicio de sus derechos y libertades públicas, que también pueden contribuir a la satisfacción del interés general, sin que el Estado intervenga de manera directa en su gestión. 3. Que se pueden distinguir entre los servicios públicos que por sus características únicamente pueden ser realizados por el Estado, en cuyo caso se está en presencia de una auténtica actividad administrativa; de aquellos otros servicios públicos que se han calificados como competitivos, que pueden ser gestionados por los particulares en el ejercicio de sus derechos y libertades públicas y que constituyen el desarrollo de una actividad económi-

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Finalmente el sincero agradecimiento a los directores de esta prestigiosa publicación por la invitación a participar en este número especial de la Revista de Derecho Público sobre los decretos leyes dictados bajo la Ley Habilitante del 17 de diciembre de 2010.

XIII. REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS

BREWER-CARÍAS, A. “La ilegítima mutación de la Constitución por el Juez Constitucio-nal: La Inconstitucional ampliación y modificación de su propia competencia en materia de control de constitucionalidad”. Publicado en la obra colectiva: Temas de Derecho Constitu-cional y Administrativo. Libro Homenaje a Josefina Calcaño de Temeltas, FUNEDA, Cara-cas 2010.

Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Reforma Parcial de la Ley Orgánica de Creación de la Comisión Central de Planificación. Gaceta Oficial de la República Bolivaria-na de Venezuela Nº 39.604, Caracas 28 de enero de 2011.

Decreto Nº 9.043 mediante el cual se dicta el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica para la Gestión Comunitaria de Competencias, Servicios y Otras atribuciones. Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 6.079 Extraordinario, Caracas 15 de junio de 2012.

GARCÍA DE ENTERRÍA, E. y FERNÁNDEZ T. Curso de Derecho Administrativo, Editorial Civitas, S.A. Madrid 1998.

HERNÁNDEZ, J. Reflexiones sobre la Constitución y el modelo socioeconómico en Vene-zuela, FUNEDA, Caracas 2008.

HERNÁNDEZ-MENDIBLE, V. “El Derecho Administrativo y el Derecho del Turismo”. Publicado en la obra colectiva: Temas de Derecho Constitucional y Administrativo. Libro Homenaje a Josefina Calcaño de Temeltas, FUNEDA, Caracas 2010.

HERRERA, C. Constitución, Servicios Públicos y “Poder Popular”. Por publicar. (Dis-ponible en la dirección electrónica del autor), 2012.

Ley Orgánica de Contraloría Social. Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Ve-nezuela Extraordinaria Nº 6.011, Caracas 21 de diciembre de 2010.

Ley Orgánica de las Comunas. Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezue-la Extraordinaria Nº 6.011, Caracas 21 de diciembre de 2010.

Ley Orgánica de los Consejos Comunales, Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 39.335, Caracas 28 de diciembre 2009.

Ley Orgánica del Poder Popular. Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Vene-zuela Nº 6011 Extraordinaria, Caracas 21 de diciembre de 2010

Ley Orgánica del Sistema Económico Comunal. Gaceta Oficial de la República Boliva-riana de Venezuela Extraordinaria Nº 6.011, Caracas 21 de diciembre de 2010.

ca dirigida a satisfacer el interés general. 4. Que los servicios públicos que constituyen actividad admi-nistrativa son los de seguridad, sociales y asistenciales; en tanto que de los servicios públicos competiti-vos, se predica y aplica su naturaleza económica privada, no administrativa, pero se encuentran someti-dos a una intensa regulación del Estado”. Publicado en la obra colectiva: Temas de Derecho Constitu-cional y Administrativo. Libro Homenaje a Josefina Calcaño de Temeltas, FUNEDA, Caracas, p. 689.

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MEILÁN-GIL, J. “El Servicio Público en el contexto Constitucional y Comunitario”, tra-bajo publicado en la obra colectiva Derecho Administrativo Iberoamericano, Ediciones Pare-des, Caracas 2007.

Resolución que fija las normas para la adecuación de los Consejos Comunales en el marco de la Ley Orgánica de los Consejos Comunales. Gaceta Oficial de la República Boli-variana de Venezuela Nº 39.377, Caracas 02 de marzo de 2010.

TAVARES, F., SOTO, M., CHIRINOS, L. “Decretos con fuerza de ley propiamente dichos y su elemento material”. Publicado en la obra colectiva 100 años de la Enseñanza del Derecho Administrativo en Venezuela 1909-2009. U.C.V., Centro de Estudios de Derecho Público de la Universidad Monteávila; FUNEDA, Caracas 2011.

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Sección II: Algunas mutaciones normativas

De la transformación de potestades y otras mutaciones

José Gregorio Silva Bocaney Profesor de la Universidad Central de Venezuela

Resumen: El Estado ha evolucionado de manera forzada, partiendo de una imposición absoluta, al reconocimiento de derechos de los particu-lares, manteniendo para lograr sus fines, la noción de potestades, siem-pre en el marco de la Ley. El problema se presenta, cuando es la propia Ley la que tergiversa la potestad, creando una nueva figura o por lo me-nos una mixtura, a partir de una institución conocida.

Palabras Claves: Poder, potestad, potestad sancionadora, mutación, transformación.

Abstract. The State has forced to be evolved, it from an absolute imposi-tion about, to recognition of individuals rights, all of this for reach State targets, the concept of the “potestas” (power of State) into law limits. When that law breaks the classical concept of potestas, represents a big problem to understand the product of that process, because it could be a new concept or at least a mixture of concepts.

Keywords: Power of state, potestas, authority, power of state to impose penalties, mutation, transformation

I. JUSTIFICACIÓN

En primer lugar, debo justificar el título, señalando al efecto que nuestro país es una mezcla de contrastes (étnicos, políticos, deportivos y en una infinidad de áreas, incluyendo en las sociales, a nuestra profesión), donde no sólo nos polarizamos, sino que llevamos nuestras diferencias al máximo rigor, independientemente de que en algún momento de lucidez o flaqueza nos acerquemos al contendor.

Somos parte de una sociedad donde en algunas oportunidades, la persona muta en su querencia hacia alguna posición que podría ser –en condiciones normales– igualmente an-tagónica, aún cuando una vez finalizada la situación que amerita la mutación, volvamos a la posición inicial.

Un ejemplo lo podemos encontrar –por citar uno de los tantos que vivimos diariamente– cuando el equipo de beisbol favorito no clasifica. Algunos nos colocamos a favor del equipo contrario a nuestro contrincante natural, y podemos convertirnos en el más ferviente fanático, con la única finalidad de adversar a nuestro contendiente habitual, aún cuando no comulgue-mos tradicionalmente con ese equipo.

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Sin embargo, algo que es de tal naturaleza por su esencia misma, que no podría mutar, por lo menos caprichosamente, porque tal cambio implicaría la destrucción absoluta y un cambio esencial en su esencia, son los principios, los valores y las instituciones que rigen la ciencia del Derecho, que son precisamente las que como profesores, tratamos de inculcar a nuestros estudiantes, para que en la práctica, puedan tener un mejor conocimiento y manejo de la misma.

Debo advertir que no me refiero a la evolución natural de una ciencia, que como el de-recho –ciencia social–, amerita ciertos cambios, por no tratarse de conceptos pétreos, para que cumpla de mayor manera con su finalidad; sino a cambios puntuales, tratando de impo-ner a la fuerza un modo distinto de ver el Derecho, o lastrar forzosamente un peso argumenta-tivo que de otra forma no calaría en el medio. No se trata de razones explicativas de un cam-bio necesario, sino de razones justificativas, plagadas de argumentos inconexos para demos-trar una razón normalmente insostenible, soportadas solamente en razón de la fuerza que otorga el imponer la Ley o una posición dominante en el medio en un momento, sin rigor científico que lo justifique o avale1.

En este estado debo traer a colación las palabras de mi estimado amigo, el Dr. Armando Rodríguez García, en referencia a tratar de rescatar la enseñanza del derecho, por lo menos en nuestra disciplina relacionada con el Derecho público, aconsejando apartarnos de la exégesis en algunos casos, o del análisis estrictamente jurisprudencial en otros, pues lo primero poco aporta y lo segundo, lejos de marcar una tendencia, marcaría una posición meramente tempo-ral, siendo lo recomendable afianzar las instituciones y los principios que, en definitiva, cuando se mantienen inmutables, nos permite rescatarlos de cualquier capricho que pretenda modificarlo.

De allí el título, pues en una aparente transformación de las potestades, que si bien es cierto, en su conjunto agrupa a su vez los poderes, derechos y deberes de la Administración, individualmente define no sólo el límite de ese poder, derecho o deber, sino que lo dibuja de tal manera que lo hace propio y único. Así, si la potestad se transforma, pierde su esencia y caracteres propios, pasando a ser otra potestad distinta, o incluso, otra “cosa” distinta a la potestad que fuere originariamente, más no necesariamente potestad, o por lo menos, esa potestad original.

Quizás, tales aberraciones provengan de otra mutación o transformación monstruosa, derivada de la errada aplicación de la noción de ductilidad del derecho2, que en nuestro caso

1 Son innumerables los casos en los cuales hemos oído en conferencias, citas absolutamente descontextualizadas de insignes autores, para justificar, por ejemplo, la pretendida inexistencia del principio de separación de poderes que en su oportunidad, preconizaron Hamilton, Locke, Rousseau , indicando que Charles-Louis de Secondat, Barón de la Brède y de Montesquieu, cuando presuntamente se refirió a dicho principio, era en razón de negarlo; es decir, que lejos de preconizar el principio, se refería a su absoluta inexistencia, sólo para justificar las palabras de algunos personeros del Estado, que en alguna oportunidad, denigraron de dicha separación.

En otros casos, las citas refiere a doctrina absolutamente aislada que justifican una posición, in-dependientemente de la fuerza y posición académica del autor, o las citas parciales, o cuando se trata de imponer un criterio doctrinal a una situación totalmente distinta a la que refiere el autor, así como un sinfín de ejemplos de la forma cómo podemos destruir principios y valores.

2 Debo hacer la aclaratoria que me manifiesto no sólo defensor, sino admirador de los trata-distas que nos han ayudado desarrollando una herramienta tan útil como la referida a la interpretación y argumentación jurídica, derivadas a su vez de la lógica y la filosofía, entre los cuales destaca Gustavo Zagreblesky, y su obra “El derecho dúctil”; sin embargo como todo buen aporte que se patentiza, el

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–el venezolano– se le ha (mal) tratado de tal forma, que dista de lo que originalmente fue. Cierto es que el derecho no puede ser rígido, y que para ser eficaz, debe adaptarse a las situa-ciones actuales, pero por más dúctil que sea un material, no soporta cualquier transformación que quiera hacerse.

Entre los elementos más dúctiles que podemos conseguir, encontramos el oro, como metal noble; y el plástico, como producto del hombre. El primero de ellos, que permite su estiramiento a niveles impensables sin perder sus cualidades, constituye uno de las mejores referencias de ductilidad; sin embargo, al derecho no lo podemos equiparar sencillamente al material, sino más bien a las obras realizadas con ese material. Así, un huevo de Fabergé, de puro oro, una vez fundido será oro, más nunca será nuevamente un Fabergé, y en tal razón, independientemente del valor del material en sí, se dejó perder una obra de arte, así como puede pasar exactamente lo contrario, en el cual, un buen orfebre transforma una pieza de oro en una exquisita obra maestra, cuyo valor no se encuentra en el material, sino en la creación. El polímero, mientras que no sea trabajado, o sometido a la temperatura y presión adecuada, puede transformarse en cualquier cosa, pero su producto, una vez creado, no puede ser modi-ficado sin riesgo de quedar inservible.

Por ello, debe tenerse especial cuidado, cuando pretendemos mutar o transformar una institución jurídica, un principio o un valor, toda vez que el producto, cual novela de Mary Wollstonecraft Godwin, conocida como Mary Shelley, puede convertirse en un monstruo con vida propia que luego se escapa de las manos de su creador, tal como le sucedió a Víctor Franskentein.

Tratando de sentar las bases con esta introducción, es necesario adentrarnos en las mo-dificaciones, transformaciones o mutaciones que decidimos encarar.

II. DE LAS POTESTADES

No pretendo en este capítulo, referirme profundamente a la noción de potestades, lo cual, ha sido ampliamente tratado por todos los doctrinarios en la materia, sino que la inten-ción es una somera revisión de la noción, para ver cómo han sido modificadas algunas de ellas. Así, entendiendo a las potestades como la situación constituida por el complejo de poderes, derechos y deberes de la Administración (parafraseando al maestro Moles Caubet3), las cuales se imponen como poder irresistible frente al administrado; o como indica Roberto Dromi4, “que la capacidad primaria del Estado (poder) para establecer mandatos imperati-vos, necesita de ciertos atributos que la especifican dentro de su orden genérico y la fraccio-nan en facultades particulares, indispensables para que la Administración Pública cumpla sus funciones de interés general, y se les llama ‘potestades administrativas’ (lo específico), como prerrogativa inherente a una función, y que no son sino aspectos del poder (lo gené-rico)”

mismo puede ser a su vez manipulado por otro, que puede ser adulterado, transformado o modificado de tal forma, que pasa a ser irreconocible.

3 “El Principio de Legalidad y sus Implicaciones”, Universidad Central de Venezuela, Cara-cas 1974.

4 Citado por Araujo Juárez, José en su obra Derecho Administrativo, Parte General, Colec-ción Manuales Universitarios, Editorial Paredes, Caracas 2007.

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Si vemos la evolución del hombre, su adaptación a la vida en sociedad, la creación del Estado y su progreso, debemos compartir lo indicado por Araujo Juárez, aceptando que la existencia del Derecho administrativo es una suerte de milagro.

Dentro de esa evolución, y a los fines de mantener un orden social e interno, el Estado dicta normas que regulan la convivencia, imponiendo condiciones a sus súbditos, creando tipos penales, normas y reglas de conducta de obligatoria aceptación, bien entre los particula-res en general, tal como las derivadas de la normativa penal, o reconociendo derechos de un grupo frente a otro (tal como sucede en materia laboral), que en algunas oportunidades, no ha aceptado en sus propias relaciones con los particulares; es decir, impone obligaciones a los particulares que se niega reconocer en sus propias relaciones5.

Así como era difícil, o prácticamente inconcebible que los patronos se impusieran por sí mismos límites en las relaciones con sus trabajadores, conllevando a la necesidad de impo-nerlas por el Estado a través de la ley, resulta igualmente difícil pensar que el Estado se auto-imponga voluntariamente sin ningún tipo de chispa que lo impulse o provoque,

Cuando revisamos someramente el origen del Derecho administrativo, vemos que las tierras (en Europa) eran consideradas todas como propiedades del rey o de la nobleza y en consecuencia, cualquier producto de ella le pertenecía. Incluso, el vasallo respiraba, porque magnánimamente el rey le permitía usar su aire.

Así, lógicamente se justificaba que los impuestos fueran derivados del capricho del mo-narca, que no hacía más que recoger lo que consideraba le era propio. Tal modus vivendi nos acerca a la Carta Magna de Juan Sin Tierra, cuya causa y resultado podemos verlo desde el punto de vista cándido, de un rey que cedió las tierras a sus súbditos, reconociéndoles dere-chos sobre ellas, o desde una situación contraria en la cual el pueblo se alza en armas y se impone como condición, el resultado que conocemos (el reconocimiento de derechos al pue-blo sobre las tierras, o tierras del pueblo), a riesgo de perder el trono y la vida, acercándonos más a la Revolución Francesa, que construyó lo necesario para de una manera absoluta, im-poner los cambios necesarios para que el Estado se encuentre sometido al imperio de la Ley, cuya implementación le costó literalmente la cabeza a los máximos representantes del Estado y gobierno para el momento.

El milagro a que se refiere Araujo Juárez –a mi parecer–, lo encontramos, cuando con-fluyen un grupo de prohombres, en un momento histórico, que son capaces de obtener un respaldo popular importante, para insurgir contra el status quo e imponer nuevas condiciones para fundar y permitirnos el Estado de Derecho que conocemos; que de haber fallado (como muchas fallaron), la situación fuere otra y no se hubieren sucedido los cambios necesarios, por lo menos en el momento histórico que conocemos, sin poder saber cuánto más hubiere durado la misma situación.

Producto de esas transformaciones y su legado, tenemos entre otras, las nociones de po-testades, como reminiscencia de ese poder que una vez tuvo y que resulta necesario dotarse al estado, para el cumplimiento de sus fines, aún contra el parecer del administrado, con la particularidad que desde ese momento, ese poder no es absoluto, sino limitado en el marco del imperio de la Ley, permitiendo las actuaciones estrictamente secundum legem.

5 El ejemplo mejor, lo encontramos en el pago de prestaciones sociales para los funcionarios, que no fueron aceptadas hasta que se impuso expresamente por reglamento, pese al mandato legal.

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Es difícil graduar las potestades, pues todas parten de la misma premisa (la necesidad de imposición) y buscan los mismos fines (el bien común), por lo menos teóricamente, pudiendo citar entre las múltiples la de autotutela, discrecional, organizativa, tributaria, normativa, queriendo hacer énfasis en la potestad sancionatoria o sancionadora en su relación con la potestad expropiatoria.

Todas han de basarse en un poder jurídico regulado en la ley, teniendo cada una sus propias particularidades y objetivos, siendo distinta la razón teleológica que a cada una les da origen y la sostienen.

A título de ejemplo, mientras la potestad expropiatoria busca la adquisición forzosa de bienes para el Estado, para cumplir un fin de utilidad pública o interés general, la sancionato-ria busca un orden coactivo para el cumplimiento de deberes comunes frente al interés gene-ral, pudiendo en un momento, derivar el ejercicio de una potestad en otra, en el sentido que de producirse trabas al ejercicio de la potestad expropiatoria podría activarse la potestad sancionadora.

Otra característica de las potestades, es su carácter inmodificable, entendiendo que sólo son susceptibles de modificación a través del poder y la forma en que se imponen, en este caso, la ley.

Posteriormente tenemos los elementos propios que dibujan cada una de las potestades, y que la hacen propia y única.

Para el caso que queremos resaltar, la potestad sancionatoria no puede ser impuesta, si-no a través de un procedimiento específico, que respete y asegure, por lo menos, las garantías mínimas recogidas en el artículo 8 de la Convención Interamericana de Derechos Humanos, plasmadas en el artículo 49 de nuestro Texto Constitucional. De allí, que nos llegan a sor-prender algunas mutaciones que son las que motivan el presente trabajo.

III. DE LAS TRANSFORMACIONES

1. De la transformación de la potestad expropiatoria a la potestad sancionatoria y viceversa

En alguna oportunidad, escuché a un gobernante de un país latinoamericano, amenazar al sector bancario de ese país, indicando que si no se daba cumplimiento a las obligaciones impuestas por la normativa vigente, se procedería a expropiarlos pagando con papeles y verían ellos cuando los iban a cobrar.

El término vago de esa noción de papeles me hizo elucubrar diferentes formas de pago, tales como billetes de monopolio, periódicos, servilletas, etc., hasta que concluí que podría tratarse de bonos soberanos, bonos de la deuda pública o alguna otra denominación de bonos que pudiera emitir un gobierno.

Debo confesar que al interiorizar dicha expresión, me causó cierto resquemor pensar que un gobernante se pueda referir a papeles de su deuda simplemente como “papeles”, tratándolos con desdén, pues si esos instrumentos comprometen las finanzas futuras de un Estado, además que tienen –o han de tener– un valor determinado de intercambio, el minimi-zarlos a “papeles” los podría afectar de tal forma, que podría hacer bajar su valor internacio-nal.

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Tal situación me hizo rememorar al maestro Moles Caubet, en su trabajo sobre el “Principio de Legalidad” y la importancia formal de los instrumentos legales que imponen las potestades, como manifestación absoluta de soberanía, además de la imposición de ese poder que se le da al Estado y al cual el particular no puede oponer resistencia, usado muchas veces de manera alegre para amenazar, tal como sucede en el caso del gobernante.

Por otra parte, al tratarse de la potestad expropiatoria, la cual implica en primer lugar, cierta noción de soberanía, además de la noción intrínseca de potestad, como medio de trans-ferencia de bienes de los particulares al Estado, que en desarrollo de esa misma noción de potestad, se impone aún contra la voluntad del expropiado, lo cual marca la esencial diferen-cia con la compraventa, siendo que se parte de que es necesaria para que el Estado pueda cumplir sus fines. Así, en el caso comentado, la necesidad se enmarca en la intención que las entidades bancarias se sometan y cumplan un determinado marco normativo. Sin embargo, en condiciones normales, la falta de sujeción de la actividad bancaria a las normas establecidas, permitiría activar la potestad sancionatoria, como en los casos de cualquier actividad contro-lada, más en el caso bancario, que se trata de una actividad fuertemente controlada. Así debe ser la respuesta ante una conducta determinada que no se adapta al marco normativo; sin embargo, amenazar con la expropiación y además, tratando con desdén la forma de pago, se enmarca en una mutación inaceptable dentro de nuestro esquema jurídico.

Parece que en el caso planteado de ese presidente, se trata más de una amenaza con ma-tices sancionatorios, que de la aplicación o el ejercicio de una potestad expropiatoria, pues de existir la necesidad de utilidad pública o interés general, debe aplicarse conforme a la ley, y no como consecuencia del cumplimiento o no de deberes del administrado, cuya consecuen-cia es distinta y activa otra potestad. De allí que la noción de expropiación no entra, por lo que respecta a su natural concepción, salvo que se trate de un desliz, o la intención ex profesa de mutar la institución

Lo anterior aparentemente sentó un precedente, toda vez que de la serie de Decretos Le-yes promulgados en Venezuela por el Presidente de la República, en razón de la Ley habili-tante otorgada el 17 de diciembre de 2010, para que encarara una emergencia climática que afectó al país entre finales de 2010 e inicios de 2011, bajo cuyo supuesto se dictaron un total de 54 decretos leyes en ese período, siendo que en algunos de esos decretos vemos la posibi-lidad de expropiar, no ya en razón del interés general o utilidad pública, sino en razón de asuntos propios de la potestad sancionadora.

Siendo ello así, debemos recalcar que la noción y potestad de expropiar, deviene direc-tamente de la Constitución, en cuyo artículo 115 estatuye la expropiación, pero a su vez, la resguarda como garantía de que “Sólo por causa de utilidad pública o interés social, median-te sentencia firme y pago oportuno de justa indemnización, podrá ser declarada la expropia-ción de cualquier clase de bienes.”

El adverbio “sólo” adquiere mayor relevancia, cuando implica que por ninguna otra razón puede decretarse expropiaciones, sino por causa de utilidad pública o interés social; sin embargo, vemos como en el Decreto de Ley para la Regularización y Control de Arrenda-mientos de Vivienda, o en el proyecto de la Ley Antimonopolio, han instituido a la expropia-ción como expresa figura sancionadora, o la ocupación de empresas que contiene el decreto con rango y fuerza de Ley Orgánica del Trabajo, los Trabajadores y las Trabajadoras.

La primera de las mencionadas leyes, prevé dentro del título de las “sanciones” como “causal de expropiación” –conforme lo prevé el artículo 145 de la referida ley–, el supuesto de ser reincidente y a su vez, dueño de más de 5 inmuebles destinados al arrendamiento de viviendas; es decir, no priva el interés general o la utilidad pública, sino la condición de rein-

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cidir en faltas, lo cual genera como consecuencia sancionadora la duplicación de la multa correspondiente, pero se agrega a dicha consecuencia, que si la persona es propietaria de varias vivienda en alquiler, procede la expropiación como sanción o pena. Por otra parte, la misma ley prevé que los inmuebles serán adjudicados a los arrendatarios que habiten el in-mueble al momento de la expropiación. La forma de redacción de esta norma puede llevar a varias consecuencias e interrogantes:

1.– ¿Se van a expropiar todos los inmuebles, o aquellos que superen el número de 5? De ser cierta la primera opción, llevará como consecuencia grandes e irreconciliables diferencias, en tanto y en cuanto, a quien tenga 6 inmuebles se les expropiaría los 6, mientras el que tenga 4 o 5, los mantendrá pues no está dado el supuesto, siendo sólo aplicable el supuesto de du-plicación de la multa.

2. ¿No estaremos en presencia de varias sanciones por el mismo supuesto? La conse-cuencia implica la duplicación de la multa, la cual, dentro de su contenido económico no cabe duda de su naturaleza sancionatoria, agregándose la expropiación; la cual, aún cuando su naturaleza intrínseca no es de sanción, la ley la considera como tal. La situación se agrava cuando elucubramos las posibilidades para fijar el valor del inmueble, que a mi entender puede ser:

a) El producto de la propia fijación del canon de arrendamiento donde no se toma en cuenta el valor del mercado ni el denominado valor de reposición en sí mismo, si se verifica dicho justiprecio de la misma manera que se fija el valor del inmueble a los fines de arren-damiento, en el cual, el valor será el resultado del valor de reposición considerando el valor por metro cuadrado en razón a la tipología del inmueble (no entra el valor del terreno en este factor de ponderación) al cual se le aplicará un factor de corrección en razón a la deprecia-ción. Es decir, lo importante es la tipología del inmueble y no su ubicación, servicios, costos reales de los materiales y calidad, sino que el Ministerio del ramo fijará un valor por metro cuadrado, de acuerdo al “tipo” de inmueble.

b) El producto del valor del justiprecio de conformidad con el Decreto con Rango Va-lor y Fuerza de Ley para la Determinación del Justiprecio de Bienes Inmuebles en los casos de Expropiaciones de Emergencia con fines de Poblamiento y Habitabilidad, publicado en la Gaceta Oficial número 39.945 con fecha 15 de junio de 2012, en el cual, tampoco se toma en consideración el valor del mercado ni el valor de reposición, sino que toma como base de cálculo, el valor de adquisición reflejado en un documento de propiedad que tenga por lo menos 1 año de registrado. Es decir, si el inmueble tiene más de 20 años de registrado, o es producto de una herencia con fecha de registro de más de 50 años, ese es el valor sobre el cual se fija como base de cálculo, tomando en consideración la variación del índice nacional de precios al consumidor (INPC), la tasa de interés pasiva nominal de los depósitos a plazos superiores a noventa (90) días capitalizable mensualmente y la tasa de interés activa nominal promedio ponderada.

Cabe agregar que el índice de precios no constituye en sí mismo un parámetro para me-dir la inflación, sino que se toma muy por debajo de la misma. A título de ejemplo, un apar-tamento que costó en el año 2002, 70 millones de bolívares de la época, con precio comercial o de mercado actual equivalente a 1.5 millones de bolívares “fuertes” (mil quinientos millo-nes de bolívares antes de la conversión), aplicándole el IPC cuesta aproximadamente una tercera parte. Por otra parte, la tasa de interés se encuentra controlada por los órganos de control bancario y no atiende necesariamente al libre juego de la oferta y la demanda.

En dicho cálculo, no se ponderará cualquier influencia o impacto generado por inver-siones públicas o privadas realizadas en su entorno inmediato, ni las expectativas de rentabi-

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lidad derivadas de los usos establecidos por la ordenación territorial o urbanística, lo cual constituye una evidente desventaja frente al denominado valor de mercado o valor de reposi-ción.

3. Se desnaturaliza la noción de interés general, toda vez que el bien expropiado no pa-sará a beneficiar a la colectividad, ni a propender los fines del Estado, sino a una familia en particular, agravado por el hecho que ésta a su vez, pueda tener vivienda propia, incluso en condición de arrendadores6. Es decir, se castiga simplemente la propiedad

4. Puede darse como supuesto que el inquilino inicie una serie de denuncias de presun-tos incumplimientos por parte del arrendador, para justificar el cúmulo de faltas, y proceda en consecuencia la expropiación por parte del Estado, con un único beneficiario que sería el mismo inquilino.

A su vez, de la existencia de la expropiación como secuela sancionatoria, se derivan una serie de consecuencias como: 1) la distinción entre cual procedimiento ha de seguirse, ¿el expropiatorio o el sancionatorio? 2) ¿Para su ejecución será necesario acudir a los tribunales? 3) ¿No será impugnable el acto en razón de los motivos que generaron la expropiación, que constituyen a su vez los motivos de sanción? 4) ¿De ser así, quiere decir que no será impug-nable una sanción? 5) ¿La afectación será derivada del incumplimiento? 6) ¿Será que resca-tamos la abominable noción de sanciones objetivas carentes de procedimiento? 7) ¿Cuál es el supuesto que genera la expropiación?

Lo anterior nos dice, que por lo menos, en los supuestos que conocemos bajo los cuales procede la expropiación –que la Constitución establece como único medio y condiciones para que proceda–, no resultan aplicables en su extensión y límites, ni es lo indicado por la doctri-na cuando dibuja la institución de expropiación, ni es lo que indica la Ley de la materia de expropiación, ni lo indicado en la Norma Fundamental, sino que es una nueva figura que ha creado el decreto ley, naciendo la interrogante ¿tiene esa “Ley”, la fuerza necesaria para instituir esa potestad en esa forma? ¿Para modificarla y mutarla de tal forma? ¿Que se aplique por encima o ajena a lo que exige la Constitución?

Por su parte, tenemos otro supuesto de mutación, cuando el Decreto con Rango y Fuerza de Ley Orgánica del Trabajo, los Trabajadores y las Trabajadoras, contiene una especial figura que se trata de la ocupación de la empresa. El artículo 149 del citado Decreto Ley establece:

2. Protección de las fuentes de trabajo y de los puestos de trabajo

Artículo 149. En los casos de cierre ilegal, fraudulento de una entidad de trabajo, o de-bido a una acción de paro patronal, si el patrono o patrona se niega a cumplir con la Provi-dencia Administrativa que ordena el reinicio de las actividades productivas, el Ministro o Ministra del Poder Popular con competencia en materia de trabajo y seguridad social podrá, a solicitud de los trabajadores y trabajadoras, y mediante Resolución motivada, ordenar la ocupación de la entidad de trabajo cerrada y el reinicio de las actividades productivas, en protección del proceso social de trabajo, de los trabajadores, las trabajadoras y sus familias.

6 Hemos podido observar en la práctica, como algunas personas, propietarias de inmuebles de mayores valores, mantienen alquiladas viviendas de menor valor, para lucrarse y vivir de la diferencia.

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A tal efecto, convocará al patrono o patrona, trabajadores, trabajadoras y sus organi-zaciones sociales, para la instalación de una Junta Administradora Especial, que tendrá las facultades y atribuciones necesarias para garantizar el funcionamiento de la entidad de trabajo y la preservación de los puestos de trabajo.

La Junta Administradora Especial estará integrada por dos representantes de los tra-bajadores y trabajadoras, uno o una de los cuales la presidirá, y un o una representante del patrono o patrona. En caso de que el patrono o patrona decida no incorporarse a la Junta Administradora Especial, será sustituido por otro u otra representante de los trabajadores y trabajadoras.

Por intermedio del ministerio del Poder Popular con competencia en trabajo y seguri-dad social, los trabajadores y trabajadoras podrán solicitar al Estado la asistencia técnica que sea necesaria para la activación y recuperación de la capacidad productiva. La vigencia de la Junta Administradora Especial será hasta de un año, pudiendo prorrogarse si las cir-cunstancias lo ameritan.

De considerarlo necesario, previa evaluación e informe, y dependiendo de los requeri-mientos del proceso social de trabajo, se podrá incorporar a la Junta Administradora Espe-cial un o una representante del ministerio del Poder Popular con competencia en la materia propia de la actividad productiva que desarrolle la entidad de trabajo.

No se trata específicamente de una expropiación, requisición, comiso, ni ninguna otra especifica y tasada figura por medio de la cual, los bienes particulares pasan a manos del Estado, o por lo menos bajo estricta supervisión del Estado, sino una nueva figura o institu-ción en la cual se impone la junta de administración y gobierno de la empresa, bajo cuya égida pueden nombrarse representantes no sólo del ministerio encargado de la materia labo-ral, sino incorporar a algún otro representante de otro ministerio específico, manteniendo la continuidad de la empresa, sustrayendo prácticamente la propiedad y sus atributos con res-pecto a los legítimos propietarios, lo cual nos lleva a su vez a otras interrogantes: ¿Qué pasa con los legítimos propietarios? ¿Qué pasan con los bienes propiedad privada? ¿Es que de la propia gestión de la empresa salen los fondos para reembolsar dichos costos, en el supuesto que se pretenda generar como costos los gastos de sustracción de propiedad de manos de sus legítimos o por lo menos originales propietarios? ¿Es que de esa gestión de la empresa, los propietarios originales perdieron cualquier derecho sobre los mismos? ¿Al igual que en el caso de los inquilinos, no podría pensarse que se maquinan elementos suficientes para justifi-car ciertas acciones de los trabajadores, procurando que la empresa pase a su dirección?

En Venezuela, en los últimos 10 años se han dado múltiples casos de adquisición de empresas, bien por la vía de expropiaciones o de nacionalizaciones, que por lo menos tienen cobertura Constitucional, aún cuando los supuestos de esta Norma no fueron respetados, mientras que en otros casos se basó en la denominación de “recuperación de la empresa”. Este término llama la atención, pues no sabemos si se recuperó lo que era propio, o se recu-peró para la propia empresa, siendo en definitiva lo cierto, que el control de la empresa se modificó de manera absoluta.

Tenemos entonces, que la legislación laboral actual, otorga una nueva figura que avala la conducta que anteriormente ha manifestado el gobierno, sin poder afirmar, quien suscribe, si se trata de una nueva potestad, o la mutación de otra ya existente.

En otras oportunidades se ha ordenado la “intervención” de empresas, fundos, así como la “toma militar” de distintos medios de producción´, como manifestaciones mutantes o mu-tadas de potestades explícitas.

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Vemos también, como un bien expropiado, bajo un supuesto de utilidad pública o in-terés social, permanece años sin uso alguno, o con uso distinto al que justificó la toma o expropiación, constituyendo una demostración de la falsedad de la necesidad que justificaba su adquisición forzosa; o, demostrando una mutación más aberrante que las anteriores, en el entendido que no es necesario lo exigido en la Constitución, en tanto poco importa si el in-terés es general o la utilidad es pública, o se trata de beneficiar a un grupo de personas, o solventar un problema puntual sobrevenido, siendo que la intención que origina la expropia-ción es la que cambia o se transforma en el tiempo.

De lo anterior se demuestra: 1) una inmensa ignorancia del autor de estas líneas en lo que a potestades se refiere, especialmente a la noción de potestad sancionatoria y expropiato-ria; o, 2) un grave desdén al respeto de dichas instituciones, las cuales pueden mutar confor-me a la intención legislativa que pueda imperar en un momento dado, incluso, en desmedro del contenido de la Constitución.

De allí, que ante esta situación, las posibilidades que se nos plantean son pocas:

1. Justificamos que las necesidades de la sociedad no nos permiten mantener una insti-tución férrea; y de allí, cualquier modificación que se nos presente, siempre que se hagan bajo la excusa o premisa de beneficiar a un colectivo, son válidas. Por tal motivo, si una institución rígida debe mutar, debemos no sólo aceptarlas, sino como profesionales del dere-cho debemos justificarlas; incluso, si es necesario, cambiar el sistema.

2. Debemos entender que se trata de aberraciones, que mal podrían ser justificadas y que en todo caso, nuestro deber es enrolar toda conducta del Estado, no sólo a la letra de ley, sino que velar que esa letra no modifique o altere los principios que pretende regular y que fueron a su vez recogidos en la Constitución.

He tratado de elucubrar otras justificaciones, con la ilusión que me podrían llevar a una línea media entre las razones anteriormente enunciadas; sin embargo, todas se reducen a cualquiera de las anteriores; lo cual, me lleva a su vez a las primeras líneas del presente traba-jo, preguntándome si las mismas son producto de esa misma polarización en las que catalogo al venezolano.

A diferencia de las mutaciones genéticas, que pueden causar “taras” permanentes o grandes evoluciones –no creo que sea el caso–, gracias a Dios, cualquier mutación que pueda generarse en materia jurídica, producto de un momento histórico, puede ser rescatado, redi-miendo para sí las instituciones que lo contemplan.

En todo caso, como profesor, seguiré el consejo referido al principio de este trabajo, en-tendiendo que prefiero discutir y transmitir los conocimientos basado en principios y valores, más que en criterios, que por buscar una justificación a un actuar, se convierten en meros caprichos, resultando necesario que nuestros alumnos indaguen, trabajen y se sumerjan desde el conocimiento de las raíces, principios, valores e instituciones, de forma tal, que si en un futuro han de opinar al respecto, dicha opinión sea el producto de un pleno y ajustado respeto a la institución misma, o en caso de que sean constreñidos –por causas propias o ajenas–, a opinar contrario a éstas, lo hagan con pleno conocimiento de su responsabilidad, y recuerden que están ayudando a crear un monstruo, corriendo el riesgo de seguir la suerte del profesor del cuento de Mary Shelley.

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Sección III: Gestión Comunitaria y vaciamiento de com-petencia de los Estados y Municipios

Hacia la instauración del Estado Comunal en Venezuela:

Comentario al Decreto Ley Orgánica de la Gestión Comunitaria de Competencia, Servicios y

otras Atribuciones, en el contexto del Primer Plan Socialista-Proyecto Nacional

Simón Bolívar 2007-2013

José Luis Villegas Moreno Profesor de Derecho Administrativo, Universidad Católica del Táchira

Director de la Revista Tachirense de Derecho

Resumen. En este comentario partimos de considerar la irrupción de la comuna en el régimen municipal por vía legal, al margen de la constitu-ción, y la etiología hacia el estado comunal con la aparición del Decreto Ley Orgánica de la Gestión Comunitaria de competencia, servicios y otras atribuciones, y los contenidos del Primer Plan Socialista-Proyecto Nacional Simón Bolívar 2007-2013 en lo que se refiere al enfoque de una nueva geopolítica nacional.

Palabras Claves: Estado Comunal, Descentralización.

Abstract. In this review we start to consider the emergence of the com-mune in the municipal system by legal means outside the constitution and the etiology toward communal status with the appearance of the Decree Law of the Community Management competition, services and other functions and the contents of the First Socialist Plan Simón Bolívar na-tional Project 2007-2013 in regard to the approach of a new geopolitics.

Key words: Communal State, Decentralization.

I. INTRODUCCIÓN

La tendencia del Ejecutivo Nacional es concentrar el poder1 y debilitar los gobiernos te-rritoriales a través de una serie de instrumentos y de prácticas que evidencian que efectiva-mente la idea nuclear es concentrar el poder, destruyendo el federalismo, la descentralización y el municipio, e imponer un nebuloso estado comunal como expresión de tránsito hacia el socialismo.

1 Editorial de la Revista Sic, Número 708, septiembre-octubre 2008, Centro Gumilla.

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Pretendemos destacar en este trabajo la gravedad de la inclusión de la Comuna en la or-ganización del Poder Público Municipal, como una entidad territorial municipal, a través de la reforma efectuada a la Ley Orgánica del Poder Público Municipal en fecha 28-12-2010, GOE Nº 6015. Este proyecto anacrónico de las comunas lo que pretende es minar la organi-zación municipal establecida en la Constitución de 1999, para crear un escenario paralelo de movilidad y gobierno local, controlado desde el Poder Central: estado paracomunal2 socialis-ta. Hacemos énfasis en este enfoque, sin olvidar que la reforma aludida a la LOPPM es to-talmente ilegítima, es contraria a los principios constitucionales establecidos para la organi-zación y funcionamiento del Poder Público Municipal. Atentatoria de los postulados y ele-mentos que se indican en el Capítulo IV del Título IV conformados por los artículos 168 al 184 de la Constitución Bolivariana Nacional de 1999.

En este escenario se dicta el Decreto Ley Orgánica de la Gestión Comunitaria de com-petencia, servicios y otras atribuciones3, para avanzar hacia el estado comunal y vaciar de contenido a los entes territoriales constitucionales, específicamente al Municipio y demás instituciones locales. Además debe valorarse este escenario en el contexto del Primer Plan Socialista–Proyecto Nacional Simón Bolívar 2007-2013.

Por ello en este comentario partimos de considerar la irrupción de la comuna en el régimen municipal por vía legal, al margen de la constitución, y la etiología hacia el estado comunal con la aparición del Decreto Ley Orgánica de la Gestión Comunitaria de competen-cia, servicios y otras atribuciones, y los contenidos del Primer Plan Socialista-Proyecto Na-cional Simón Bolívar 2007-2013 en lo que se refiere al enfoque de una nueva geopolítica nacional.

II. IRRUPCIÓN DE LA COMUNA COMO ENTIDAD LOCAL TERRITORIAL

Para poder medir el impacto de la comuna como entidad local territorial, en el ordena-miento del Poder Público Municipal, es necesario ver el nacimiento de la misma como “ex-presión del Poder Popular” y como instrumento para edificar el estado comunal.

Así planteado, la Ley Orgánica del Poder Popular4 establece la comuna y al consejo comunal, la ciudad comunal y los sistemas de agregación comunal, como instancias del Po-der Popular (Art. 15).

Esta misma ley define qué es el Estado comunal (Art. 9). También en esta ley se esta-blecen como ámbitos del Poder Popular: la economía comunal, la contraloría social, la orde-nación y gestión del territorio, la justicia comunal y la jurisdicción especial comunal (Arts. 18-22).

Pero es en la Ley Orgánica de las Comunas5 donde adquiere partida de nacimiento la Comuna como espacio socialista y entidad local, definida como:

2 Soto Parra, Eduardo. “La hallaca socialista”, sic, Nº 731, 2011. 3 GOE 6079, de 15-06-2012 4 Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela, martes 21 de diciembre de 2010,

Nº 6011 Extraordinario. 5 Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela, martes 21 de diciembre de 2010,

Nº 6011 Extraordinario.

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“La integración de comunidades vecinas con una memoria histórica compartida, rasgos cul-turales, usos y costumbres, que se reconocen en el territorio que ocupan y en las actividades productivas que le sirven de sustento, y sobre el cual ejercen los principios de soberanía y participación protagónica como expresión del Poder popular, en concordancia con un régi-men de producción social y el modelo de desarrollo endógeno y sustentable, contemplado en el Plan de Desarrollo Económico y Social de la Nación.” (Art. 5).

Y tendrá como propósito fundamental la edificación del estado comunal (Art. 6).En esta Ley aparecen definidas las siguientes figuras relacionadas con la Comuna: Banco de la Co-muna, Cartas comunales, Carta fundacional, Comunidad, Comunidad organizada, Consejo de Economía Comunal, Consejo de Contraloría Comunal, Distritos motores de desarrollo, Ejes estratégicos de desarrollo territorial, Estado comunal, gaceta comunal, instancias del Poder Popular, Sistema económico comunal, socialismo (Art. 4). La organización y funcionamiento se determinan a través del Parlamente comunal, Consejo ejecutivo, Consejo de Planificación Comunal, Consejo de Economía comunal, Banco de la Comuna, Consejo de Contraloría Comunal, Justicia Comunal (Arts. 21 al 57).

Pero debemos precisar que todo este escenario de geografía alternativa, debe contem-plarse en el desarrollo y articulación de las siguientes normas6: Ley Orgánica del Poder Popu-lar, Ley Orgánica de Planificación Pública y Popular, Ley Orgánica de las Comunas, Ley Orgánica del Sistema Económico Comunal, Ley Orgánica de Contraloría Social, y más re-cientemente en la Ley orgánica de la Gestión Comunitaria de competencia, servicios y otras atribuciones7. Todo un entramado legal para debilitar definitivamente el régimen municipal constitucional existente en el país. Observamos que todo el sistema comunal sigue inspirado como adelantamos en el punto uno de este ensayo, en esta visión de geografía crítica y radi-cal del poder, de energía geométrica, de geografía de las desigualdades, de geografía alterna-tiva, cultivada por la geógrafa anglosajona Doreen Massey, profesora investigadora de la Open University del Reino Unido. Es más, el Ejecutivo Nacional publicó en Venezuela su obra La Ciudad Mundial, Editorial El Perro y la Rana, Caracas 2008.

Y además en el Poder Central existe el Ministerio del Poder Popular para las Comunas y Protección Social (17-07-2009), que a través de sus competencias incidirá sobre esta nueva entidad territorial local, lo que evidencia la dependencia de esta figura del poder central, para así acorralar al municipio y las demás entidades territoriales municipales. Son competencias del Ministerio del Poder Popular para las Comunas y Protección Social:

1. La regulación, formulación y seguimiento de políticas, la planificación y realización de las actividades del Ejecutivo Nacional en materia de participación ciudadana en el ámbito de las comunas;

2. La realización del análisis de la gestión de la economía comunal en el país y formu-lación de las recomendaciones a los órganos y entes competentes;

3. Definir los mecanismos para la participación del sector público y privado en la pla-nificación y ejecución de planes y programas relacionados con el desarrollo de la economía comunal. En este sentido, servirá de enlace entre los entes involucrados y las iniciativas po-pulares cuando las circunstancias así lo requieran;

4. Impulsar el desarrollo del sistema microfinanciero en actividades tendentes al desa-rrollo de la economía comunal;

6 Gaceta Oficial Extraordinaria, Nº 6011 de 21-12-2010. 7 Gaceta Oficial Extraordinaria, Nº 6079 de 15-06-2012.

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5. Propender al desarrollo de las actividades de comercialización y explotación en to-dos los sectores vinculados a la economía comunal, con especial énfasis en el sector rural;

6. Definir las políticas para los programas de capacitación en áreas determinantes para el desarrollo de la economía comunal, en especial la adquisición de conocimientos técnicos para el procesamiento, transformación y colocación en el mercado de la materia prima;

7. Establecer las políticas para el fomento de la economía comunal, estimulando el protagonismo de las cooperativas, cajas de ahorro, empresas familiares, microempresas y otras formas de asociación comunitaria para el trabajo, el ahorro y el consumo de bajo el régimen de propiedad colectiva sustentada en la iniciativa popular;

8. La regulación, formulación y seguimiento de políticas, la planificación estratégica y realización de las actividades del Ejecutivo Nacional en materia de promoción, ejecución y control y articulación de las actividades tendentes a la progresiva cogestión de responsabili-dades sociales desde el Estado hacia las comunidades o grupos organizados, así como a la generación de los espacios de la participación protagónica en los asuntos públicos mediante el impulso a la iniciativa popular y otros mecanismos de participación protagónica;

9. Diseñar, estructurar y coordinar la formación en las comunidades urbanas y rurales en materia de medios de participación popular y gerencia pública local;

10. Fomentar la organización de consejos comunales, asambleas de ciudadanos y otras formas de participación comunitaria en los asuntos públicos;

11. Diseñar e instrumentar mecanismos de enlace entre los ciudadanos y la Administra-ción Pública, con los Estados y los Municipios, y las demás expresiones del gobierno local, en aras a generar espacios de cogestión administrativa, y promover el control social de las políticas públicas.

III. VIOLACIÓN DE LA CONSTITUCIÓN AL CREAR ENTIDADES LOCALES NO RECONOCIDAS POR ÉSTA Y SUSTRAERLAS DEL RÉGIMEN CONSTITUCIO-NAL

Hay que señalar que siendo el municipio dentro del Estado, la unidad política primara más cercana al ciudadano dentro de la organización territorial, la ley orgánica que lo regula por mandato del constituyente, no es una ley cualquiera; cuando el Poder Legislativo Nacio-nal sanciona la Ley Orgánica del Poder Público Municipal expide una auténtica Ley que complementa aquellos principios, valores y postulados enunciados por el Constituyente Ori-ginario al aprobar la Constitución, con la finalidad de organizar el Poder Municipal.

Es por ello que se considera que este tipo de ley es una extensión o complemento de la Constitución, sin que ello implique que a través de ella se puede modificar, reformar, enmen-dar o subvertir los principios y valores del sistema republicano de gobierno democrático establecidos por el Constituyente Originario.

Es así como el Constituyente Originario establece los lineamientos que deberán desarro-llarse en la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, para completar el marco constitucio-nal municipal, entre los que se destacan de manera enunciativa, el régimen jurídico integral del municipio8 (artículo 169 de la Constitución), el régimen del gobierno metropolitano (artí-

8 Villegas Moreno, José Luis. Derecho Administrativo Municipal, Editorial Sin Límite, San Cristóbal 2007, y Doscientos años de municipalismo, FUNEDA-UCAT, Caracas 2010.

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culo 171 de la Constitución), el marco normativo de las parroquias (artículo 173 de la Consti-tución), las condiciones para ser concejales, número de concejales y el período para el que pueden ser electos (artículo 175 de la Constitución) o reelectos (artículo 174 y primera en-mienda de la Constitución), los requisitos de residencia, prohibiciones, causales de inhibición e incompatibilidades para la postulación y ejercicio del cargos de elección de alcalde y con-cejal (artículo 177 de la Constitución), el régimen de funcionamiento del Consejo Local de Planificación Pública (artículo 182 de la Constitución), los mecanismos de participación y descentralización hacia la comunidad organizada (artículo 184 de la Constitución).

A los efectos del asunto que se analiza cabe destacar concretamente lo que dispone el artículo 169 de la Constitución, sobre la regulación que debe contener la Ley Orgánica del Poder Público Municipal. El texto señala lo siguiente:

“La organización de los Municipios y demás entidades locales se regirá por esta Constitu-ción, por las normas que para desarrollar los principios constitucionales establezcan las leyes orgánicas nacionales, y por las disposiciones legales que de conformidad con aquellas dicten los Estados”.

Conforme a esta norma constitucional los municipios (artículos 16 y 168 de la Constitu-ción) y las demás entidades locales constitucionalmente reconocidas como el distrito metro-politano (artículos 170 al 172 de la Constitución), la mancomunidad (artículo 170 de la Cons-titución) y la parroquia (artículo 173 de la Constitución), se rigen por la Constitución y por las normas que para desarrollar los principios constitucionales se establezcan en las leyes orgánicas nacionales (artículo 169 de la Constitución).

Establecido lo anterior cabe denunciar que el legislador al dictar la reforma parcial de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, publicada en la Gaceta Oficial Nº 6.015, de 28 de diciembre de 2010, introduce una inaudita nueva entidad local de carácter territorial que denomina “la comuna”, a la que se refieren los artículos 1, 5, 19.1 y 19 último párrafo, 33 último párrafo, 112 de dicho texto legal y aunque pretende insertarla dentro de organización municipal, de manera asombrosa y contradictoria la sustrae del ámbito de aplicación del régimen jurídico municipal, al que se encuentran sometidas todas las entidades locales.

En tal el artículo 5 de la reforma parcial de la Ley Orgánica del Poder Público Munici-pal, publicada en la Gaceta Oficial Nº 6.015, de 28 de diciembre de 2010, dispone:

“Los municipios y las demás entidades locales se regirán por las normas constitucionales, las disposiciones de la presente Ley, la legislación aplicable, las leyes estadales y lo establecido en las ordenanzas y demás instrumentos jurídicos municipales.

Las ordenanzas municipales determinarán el régimen organizativo y funcional de los poderes municipales según la distribución de competencias establecidas en la Constitución de la Re-pública, en esta Ley y en las leyes estadales.

Se exceptúan las comunas de estas disposiciones, por su condición especial de entidad local, reguladas por la legislación que norma su constitución, conformación, organiza-ción y funcionamiento”.

Así las cosas, el artículo 19 de la aludida reforma parcial de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, establecen al respecto:

“Además de los municipios, son entidades locales territoriales:

1. La comuna.

2. Los distritos metropolitanos.

3. Las áreas metropolitanas.

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4. Las parroquias y demás demarcaciones dentro del territorio del Municipio, tales como la urbanización, el barrio, la aldea y el caserío.

Los supuestos y condiciones establecidos en esta Ley, para la creación de estas demarcacio-nes dentro del territorio del Municipio, así como los recursos de que dispondrán, concatena-das a las funciones que se les asignen, incluso su participación en los ingresos propios del Municipio, deberán ser considerados en la ley estadal que la desarrolle”.

La comuna, como entidad local de carácter especial que se rige por su ley de creación, puede constituirse dentro del territorio del Municipio o entre los límites político admi-nistrativo de dos o más municipios, sin que ello afecte la integridad territorial de los municipios donde se constituya”. (negritas nuestras).

En este mismo escenario, el artículo 33 último párrafo de la reforma parcial de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal aludida, dice textualmente:

“Los requisitos para la creación de la comuna, en el marco de su régimen especial como en-tidad local, se regirán por lo establecido en la Ley Orgánica de las Comunas”.

Las disposiciones transcritas anteriormente ponen de manifiesto varios hechos:

Que el legislador al crear “la comuna”, incurre en un desconocimiento de las enti-dades locales constitucionalmente reconocidas, como lo son el municipio (artículos 16 y 168 de la Constitución), el distrito metropolitano (artículos 170 al 172 de la Constitución), la mancomunidad (artículo 170 de la Constitución) y la parroquia (artículo 173 de la Constitu-ción).

Que el legislador al margen de la Constitución introduce una nueva entidad en la organización del Estado que denomina “la comuna” y forzosamente la ubica entre las entida-des de base territorial local, pero producto de su desconocimiento constitucional, la sustrae del régimen al que el Constituyente somete a todas las entidades locales previsto en el artícu-lo 169 de la Constitución y complementado por el artículo 5 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal.

Se pone en evidencia que “la comuna” puede ser una entidad de cualquier otra natu-raleza menos local, pues si ella no debe cumplir con el régimen de las entidades locales pre-visto en el artículo 169 de la Constitución y desarrollado en el artículo 5 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, no se trata de una verdadera y auténtica entidad local.

Que al eximir a “la comuna” de cumplir con el ordenamiento jurídico general que rige al Poder Público Municipal y circunscribirlo a una ley nacional especial no prevista en la Constitución y distinta de la ley Orgánica del Poder Público Municipal, se están afectado las competencias de los Estados para organizar sus municipios y las demás entidades locales, competencias estas que si se encuentran sujetas a la Constitución y a las disposiciones de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, así como a la constitución y leyes estadales, conforme a lo dispuesto en el artículo 169 de la Constitución y lo desarrollado en los artícu-los 5, 9 y 19 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, a partir de 2005.

Que producto de la confusión en que incurre el legislador al incluir a “la comuna” entre las entidades locales de base territorial y sustraerla del régimen jurídico al que se encuentran sujetas éstas, ha afectado la garantía institucional de la autonomía municipal9, en cuanto impide que los municipios en ejercicio de sus competencias, entre las que se encuentra regu-

9 Villlegas Moreno, José Luis. Derecho Administrativo Municipal, Editorial Sin Límite, San Cristóbal 2007, y Doscientos años de municipalismo, FUNEDA-UCAT, Caracas 2010.

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lar a través de ordenanzas las entidades locales, puedan dictar disposiciones a las que deba someterse “la comuna” en lo referente a su régimen de creación, organizativo y funcional, lo que evidentemente contraviene el artículo 168.2 de la Constitución.

IV. LEY ORGÁNICA DE LA GESTIÓN COMUNITARIA DE COMPETENCIA, SER-VICIOS Y OTRAS ATRIBUCIONES

Este Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica tiene por objeto (Art. 1) des-arrollar los principios, normas, procedimientos y mecanismos de transferencia de la gestión y administración de servicios, actividades, bienes y recursos, del Poder Público Nacional y de las entidades político-territoriales, al pueblo organizado,

Está transferencia se asumirá mediante la gestión de Empresas Comunales de Propiedad Social de servicios y socio productivas, o de las organizaciones de base del Poder Popular y demás formas de organización de las comunidades, legítimamente reconocidas, que se ade-cuen a lo establecido en el presente Decreto Ley y su objeto, generando las condiciones nece-sarias para el ejercicio de la democracia participativa y la prestación y gestión eficaz, eficien-te, sustentable y sostenible de los bienes, servicios y recursos destinados a satisfacer las nece-sidades colectivas.(Art. 1).

Así mismo los mecanismos de transferencia deberán estar en plena correspondencia con el Plan de Desarrollo Económico y Social de la Nación y con el fortalecimiento de las comu-nidades, detentadoras de la soberanía originaria del Estado, para reivindicar al Pueblo su Poder para decidir y gestionar su mejor vivir, estableciendo la interdependencia y correspon-sabilidad entre las entidades político territoriales y el Pueblo Soberano. (Art.1)

Está claro que este nuevo instrumento legal debe conectarse con el Plan Socialista Simón Bolívar (Plan de Desarrollo Económico y Social de la Nación), que se proyecta desde 2007-2013, y se anuncia hasta 2021.

Entendemos que aquí lo principal es vaciar de contenido las competencias de los entes públicos territoriales, y especialmente desconfigurar los Municipios y entidades locales cons-titucionales, a pesar de que el artículo 2 del Decreto Ley establezca las siguientes finalidades:

1. Desarrollar mecanismos que garanticen la participación de los Consejos Comunales, Comunidades, Organizaciones Socio productivas bajo régimen de Propiedad Social Comu-nal, Comunas y demás formas de organización del Poder Popular en la formulación de pro-puestas de inversión ante las autoridades nacionales, estadales y municipales encargadas de la elaboración de los respectivos planes de inversión, así como la ejecución, evaluación y con-trol de obras, programas y servicios públicos en su ámbito territorial.

2. Establecer los mecanismos de gestión comunitaria y comunal de servicios en mate-ria de salud, educación, vivienda, deporte, cultura, programas sociales, mantenimiento y conservación de áreas urbanas, prevención y protección vecinal, construcción de obras y prestación de servicios públicos.

3. Promover y garantizar la participación de los trabajadores, trabajadoras y comuni-dades en la gestión de las empresas públicas a través de los procesos cogestionarios y auto-gestionarios.

4. Impulsar la creación de empresas comunales y otras organizaciones de base del po-der popular o de propiedad social, para la prestación de servicios como fuentes generadoras de trabajo liberador y de condiciones para el vivir bien, que permitan aportar las herramientas necesarias para la formación, insumos y acompañamiento técnico, a fin de promover y garan-

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tizar el fortalecimiento del Sistema Económico Comunal, en el marco del modelo productivo socialista y sus diversas formas de organización socio productiva, en todo el territorio Nacio-nal.

5. Garantizar el respeto y cumplimiento de los principios de interdependencia, coordi-nación, cooperación y corresponsabilidad entre los Órganos del Poder Público Nacional, Estadal Municipal y el Poder Popular.

6. Garantizar la participación del pueblo organizado en todas las fases del ciclo pro-ductivo comunal, desarrollando los encadenamientos internos y externos de las actividades económicas fundamentales.

7. Fomentar la creación de nuevos sujetos de transferencia comunal, tales como conse-jos comunales, comunas y otras formas de organización del Poder Popular, a los fines de garantizar el principio de corresponsabilidad en la gestión pública de los gobiernos locales y estadales, junto al Pueblo, desarrollando procesos autogestionarios y cogestionarios en la administración y control de los servicios públicos estadales y municipales.

8. Impulsar el proceso de planificación comunal como mecanismo de participación de las organizaciones del poder popular en la construcción del nuevo modelo de gestión pública.

Conforme al Artículo 6 son sujetos de transferencia todas las formas de organización de base del Poder Popular, y en especial:

1. Las comunas;

2. Los consejos comunales;

3. Las organizaciones socioproductivas bajo régimen de propiedad social, comunal, o mixtas;

4. Las nuevas formas de organización popular reconocidas por el ordenamiento jurídi-co vigente, creadas o que se crearen con el fin de desarrollar procesos autogestionarios y cogestionarios en la administración y control de los servicios públicos estadales y municipa-les, implementadas a nivel de las parroquias, comunidades, barrios y vecindades, bajo el principio de la corresponsabilidad en la gestión pública de los gobiernos locales y estadales.

El artículo 27 establece las materias objeto de transferencias: atención primaria de salud, mantenimiento de centros educativos, producción de materiales y construcción de vivienda, políticas comunitarias de deporte y mantenimiento de instalaciones deportivas, actividades culturales y mantenimiento de instalaciones culturales, administración de programas sociales, protección del ambiente y recolección de desechos sólidos, administración y mantenimiento de áreas industriales, mantenimiento y conservación de áreas urbanas, prevención y protec-ción comunal, construcción de obras comunitarias y administración y prestación de servicios públicos, prestación de servicios financieros y producción y distribución de alimentos y de bienes de primera necesidad, entre otras.

El proceso de transferencia se desarrolla a través de cinco fases (Artículo 21) que se complementan e interrelacionan entre sí y son las siguientes:

1. Diagnóstico: En esta fase, la comunidad identificará los actores, necesidades, aspi-raciones, recursos, potencialidades, relaciones sociales propias, así como su capacidad para ejecutar positivamente los proyectos de transferencia.

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2. Plan de Transferencia: Determina las acciones, programas y proyectos que aten-diendo al diagnóstico, tiene como finalidad ejecutar positivamente los proyectos de transfe-rencia.

3. Presupuesto: Comprende la determinación de los costos y recursos financieros y no financieros necesarios para ejecutar positivamente los proyectos de transferencia.

4. Ejecución: Garantiza la concreción de la transferencia de las políticas, programas y proyectos en espacio y tiempo establecidos en el Plan de Transferencia.

5. Contraloría Social: Es la vigilancia que involucra la acción permanente de preven-ción, supervisión, seguimiento, control y evaluación de las fases de transferencia y en gene-ral, de la gestión realizada con ocasión a los servicios, actividades, bienes y recursos transfe-ridos, ejercidas articuladamente por sus habitantes, la Asamblea de Ciudadanos y Ciudada-nas, las organizaciones socioproductivas y la Unidad de Contraloría Social.

El Plan de Transferencia deberá estar avalado y previamente aprobado por los sujetos de transferencia a través de sus Asambleas de Ciudadanos y Ciudadanas de la comunidad o comuna respectiva, en articulación con las entidades político territoriales, con el acompaña-miento del Consejo Federal de Gobierno.

Los órganos del Poder Público Nacional, los Estados y los Municipios deberán presentar a la Secretaría del Consejo Federal de Gobierno, al inicio de cada año, un Plan Anual de Transferencia de Gestión de Servicios, Actividades, Bienes y Recursos a los Sujetos de Transferencia, para la revisión y aprobación por parte de éste. Sin perjuicio de lo anterior, la Secretaría del Consejo Federal de Gobierno podrá solicitar a las entidades políticos territoria-les, las propuestas y planteamientos para la transferencia de la gestión y administración de servicios, actividades, bienes y recursos, de éstas a los sujetos de transferencia. (Artículo 11).

La Iniciativa de transferencia de la gestión y administración de servicios, actividades, bienes y recursos, del Poder Público Nacional, Estadal y Municipal, a los sujetos de transfe-rencia, corresponderá a los voceros de dichos sujetos. Sin que ello obste para que, por cuenta propia, cualquier entidad político territorial restituya al pueblo soberano la gestión y adminis-tración de servicios, actividades, bienes y recursos, de acuerdo a lo establecido en el corres-pondiente Plan Nacional de Desarrollo Económico y Social de la Nación. (Artículo 12).

El Artículo 13 contempla que los órganos y entes del Poder Nacional y las entidades político territoriales transferirán directa y progresivamente la gestión y administración de servicios, actividades, bienes y recursos, a los sujetos de transferencia, atendiendo a las nece-sidades de gestión y a las potencialidades y capacidades de cada sujeto, garantizando el acompañamiento técnico y el recurso financiero inherente a la actividad transferida.

El referido Primer Plan Socialista-Proyecto Nacional Simón Bolívar 2007–2013 esta-blece articular el territorio nacional mediante corredores multimodales de infraestructura, y propone una visión geoestratégica que implica el planeamiento integral y la asignación de medios para alcanzar la meta de un Desarrollo Territorial Desconcentrado. Esta parábola de la geopolítica nacional pensamos que usará como fachada el entramado del poder popular y el estado comunal con todas sus marañas, pero que en su última finalidad lo que pretende es una absoluta centralización del Poder y un control desde el Poder Nacional de todas las ins-tancias territoriales. Así mismo, luce desde nuestra óptica muy difícil una real materializa-ción de esta Ley Orgánica de la Gestión Comunitaria de competencia, servicios y otras atri-buciones.

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V. CONCLUSIONES

Una nueva forma de organizarse territorialmente aparece en el diseño del Municipio, siendo por excelencia conforme al artículo 16 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela de 1999 el Municipio la forma como se organiza el territorio: la Comuna.

Con la Comuna como entidad local territorial se ha introducido un Caballo de Troya en el régimen municipal venezolano, para debilitarlo y extinguirlo. Hasta ahora la agresión al municipio no había sido tan directa y radical.

Con este decreto Ley Orgánica de la Gestión Comunitaria de competencia, servicios y otras atribuciones asistimos al intento más peligroso de aplicar una energía geométrica, una geografía alternativa del poder, radical, por parte del Ejecutivo Nacional para desmunicipali-zar el país.

Estaremos asistiendo a una nueva visión del espacio, del poder y de la política, de la geografía de las desigualdades, a una geografía alternativa en Venezuela, conforme al pen-samiento de la geógrafa inglesa Doreen Massey.

Aunque visionamos que con el Primer Plan Socialista-Proyecto Nacional Simón Bolívar 2007-2013 en lo que se refiere al enfoque de una nueva geopolítica nacional, lo que en reali-dad se pretende es una concentración total del poder a nivel central, destruyendo la división político territorial que está diseñada en la Constitución.

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Decreto con rango, valor y fuerza de Ley Orgánica para la Gestión Comunitaria de Competencias,

Servicios y otras Atribuciones

Juan Cristóbal Carmona Borjas Profesor de Postgrado de la Universidad Central de Venezuela

y de la Universidad Católica Andrés Bello

Resumen: El Decreto-Ley, está dirigido a establecer los principios, normas, procedimientos y mecanismos de transferencia de la gestión y administración de servicios, actividades, bienes y recursos, del Poder Público Nacional y de las entidades territoriales, al pueblo organizado. Si bien es cierto que la Carta Magna orienta el proceso de transferen-cias de servicios a la comunidad, la instrumentación de tal política en el Decreto-Ley, bajo una modalidad sesgada ideológicamente (socialista); condicionada, además, al sujetarse la participación ciudadana a la pre-via aprobación de las autoridades del Poder Central; así como utópica, al atomizar, a un nivel tal, la atención de materias de alta complejidad que ameritan responder a lineamientos uniformes y coherentes, así como a una verdadera integración institucional; genera serias reservas en cuanto a su legitimidad, eficacia y validez.

Palabras claves: Transferencia, Servicios, Comunidad.

Abstract: The Decree-Law is addressed to establish the principles, rules, proceedings and mechanisms to transfer the management and ad-ministration of services, activities, assets and funds, from the Public National Power and the territorial entities to the people duly organized. Even though the Constitution recognizes the transfer of services to the community as a policy, its implementation by the Decree-Law, gener-ates reserves, since has been, on one hand, ideologically manipulated (so-cialism) and conditioned to the previous recognition of the community by the Central Power and, on the other hand, utopian since its management has been atomized to levels contrary to the complexity of matters that need to be handle under uniform and coherent guidelines, and by an in-tegrated institutional organization.

Key words: Transfer, Services, Community.

I. CONSIDERACIONES PRELIMINARES

En Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 6.097 Extraordinario de fecha 15 de junio de 2012, apareció publicado el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica para la Gestión Comunitaria de Competencias, Servicios y otras Asignaciones, en lo adelante, el “Decreto-Ley”, que de acuerdo con su Artículo 1°, está dirigido a establecer los principios, normas, procedimientos y mecanismos de transferencia de la gestión y admi-nistración de servicios, actividades, bienes y recursos, del Poder Público Nacional y de las entidades territoriales, al pueblo organizado.

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De conformidad con dicho instrumento, el pueblo organizado actuará a tales fines, a través de Empresas Comunales de Propiedad Social de Servicios; organizaciones sociopro-ductivas bajo régimen de propiedad social, comunal o mixta; o de las organizaciones de base del Poder Popular (Consejos Comunales, Comunas, etc.) y demás formas de organización de las comunidades, legítimamente reconocidas.

Entre las áreas prioritarias en las que se pretende concretar el proceso de transferencia, destacan: salud, educación, vivienda, deporte, cultura, programas sociales, mantenimiento y conservación de áreas urbanas, prevención y protección vecinal, construcción de obras y prestación de servicios públicos.

Con el dictado de este instrumento legal, el Ejecutivo Nacional pretende dar un paso más en la consolidación del llamado Poder Popular, bajo una visión descentralizadora del Ejecutivo Nacional, que no negamos encuentra hasta cierto punto fundamento en la Carta Magna, sin embargo, nos genera reservas en cuanto a su legitimidad, eficacia y validez, al instrumentarse bajo una modalidad sesgada ideológicamente (socialista), condicionando la participación ciudadana a la previa aprobación de las autoridades del Poder Central, así como utópica, al atomizar, a un nivel tal, la atención de materias de alta complejidad que ameritan responder a lineamientos uniformes y coherentes, así como a una verdadera integración insti-tucional.

II. VICIOS DE INCONSTITUCIONALIDAD DEL DECRETO-LEY

El Decreto-Ley registra vicios de inconstitucionalidad al haber sido dictado sin la previa consulta popular exigida por los artículos 203 y 211 de la Carta Magna, al versar sobre temas de especial trascendencia para los estados y municipios. Adicionalmente, puede sostenerse que está viciado de inconstitucionalidad al desestimar la voluntad popular expresada mayori-tariamente por el pueblo venezolano el 2 de diciembre de 2007, al incluir nociones como la comuna, la propiedad social y el sistema económico socialista, entre otras, contenidas en el Proyecto de Reforma Constitucional objeto del Referendo celebrado en esa oportunidad.

III. RANGO ORGÁNICO DEL DECRETO-LEY

El rango orgánico conferido al Decreto-Ley no debiera reconocerse como válido, no sólo porque la Ley Habilitante con base en la cual se dictó, no tiene ese rango, sino también, porque su contenido no hace otra cosa que desarrollar lo ya previsto la Ley Orgánica del Consejo Federal de Gobierno y en la Ley Orgánica del Poder Popular.

IV. CONSIDERACIONES PARTICULARES RESPECTO DEL CONTENIDO DEL DE-CRETO-LEY

1. Sujetos de Transferencia

A. Tipos

El Artículo 6 del Decreto-Ley al referirse a los Sujetos de Transferencia los clasifica en cuatro grandes categorías: a) Las Comunas; b) Los Consejos Comunales; c) Las organizacio-nes socioproductivas bajo régimen de propiedad social, comunal o mixtas y; d) Las nuevas formas de organización popular reconocidas por el ordenamiento jurídico vigente, creadas o que se crearen con el fin de desarrollar procesos autogestionarios y cogestionarios en la ad-ministración y control de los servicios estadales y municipales, implementadas a nivel de las parroquias, comunidades, barrios y vecindades, bajo el principio de la corresponsabilidad en la gestión pública de los gobiernos locales y estadales.

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Respecto de las organizaciones socioproductivas bajo régimen de propiedad social, comunal o mixtas, que entre todas las categorías de sujetos transferidos resulta hasta cierto punto la novedosa, el Decreto-Ley las califica de Empresas Comunales Autogestionadas y Empresas Mixtas Cogestionadas. Se define a las Empresas Comunales, en general, como las que adoptan el régimen de propiedad social directa, dentro del ámbito de su territorio, que asumirán las actividades materiales y técnicas para la efectiva ejecución de la gestión transfe-rida. En caso de que actúen por sí mismas, calificarán de Autogestionadas, en tanto que si se asocian con empresas estadales, municipales o nacionales, a fin de conformar empresas mix-tas, se llamarán Cogestionadas.

Las empresas comunales serán unidades económicas de patrimonio indivisible y de pro-piedad social comunal que tienen por objeto la producción de bienes o la prestación de servi-cios con la finalidad de realizar las actividades materiales y técnicas para hacer efectiva la gestión y la administración de los servicios, actividades, bienes y recursos transferidos a la comunidad.

Estas empresas serán constituidas mediante Documento Constitutivo Estatutario, acom-pañado del respectivo plan de transferencias y adquirirán su personalidad jurídica una vez formalizado su registro por ante el Ministerio del Poder Popular con competencia en econom-ía comunal.

Este tipo de empresas estará adicionalmente sometido a las disposiciones que respecto de las Empresas de Propiedad Social contiene la Ley Orgánica del Sistema Económico Co-munal y su Reglamento y, se someterán al resto del ordenamiento jurídico vigente, en la medida en que sea compatible con su naturaleza.

A efectos de ahondar en las notas características de las Empresas Comunales (EC), vale destacar las siguientes:

- Quienes formen parte de la EC no tendrán derecho o participación sobre el patrimo-nio de la empresa.

- En caso de que la EC registrase excedentes económicos, estos deberán ser objeto de reinversión social en beneficio de la comunidad.

- Su objeto deberá corresponder a la realización de actividades relacionadas directa-mente con la transferencia efectuada a la comunidad.

- Su estructura, organización interna y gestión debe estar en concordancia con el mandato constitucional de la participación protagónica.

- Los mecanismos de toma de decisiones, así como la constitución de los órganos su-periores de dirección y administración de la empresa comunal, deben estar sujetos a la volun-tad popular, manifestadas a través de Asambleas Populares, referendos y otras formas de participación.

- Podrán agruparse entre sí, a manera de redes productoras o de servicios, pero no podrán hacer lo mismo con personas jurídicas de otra naturaleza.

- En caso de liquidación, los bienes resultantes conservarán la condición de bienes de propiedad social comunal directa o indirecta.

- La asunción de competencias podrá efectuarse autogestionariamente o corresponsa-blemente con el gobierno local o estadal.

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Tanto las Comunas, como los Consejos Comunales y las Empresas Comunales, como categorías de Sujetos de Transferencia, tienen como denominador común, el que su recono-cimiento jurídico depende de su inscripción y certificación por ante el Ministerio del Poder Popular de las Comunas, lo que ha sido duramente criticado por quienes consideran que sólo pasarán ese control, organizaciones de este tipo, integradas por personas afines al partido de gobierno. Al sostener lo anterior, un importante sector del país político, se ha basado en la experiencia supuestamente vivida con los Consejo Comunales.

Adicionalmente es pertinente señalar que la alta carga ideológica que refleja el Decreto-Ley y el que se supedite el ejercicio del Poder Popular y, por ende, la participación de la comunidad organizada, a su alineamiento con el socialismo, es una negación a la actuación voluntaria de la comunidad, en pleno respeto a su diversidad y autodeterminación.

Son numerosas pues, las inquietudes que surgen en relación a las Empresas Comunales, que habrá que esperar conocer su desarrollo en el Reglamento del Decreto-Ley para aclarar-las, pero sin lugar a dudas, la más preocupante, la posibilidad real de lograr eficiencia y efi-cacia en el ejercicio de la competencia, en un universo tan atomizado.

B. Legitimidad de los Sujetos de Transferencia

La descentralización es un proceso y como tal exige progresividad en función de expe-riencias ganadas y consolidadas. La realidad histórica del Estado Venezolano que desde su conformación se ha caracterizado por el centralismo, ha exigido que los esfuerzos por revertir tal realidad se hagan de manera gradual, en forma tal que respecto de los entes menores se registren niveles apropiados de experiencia, infraestructura y autonomía financiera que no pongan en peligro la eficacia en el cumplimiento de las competencias que le sean atribuidas.

Si bien es cierto que de acuerdo con los artículos 158 y 184 de la Carta Magna, la des-centralización ha de estar signada por su acercamiento al pueblo, sin atentar contra la eficacia y eficiencia en el cumplimiento de los cometidos estatales, en la búsqueda de ese objetivo, el Constituyente fue claro al consagrar, por una parte, la progresividad como nota característica de esa política y, por la otra, en supeditar su descenso a la sociedad organizada, a la previa verificación de su capacidad para asumir los servicios a que alude el Artículo 184 de la Carta Magna, que es cosa distinta de las competencias, a que alude el Artículo 157 constitucional.

Es perfectamente posible entonces que la comunidad organizada sea receptora de la ges-tión de servicios, que le sean transferidos por el Poder Estadal y el Poder Municipal, más no de competencias exclusivas transferidas del Poder Nacional, como de seguidas profundiza-remos.

C. Materias susceptibles de ser transferidas

Es de observar que el título conferido al Decreto-Ley aquí analizado, alude a la gestión comunitaria de “competencias”, servicios y otras atribuciones, aunque luego en su Artículo 1° alude únicamente a la gestión de “servicios”, actividades, bienes y recursos.

La distinción entre competencias y servicios como ya señalamos, es fundamental a efec-tos de determinar hasta qué punto el Decreto-Ley respeta lo dispuesto en el tantas veces citado Artículo 184 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

En lo que respecta a las materias cuya gestión es susceptible de ser transferida, el Decre-to-Ley señala a título enunciativo, las siguientes: Mantenimiento de los establecimientos de atención primaria de salud; Mantenimiento de centros educativos; Producción de materiales y construcción de viviendas; Políticas comunitarias de deporte y mantenimiento de instalacio-nes deportivas; Actividades culturales y mantenimiento de instalaciones culturales; Adminis-

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tración de programas sociales; Protección del ambiente y recolección de desechos sólidos; Administración y mantenimiento de áreas industriales; Mantenimiento y conservación de áreas urbanas; Prevención y protección comunal; Construcción de obras comunitarias; Admi-nistración y prestación de servicios públicos; Prestación de servicios financieros y produc-ción y distribución de alimentos y de bienes de primera necesidad.

Al analizar el alcance del Decreto-Ley en cuanto a las materias susceptibles de transfe-rencia, debemos comenzar por recalcar que el Artículo 157 de la Constitución, al referirse a la transferencia a los Municipios y a los Estados por parte del Poder Nacional, alude a “com-petencias”, debiendo entenderse por ellas, las exclusivas señaladas en el Artículo 156 de la Carta Magna.

El Artículo 165 “eiusdem”, en cuanto a las materias objeto de competencias concu-rrentes, prevé su descentralización de los Estados a los Municipios, en función de la capaci-dad que estos últimos puedan tener y, finalmente, el Artículo 184 alude a la transferencia de servicios de los Estados y Municipios (Arts. 157 y 165 CRBV) a las comunidades, supedita-da igualmente a la capacidad que éstas tengan para asumirlos.

Es así como la Carta Magna alude a “competencias concurrentes”, “servicios” y a “competencias exclusivas”, cuya distinción, no sólo, puede descifrarse de la propia Constitu-ción, sino también, de otros instrumentos, tales como la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder Público y la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, como de seguidas veremos.

Las competencias exclusivas son las atribuidas con tal carácter por la Constitución de la República a cada uno de los Poderes Públicos: al Nacional, en el Artículo 156; al Estadal, en el Artículo 164 y; al Municipal, en el Artículo 178.

Las competencias concurrentes, por su parte, son aquellas a las que alude, entre otros, el Artículo 184 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela cuando establece la posibilidad de transferencias del Poder Estadal y Poder Municipal a la comunidad.

A lo largo de la normativa citada se observa pues, como el Constituyente previó un me-canismo en el que fundamentalmente del Poder Nacional se transfirieran competencias (ex-clusivas) a los Estados y a los Municipios (Art. 157 CRBV), en tanto que de servicios (con-currentes) de los Estados a los Municipios (Arts. 165) y de los entes menores a la comuni-dad (184 CRBV), estos dos últimos casos, sujetos a la previa demostración de la capacidad del receptor de la competencia concurrente o servicio, de asumirlo.

La referencia hecha por la Carta Magna en sus Artículos 157 y 165 al término “compe-tencias”, en tanto, en el 184, al de “servicios”, no es irrelevante. El Artículo 157 si bien alude al término competencia, con base a lo expuesto, debe entenderse referido a las exclusivas que el Poder Nacional puede transferir a los Estados y Municipios, para lo cual se requiere de la sanción de leyes por parte de la Asamblea Nacional, en tanto que el 165 “eiusdem”, alude a las competencias concurrentes (servicios), remitiendo a los procedimientos desarrollados por la ley, en este caso, la Ley Orgánica de Descentralización Delimitación y Transferencias de Competencias del Poder Público, y la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, en tanto que el Artículo 184 alude a servicios y a los mecanismos previsto por la ley, esto son, los previstos en el Decreto-Ley, dentro de los cuales se encuentran los llamados convenios.

La transferencia de servicios está circunscrita a las llamadas competencias concurren-tes y no supone una redistribución de competencias entre los entes político-territoriales, exis-tiendo la posibilidad de su ejercicio por la comunidad organizada (Art. 184 CRBV) a través de convenios.

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Visto lo anterior, ha de quedar claro que, el Decreto-Ley al contemplar la posibilidad de que efectúen transferencias, se refiere a la gestión y administración de servicios, actividades, bienes y recursos, aun cuando su título alude a “Competencias”, debiendo éstas forzosamente entenderse como “Competencias Concurrentes”, cuya gestión es susceptible de ser transferi-da a la comunidad organizada.

Al comparar la enumeración de materias objeto de transferencia contenida en el Artícu-lo 27 del Decreto-Ley, con la enumeración de las competencias concurrentes a que se refiere el Artículo 4 de la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder Público y el numeral 1 del Artículo 184 constitucional, pareciera haber consistencia en cuanto al tipo de asuntos susceptibles de ser transferidos a la comuni-dad organizada (servicios), aun cuando, debemos tener presente que: (i) la enumeración del precitado Artículo 27 fue enunciativa; (ii) el título del Decreto-Ley alude a “Competencias” y; (iii) la mención que hace no sólo a servicios, sino también a actividades, como objeto de su regulación, todo lo cual pudiera posteriormente traducirse en excesos y violaciones de lo aquí señalado, caso en el cual, deberá tenerse presente lo antes dicho, es decir, que es únicamente la gestión de competencias concurrentes (servicios) la susceptible de ser transferida a la co-munidad organizada.

D. Proceso de Transferencias

De acuerdo con el Decreto-Ley, el proceso de transferencia comprenderá las siguientes fases:

- Diagnóstico: la comunidad identificará los actores, necesidades, aspiraciones, recur-sos, potencialidades, relaciones sociales propias, así como su capacidad para ejecutar positi-vamente los proyectos de transferencia.

- Plan de Transferencia: determina las acciones, programas y proyectos que atendien-do al diagnóstico, tiene como finalidad ejecutar positivamente los proyectos de transferencia. Debe estar avalado y previamente aprobado por las Asambleas de Ciudadanos de la comuni-dad o comunas.

- Presupuesto: comprende la determinación de los costos y recursos financieros y no financieros necesarios para ejecutar positivamente los proyectos de transferencia.

- Ejecución: garantiza la concreción de la transferencia de las políticas, programas y proyectos en espacio y tiempo establecidos en el Plan de Transferencia.

- Contraloría Social: vigilancia que involucra la acción permanente de prevención, supervisión, seguimiento, control y evaluación de las fases de transferencia y en general, la gestión de la misma.

Anualmente, los órganos del Poder Público Nacional, los Estados y los Municipios de-berán presentar a la Secretaría del Consejo Federal de Gobierno, al inicio de cada año, un Plan Anual de Transferencia de Gestión de Servicios, Actividades, Bienes y Recursos a los Sujetos de Transferencia, para la revisión y aprobación por parte de éste.

Los órganos competentes del Poder Público Nacional, de las entidades político-territoriales, dentro de los 90 días siguientes a la entrada en vigencia del Decreto-Ley en comentarios (16-06-12) deberán presentar sus respectivos planes de transferencia a los fines de la aprobación por parte de la Secretaría del Consejo Federal de Gobierno, cuerpo confor-mado por el Vicepresidente Ejecutivo o Vicepresidenta Ejecutiva, que la coordina, dos Mi-nistros o Ministras, uno de los cuales será el Vicepresidente del Consejo de Ministros encar-gado del desarrollo territorial, tres Gobernadores o Gobernadoras y tres Alcaldes o Alcalde-

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sas, de los que participen en la Plenaria. La Secretaría del Consejo Federal de Gobierno aten-diendo al principio constitucional de ejercicio del poder protagónico del pueblo, puede, sin embargo, incorporar en sus reuniones a tres voceros o voceras de las organizaciones de base del poder popular que sean miembros de la Plenaria del Consejo Federal de Gobierno.

La toma de decisiones no se queda sin embargo a nivel de la Secretaría, sino que ha de pasar luego por la Plenaria del Consejo Federal de Gobierno, conformada por una nutrida representación del Poder Ejecutivo Nacional, para culminar finalmente en el Presidente de la República, con lo que se confirma, no sólo lo largo y engorroso que puede resultar el proceso de transferencia, sino también que, después de tanto recorrer se concentrará en la voluntad del Presidente de la República, la toma de cualquier decisión al respecto.

Si como lo contempla el Artículo 21 del Decreto-Ley el Plan de Transferencia debe es-tar avalado y previamente aprobado por las Asambleas de Ciudadanos y sus decisiones de acuerdo con el Artículo 70 de la Carta Magna son vinculantes, nos preguntamos entonces por qué han de ser aprobadas por la Secretaría y Plenaria del Consejo Federal de Gobierno y finalmente por el Presidente de la República, si además quienes constitucionalmente deben transferir los servicios son los estados y los municipios.

El hecho de que se imponga como una obligación anual de los órganos transferentes el elaborar un Plan de Transferencias, luce exagerado, ya que ello no puede ser el producto de una obligación de cumplimiento forzoso periódico, sino de lo que realmente demande la comunidad en cada momento.

E. Modalidades de transferencia

La transferencia de la gestión y administración de servicios, actividades, bienes y recur-sos a los Sujetos de Transferencia se realizará a través de convenios, los cuales deberán con-tener el objeto, alcance, cronograma y delimitación de la transferencia, los bienes transferidos y recursos financieros, así como las obligaciones y responsabilidades de las partes.

Los convenios a celebrarse deberán contener el objeto, alcance, cronograma y delimita-ción de transferencia, los bienes transferidos y los recursos financieros, así como las obliga-ciones y responsabilidades de las partes.

En lo que respecta a las Empresas Comunales, como ya indicamos, éstas podrán asumir y ejercer las materias objeto de transferencia en forma autogestionaria o cogestionaría.

De acuerdo con el Artículo 8 de la Ley Orgánica del Poder Popular, se entiende por Au-togestión, al conjunto de acciones mediante las cuales las comunidades organizadas asumen directamente la gestión de proyectos, ejecución de obras y prestación de servicios para mejo-rar la calidad de vida en su ámbito geográfico.

La Cogestión, por su parte, es definida como el proceso mediante el cual las comunida-des organizadas coordinan con el Poder Público, en cualquiera de sus niveles e instancias, la gestión conjunta para la ejecución de obras y prestación de servicios necesarios parta mejorar la calidad de vida en su ámbito geográfico.

F. Financiamiento

En lo atinente a la transferencia de recursos financieros el ente transferente deberá con-templar anualmente en su presupuesto una partida dirigida a cubrir las demandas que su-pondrá el ejercicio de la transferencia. Estos recursos podrán ser complementados de ser necesario con recursos del Fondo de Compensación Interterritorial, lo que al igual que la transferencia, terminará dependiendo de la voluntad del Presidente de la República.

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Bajo el régimen de financiamiento anunciado, la comunidad dependerá fundamental-mente de las transferencias presupuestarias que efectúe el estado o el municipio transferente, todo lo cual por experiencias mundiales se traduce en ineficiencia y desfases.

G. Mecanismos de control

El proceso de transferencia y la gestión que de la misma se haga estarán sometidos a controles de gestión y a rendición de cuentas. Dichos controles se dividen en interno y exter-no, siendo el primero ejercido por los habitantes, la Asamblea de Ciudadanos, las organiza-ciones socioproductivas y la Unidad de Contraloría Social, en el seno de la estructura de la organización del sujeto de transferencia. Por su parte, el control externo, es el ejercido por los órganos de control fiscal dentro del ámbito de sus competencias a través de auditorías, estu-dios, análisis e investigaciones relacionadas. Los resultados de ambos controles serán notifi-cados al Consejo Federal de Gobierno, quien podrá adoptar medidas correctivas.

En caso de que como consecuencia de los referidos controles se evidencien deficiencias o irregularidades en la ejecución de la gestión o administración transferidas, sin que los Suje-tos de Transferencia hayan subsanado dichas faltas, los órganos o entes del Poder Nacional y las entidades político territoriales informarán al Consejo Federal de Gobierno, el cual emitirá su opinión al respecto, habilitando el inicio del proceso de reversión, cuando fuere proceden-te.

Los Sujetos de Transferencia, deberán rendir cuenta con una frecuencia mínima semes-tral al Consejo Federal de Gobierno.

Es nuevamente el Consejo Federal de Gobierno y no los estados o municipios quienes parecieran tener la última palabra para decidir la reversión, cuando no es ese el rol que le atribuyó el Artículo 185 de la Carta Magna.

Los controles antes referidos son expresión del llamado Control Social, el cual es defi-nido por la Ley Orgánica del Poder Popular como el ejercicio de la función de prevención, vigilancia, supervisión, acompañamiento y control, practicado por los ciudadanos y ciudada-nas de manera individual o colectiva sobre la gestión del Poder Público y de las instancias del Poder Popular, así como de las actividades privadas que afecten el interés colectivo.

El Control Social, no es obstáculo alguno para la sujeción de las organizaciones del Po-der Popular a los Controles Fiscales de la Administración Pública. Así lo contemplan los artículos 9, numeral 11 y 51 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, así como el Artículo 4 de la Ley contra la Corrupción. Los miembros de la comunidad orga-nizada que intervengan en la administración y funcionamiento de las organizaciones del Poder Popular, serán objeto por tanto de responsabilidades administrativas, civiles y penales, como cualquier funcionario público. Nos preguntamos al respecto, si podrá la Contraloría General de la República tener capacidad para controlar tan disperso y numeroso grupo de personas, como el que pudiera pensarse existirá de implementarse plenamente el Decreto-Ley.

V. BIBLIOGRAFÍA

- CARMONA, Juan Cristóbal. “Descentralización Fiscal Estadal en Venezuela”. Mono-grafías Tributarias N° 1, Asociación Venezolana de Derecho Tributario, Ediciones Paredes, Caracas, 2005.

Doctrina de la Procuraduría General de la República 1991, Fundación Procuraduría Ge-neral de la República, Caracas, 1991.

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El carácter orgánico de un Decreto con fuerza de Ley (no habilitado) para la gestión comunitaria que

arrasa lentamente con los Poderes estadales y municipales de la Constitución

Cecilia Sosa G. Profesora de la Universidad Central de Venezuela,

Universidad Católica Andrés Bello y Universidad Arturo Michelena

Resumen: La participación protagónica como derecho constitucional del ciudadano venezolano no se discute, tiene consagración expresa en el artículo 62 constitucional. La participación abarca la formación, eje-cución y control de la gestión pública, exigiendo que su ejercicio en los asuntos públicos, sea siempre de naturaleza libre.

La supremacía de la Constitución somete al Poder Público (Poder Na-cional, Poder Estadal y Poder Municipal) al logro de la descentraliza-ción y obliga a la ley a establecer los mecanismos abiertos y flexibles para la transferencia a las comunidades y grupos vecinales organizados a los fines que ellos presten los servicios y los gestionen (artículo 164 constitucional). Corresponde a Asamblea Nacional preservar la estruc-tura y organización del Poder Público así como la libertad de participa-ción de la población en la gestión pública.

Por tanto, obligar por Ley (Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica para la Gestión Comunitaria de Competencias, Servicios y otras Asignaciones) a transferir de manera obligada las competencias del Poder Público y exigir como obligación para participar pertenecer a organizaciones de un sistema económico comunal, en el marco de un modelo productivo socialista, hace que esta Ley no sea desarrollo del derecho a la participación sino por el contrario lo anula y vacía de con-tenido.

Palabras claves: Organización Política territorial; Derecho a la parti-cipación; Participación ciudadana; Libertad de organización social; Descentralización; Competencias constitucionales; Supremacía consti-tucional; Gestión comunitaria; Servicios Públicos

Abstract: There is no discussion that Venezuelans have paramount con-stitutional rights as enshrined in article 62 of the Constitution. They thus participate in the formation, undertaking and control of public affairs, so long as this is done freely.

At the top, the Constitution submits Public Power (National, State and Municipal) to achieving decentralization and it compels the law to estab-lish open and flexible mechanisms that are transferred to local communi-ties and organized neighborhood groups who are the ones who render

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the services decided by the former (article 64 of the Constitution). It is up to the National Assembly to preserve the structure and organization of Public Powers as well as freedom of participation in public affairs.

Therefore, to compel by Law (Decrees with the Extent, Force and Es-sence of the Constitutional Law concerning Authority, Services and other Assignments) to transfer the affairs of Public Powers and require people to participate and belong to organizations within the framework of an economic community system and a socialist productive model, means that this Law is no longer put into practice as a participatory right but, quite the contrary, it is trampled on, leaving it null and void.

Keywords: Territorial Political Organization; The right to participate; Citizen participation; Society’s freedom to organize; Decentralization; Constitutional competencies; Constitutional sovereignty; Community management; Public Services.

La Constitución de la República se funda en la participación protagónica de la pobla-ción, eso no se discute. En cumplimiento del deber constitucional de los ciudadanos y fun-cionarios nacionales, estadales y municipales de acatar la supremacía constitucional y las atribuciones como órganos del Poder Público, tienen que hacen prevalecer las competencias constitucionales ante el texto del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica para la Gestión Comunitaria de Competencias, Servicios y otras Asignaciones.1 (En lo adelante DL)

De allí que sea este cuerpo jurídico, superior y único, la Constitución, cuya vigencia se expresa en la fuerza de regular la vida de los ciudadanos y de las organizaciones sociales, así como el desempeño de los órganos del Estado, con la capacidad de operar de forma determi-nante y reguladora de manera inmediata, que identifica el fundamento de la justicia constitu-cional.

Con base a lo anterior ninguna ley puede contradecir sus mandatos, y debe someterse a las instrucciones que desde la Constitución se le ordena a cualquiera de las ramas del Poder Público, pero en particular a quien hace efectivo el cumplimiento de la reserva legal.

Entonces tenemos el principio de separación orgánica del Poder Público que deriva de la distribución horizontal del poder público nacional, lo cual genera ramas independientes y autónomas entre sí.2 Este principio se consagra en la Constitución vigente al abandonar la distribución vertical del poder (Constitución de 1961), estableciéndola ahora es igualmente horizontal, nadie manda sobre otro poder territorial, cada uno tiene sus propias funciones y se impone así el mismo principio de la distribución nacional del Poder Público (Poder Público Nacional).

Por su parte el Derecho Administrativo regula el ejercicio de la función administrativa, y es “…necesario identificarla dentro de las diversas funciones estatales, cuya diferenciación no coincide ni con la separación de poderes ni con determinadas actividades estatales, que es otra de las bases fundamentales del Derecho administrativo venezolano.”3

1 Gaceta Oficial N° 6.079 Extraordinario del 15 de junio de 2012. Decreto N° 9.043 de 15 de junio de 2012.

2 Araujo-Juárez, José. Derecho Administrativo General. Concepto y Fuentes, Ediciones Pare-des, 2012, p. 202 y 103.

3 Ibídem p. 108

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La administración, la función ejecutiva, la administración pública, el ejercicio de sus po-testades, actúa “con sometimiento pleno a la ley y al derecho, por tanto está obligado a some-terse al ordenamiento jurídico, y tiene prohibido contrariar la Constitución y la Ley.4

Así, la construcción constitucional garantiza el imperio del Derecho, donde además de las normas atributivas de competencia se establecen los valores constitucionales, desde los proclamados superiores hasta los esparcidos a lo largo de todo el texto constitucional.

Ahora bien, el texto legal que se analiza lo examinó la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia antes de su publicación en Gaceta Oficial, atendiendo a la función de garantizar la supremacía y efectividad de las normas y principios constitucionales5 de con-formidad con el artículo 203 constitucional, el cual establece “…Las leyes que la Asamblea Nacional haya calificado de orgánicas serán remitidas antes de su promulgación a la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, para que se pronuncie acerca de de la cons-titucionalidad de su carácter orgánico…” Sólo es necesario destacar que la Ley Habilitante, la cual delega las materias al presidente de la República, no tiene carácter orgánico constitucio-nal, de manera que mal podría operar delegación de materias para las que ya hayan sido calificadas de orgánicas por la Asamblea Nacional, visto que requiere una votación calificada de las 2/3 partes de los Diputados. (Si no puede para ésta categoría menos podría operar para las calificadas como orgánicas por la Constitución)

En este orden de ideas, examinemos cual fue la posición que fijó de la Sala Constitucio-nal ante la consulta del Ejecutivo Nacional presentada el 15 de junio de 2012, donde el presi-dente de la República en Consejo de Ministros solicita se ratifique el carácter orgánico que le otorgo al texto que se examina. Tres días más tarde a la presentación de la solicitud, la Sala Constitucional dicta la decisión donde declara que es constitucionalmente orgánico el DL y enumera los motivos para tal calificación.6

Como punto primero afirma la Sala Constitucional que el cuerpo legal analizado desa-rrolla de forma directa el derecho fundamental a la participación del pueblo organiza-do, y en tal sentido declara que ese pueblo organizado:

“…asumirá mediante la gestión de empresas Comunales de propiedad Social de servicios y demás formas de organización de las comunidades, legítimamente reconocidas, que se adecúen a lo establecido en el presente Decreto Ley y su objeto, generando las condiciones necesarias para el ejercicio de la democracia participativa y la prestación y gestión eficaz, eficiente, sustentable y sostenible de los bienes, servicios y recursos destinados a satisfacer las necesidades colectivas.” (Destacado nuestro)

La segunda afirmación de la Sala Constitucional se refiere a los efectos del Decreto con fuerza de ley que analiza:

“…incide de forma evidente en la estructura orgánica o institucional de un Poder Público como es el Poder Ejecutivo, y a su vez los distintos entes político-territoriales quienes están sujetos a los planes de transferencia planteados en sus normas” (Destacado nuestro)

4 Artículo 141 constitucional 5 Artículo 335 constitucional 6 Corte Suprema de Justicia. Sala Constitucional. Ponente: Luisa Estela Morales. Exp. Nº

AA50–T–2012–0702, 18 de junio de 2012.

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La tercera y última razón de la sentencia se refiere al:

“… el espíritu transformador que subyace en el “Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de la Gestión Comunitaria de Competencias, Servicios y otras Asignacio-nes”, el cual modifica los paradigmas sobre la gestión del ejercicio de competencias, servi-cios y atribuciones por parte de los distintos entes político territoriales y de la comunidad organizada, y por cuanto parte de los cuerpos normativos de rango inferior a las Leyes orgá-nicas que rigen a dichos entes deben adecuarse al mismo, esta Sala advierte que el decreto Ley en cuestión obedece a las características de un instrumento normativo marco que sirve de base para otras disposiciones legales nacionales, estadales y municipales en la material que regula.” (Destacado nuestro)

Se puede constatar que los criterios de esta sentencia que permitieron a la Sala Constitu-cional sostener y declarar el carácter orgánico de este DL, adelantó opinión sobre la consti-tucionalidad del instrumento jurídico, tema que hasta ahora la propia Sala había sostenido que le estaba prohibido un pronunciamiento anticipado de constitucionalidad y sólo debía declarar si el carácter orgánico le correspondía o no.

La sentencia cuando analiza si el DL puede o no tener el calificativo de orgánico invoca las razones de las exigencias constitucionales a la Asamblea Nacional para que el texto nor-mativo emanado de su seno, pueda tener tal calificación.

Para demostrar cómo en la práctica la sentencia de la Sala Constitucional que se comen-ta, sin proponérselo le negó a este Decreto el carácter orgánico, ocurrió al invocar su propia jurisprudencia en este punto. Establece la Sala7:

“…con las leyes orgánicas se pretende que las materias reguladas por ésta tengan mayor es-tabilidad que aquellas materias que son propias de las leyes ordinarias, dada la especial rigi-dez de aquellas normas con respecto a estas, cuya aprobación y ulterior modificación o de-rogación se somete a requisitos especiales como el concurso más amplio de voluntades en la Asamblea Nacional en cuanto regulan la material de que se trate, aunque la ratio del número de leyes orgánicas tanto por determinación constitucional como las que derivan de un criterio material incluidas en el texto constitucional, encierran diversas motivaciones (por ej. prolongar el espíritu de consenso en materias trascendentales o poner a cubierto el desa-rrollo de los derechos fundamentales)” (vid. Sentencia de la Sala Constitucional Nº 34 de26 de enero de 2004 caso: Vestalia Sampedro de Araujo) (destacado nuestro)

Es trascendente observar cómo la Sala Constitucional al decidir sobre la constitucionali-dad del carácter orgánico de un Decreto con fuerza de Ley, invoque precisamente las carac-terísticas propias de una Ley Orgánica, que nunca podrían cumplirse si es dictada por medio de una ley Habilitante; por cuanto, allí no puede haber consenso de los representantes del pueblo (Diputados a la Asamblea Nacional), lo cual le impide a la Sala Constitucional cono-cer de decretos con Rango de Ley cuando tal calificativo provenga del presidente de la Re-pública, con fundamento en una ley Habilitante. En el caso bajo examen la Sala desaplicó sus propios criterios vinculantes.

7 TSJ-SC. Sentencia de 18 de junio de 2012 que declara la constitucionalidad del carácter orgánico del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de ley Orgánica para la Gestión Comunitaria de Com-petencias, Servicios y otras Asignaciones

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El otro criterio jurisprudencial fijado en la misma sentencia es de tenor siguiente:

“…el rol que el propio texto Fundamental confiere a estos calificados textos normativos, la mención de una ley como orgánica adquiere especial relevancia de cara a la influencia dentro del sistema de jerarquía de las leyes y, en tal virtud, es menester señalar que la in-clusión del tal expresión implica necesariamente el reconocimiento de su posición preemi-nente frente a los criterios técnicos o materiales que la misma Constitución dispuso.”

Es el caso, que la Sala Constitucional desatendió lo consagrado en el artículo 3 del DL examinado por ella, al determinar el ámbito de aplicación y precisamente evita la prioridad de aplicación preferente del texto calificado de orgánico, visto que expresamente el DL establece el respeto a la normativa ya dictada en leyes (orgánicas o no) respectivas y sus reglamentos. Expresa la sentencia:

“Sin perjuicio de lo dispuesto en las leyes respectivas y sus reglamentos, están sujetos a la aplicación de este Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica, los órganos y entes del Poder Público Nacional, Estadal y Municipal, las comunidades organizadas, los consejos comunales, comunas, organizaciones socioproductivas y otras formas de organización de ba-se del Poder Popular, de conformidad con lo establecido en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.” (destacado nuestro)

Por cierto, para evaluar el origen de dictación del DL, la Sala se siente “obligada” a co-nocer de la solicitud y a tal efecto invoca la fuente que le permite al Poder Ejecutivo Nacional sustituirse a la Asamblea Nacional en la competencia exclusiva de legislar en materias de la competencia nacional, por mediar una delegación legislativa de acuerdo al artículo 203 últi-mo aparte constitucional, como es la Ley Habilitante.

En este caso particular, a la Sala no le fue posible invocar ninguna directriz, ni propósito ni marco de materias donde se hubiere habilitado para legislar al presidente de la República en Consejo de Ministros, sobre este asunto (material) del DL, por cuanto la Ley Habilitante no lo disponía; por eso, se observa cómo tuvieron los Magistrados que disimular y esconder la falta de fundamento, ausencia de base legal y sustituirlo en la sentencia por la norma (artí-culo 2) que en la Ley Habilitante obligaba al Ejecutivo Nacional a remitir el DL a la Sala Constitucional, sin jamás indicar la habilitación de la Asamblea Nacional dada al Ejecutivo para dictar tal DL, y sin embargo la Sala entró a pronunciarse sin determinar los términos de la delegación que habría recibido de la Asamblea Nacional; si lo hubiera hecho, estaba en la obligación de devolver el texto del Decreto al Ejecutivo con la advertencia, de no estar habili-tado. Si no estaba habilitado mal podría dictar este decreto y menos aún con rango de ley orgánica; era así una solicitud inadmisible.

Entrando ahora en la materia que regula este texto normativo la pregunta obligada es ¿Cuál es el objeto de este texto legal?

Transferir, mediante los procedimientos y mecanismos establecidos en él, la gestión y administración de servicios, actividades, bienes y recursos, del Poder Público Nacional y de las entidades político-territoriales, al pueblo organizado.

Esta transferencia funciona como un candado que hace inaplicable la libertad de partici-pación y organización ciudadana en las funciones públicas.

¿Porqué? Permite y cierra a un solo tipo de organizaciones (aunque las llame de diversa manera) como son las Empresas Comunales de Propiedad Social de servicios y sociopro-ductivas, o las organizaciones de base del Poder Popular y demás formas de organización de las comunidades, legítimamente reconocidas, siempre que se adecúen a lo establecido en el DL y a su objeto.

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Son ellas las que podrán recibir la transferencia de gestión y administración de servi-cios, contrariando la libertad de organización social establecida en la Constitución para estas actividades.

No puede entenderse la contradicción de la previsión constitucional con el objeto de este instrumento legal, puesto que si estas normas contienen criterios distintos para la gestión y administración de servicios, actividades, bienes y recursos a ser transferidos del Poder Públi-co Nacional y de las entidades político territoriales al pueblo organizado; ahora por ley se obligue a que sólo puedan asumirlas Empresas Comunales de Propiedad Social de servicios y socioproductivas (Inscritas u adscritas al Ministerio correspondiente), cuando la Constitución señala a las cooperativas, asociaciones vecinales, empresas comunales y organizaciones no gubernamentales (ONG).8

La forma de entender esta normativa es aceptar la desaparición de las instancias repre-sentativas, estadales y municipales, y su existencia se justicia en la medida que año a año transfiera sus competencias hasta que desaparezcan de hecho, aunque sigan sus nombres (Poderes Públicos Estadal y Municipal) apareciendo en la Constitución. El control de estas empresas, las tiene el Poder Público Nacional, específicamente el Poder Ejecutivo, en la cabeza de un Ministerio.

El Dl está compuesto de dos Capítulos, el primero Disposiciones Generales con cinco artículos y el segundo Capítulo De los Sujetos y Formas de Transferencias con treinta y un (31) artículos repartidos en diez (10) secciones, para un total de treinta y seis (36) artículos, tres (3) Disposiciones Transitorias y una (1) Disposición Final.

De todo su texto concentraré el análisis en las finalidades esenciales9, los principios y valores que lo rigen, las definiciones que se aplican, y lo que significa la transferencia.

En cuanto a las finalidades, del DL las describe así:

1) “…Garantizar la participación de los Consejos Comunales, Comunidades, Organi-zaciones Socioproductivas bajo régimen de Propiedad Social Comunal, Comunas y demás formas de organización del Poder Popular en la formulación de propuestas de inversión, así como la ejecución, evaluación y control de obras, programas y servicios públicos en su ámbito territorial;

2) “Establecer mecanismos de gestión comunitaria y comunal de servicios en mate-ria de salud, educación, vivienda, deporte, cultura, programas sociales, mantenimiento y conservación de áreas urbanas, prevención y protección vecinal, construcción de obras y prestación de servicios públicos…”;

3) Promover la participación de los trabajadores y comunidades en la gestión de las empresas públicas a través de los procesos cogestionarios y autogestionarios;

4) Impulsar la creación de empresas comunales y otras organizaciones de base del poder popular a fin de promover y garantizar el fortalecimiento del Sistema Económico Comunal, en el marco del modelo productivo socialista y sus diversas formas de organiza-ción socio productiva, en todo el territorio Nacional…”

8 Artículo 184.3 o 184.4 y 184.5 del artículo 184 constitucional 9 Artículo 2 DL

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Del análisis de las finalidades aparecer conceptos y materias contenidas en otras leyes, como por ejemplo la Ley Orgánica del Poder Popular, la de Propiedad Social Comunal, la que regula el Sistema Económico Comunal, todo en el marco del poder popular y el modelo productivo socialista.

En cuanto a los Principios y Valores10 sorprende una enumeración que abarca veinti-cinco (25) principios y valores, que van desde aquellos que son propios de la Administración Pública, otros coinciden con valores superiores y valores republicanos, también hay referen-cia a valores fundacionales (Prólogo de la Constitución), otros ni son principios ni valores, sino derechos ciudadanos.

Tiene calificaciones que nada tienen que ver con Venezuela, como Estado democrático y social de Derecho y de Justicia, como incluir la preponderancia de los intereses comunes sobre los individuales (aún a costa de anular los individuales) y la ética socialista, cuando la ética constitucional se caracteriza por no tiene calificación.

Ahora bien, donde se define la ideología política del DL es al momento que precisa las Definiciones; así, la Comuna es el espacio privilegiado para el ejercicio de la democracia participativa (regulada en la Ley Orgánica de las Comunas), obligando por esta vía a incorpo-rar una organización territorial distinta a las de rango constitucional.

Otra definición del DL es la del Sistema Económico Comunal como “…el conjunto de relaciones sociales de producción, distribución, intercambio y consumo de bienes y servicios, así como de saberes y conocimientos, desarrolladas por las instancias del Poder Popular, el Poder Público, o por acuerdo entre ambos, a través de organizaciones socioproductivas bajo formas de propiedad social comunal”, con ello se busca implantar un régimen socioe-conómico completamente diferente al consagrado en la Constitución.

Este DL se aparta y contradice a la Constitución de la República que concibe el sistema socioeconómico como la confluencia entre el Estado y la iniciativa privada11 con fines específicos, y para ello están obligados a compartir su responsabilidad del desarrollo nacio-nal, de allí que los componentes de intervención pública no puedan limitar los derechos económicos al punto de desnaturalizarlos.

El Estado democrático y social de Derecho y de Justicia contiene la determinación de un sistema económico de carácter mixto y que es la economía social de mercado, la cual queda negada por la Ley Orgánica del Poder Popular y por este DL, pues les niega a las orga-nizaciones sociales y económicas que se funden en la propiedad privada, como igualmente queda negada para los emprendedores que quieran participar en la gestión de los servicios, sin someterse a las formas de organización socialista.

Por tanto, si nos atenemos al objeto del DL éste no busca descentralizar competencias asignadas a los entes políticos territoriales, sino transferir la gestión y administración de servicios, actividades, bienes y recursos; pero cuando pasamos al contenido de la definición de Transferir Competencias dice todo lo contrario:

10 Artículo 4 DL 11 Artículo 299 constitucional

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“Artículo 5. ….

3. Transferencia de competencias: Proceso mediante el cual las entidades político territo-riales restituyen al Pueblo Soberano, a través de las comunidades organizadas y las organi-zaciones de base del poder popular, aquellos servicios, actividades, bienes y recursos que pueden ser asumidas, gestionadas y administradas por el pueblo organizado…”

Ahora sostener que lo que logran las comunidades organizadas por medio de este texto legal, es recuperar lo que estos poderes político territoriales le han usurpado, contraría direc-tamente la Constitución al obligar a la población a rechazar el cumplimiento del mandato constitucional de que sus representantes electos, el presidente de la República, Diputados a la Asamblea Nacional, Gobernadores, Diputados a las Asambleas Legislativas, Alcaldes y Concejales, están investidos por elección popular y recibido el mandato de representarlos (soberanía ejercida indirectamente de acuerdo al artículo 5 constitucional) para que trabajen por y para ellos (el pueblo), dejando abierta la vía para los que quienes deseen gerenciar servicios descentralizados atribuidos a los poderes de los estados o de los municipios, o aque-llos que éstos hubieran recibido (descentralizados) del Poder Público Nacional12, puedan ser desempeñados por la sociedad organizada. (Artículo 184 constitucional)

Por otra parte se insiste en la violación a la Constitución cuando el DL define el proceso de transferencia así:

“Artículo 20. El proceso de transferencia es el mecanismo mediante el cual los órganos y en-tes del Poder Público Nacional y las entidades político territoriales restituyen a los sujetos de transferencia la gestión y administración de los servicios actividades, bienes y recur-sos que detentan en las materias, establecidas en la Constitución de la República Boli-variana de Venezuela y la ley.

Se realizará de acuerdo a las fases y demás elementos operativos previstos en el presente De-creto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica, su Reglamento, y por los lineamientos que a tal efecto dicte el Consejo Federal de Gobierno.

Ciertamente el contenido de este artículo es declarativo; parte del principio que todo lo que hacen los Poderes político territoriales, nacional, estadal y municipal, le corresponde hacerlo originariamente a los sujetos de transferencia de la gestión y administración de los servicios actividades, bienes y recursos que detentan en las materias, establecidas en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y la ley.

Lo cierto es que previamente al aprobar el pueblo la Constitución como soberano deci-dió entregar al Poder Público (Nacional, estadal, municipal y al Consejo Federal de Gobier-no) las competencias que se consagran en la Constitución, y por eso al elegir a sus represen-tante, lo hacen para que respondan por los servicios y garantía de sus derechos.

De manera que esta estructura de poder se la dio el pueblo a sí mismo y no puede ahora por una ley, de rango inferior a la Constitución, decir (un poder delegado como es en este caso el que detentaría el Poder Ejecutivo al dictar este cuerpo normativo) “quiero entregarles sus competencias de vuelta”.

Es por eso que los particulares por muy organizados que estén no pueden responder so-los ante otros ciudadanos, sea en salud o educación por poner un ejemplo, por eso la propia Constitución crea los mecanismos y exigencias para que efectivamente sea los Estados y los

12 Artículos 157, 158 y 184 constitucional

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Municipios quienes descentralicen y transfieran a las comunidades y grupos organizados los servicios para que éstos gestionen, previa demostración de su capacidad para prestarlos y promover así la participación.13

Conclusión: estamos ante un DL como un ejemplo más de la fábrica de “leyes”, que en realidad no son tales14, pero que permiten coartar la libertad y autonomía de ciudadanos y regiones y cercan el territorio en parcelas cada vez más pequeñas, primero para lograr todo el control de la ciudadanía y luego instaurar la sumisión y vigilancia de sus acciones por otros ciudadanos.

13 Artículo 184 constitucional. 14 Ver Henrique Meier. “El Estado como fábrica de leyes”. www.soberania.org

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Sección IV: Un nuevo concepto de descentralización

Reflexiones sobre el nuevo régimen para la Gestión Comunitaria de Competencias,

Servicios y otras Atribuciones

José Ignacio Hernández G. Profesor de Derecho Administrativo

en la Universidad Central de Venezuela

Resumen: El artículo analiza el Decreto con rango, valor y fuerza de Ley Orgánica para la Gestión Comunitaria de Competencias, Servicios y otras Atribuciones, en el marco del “nuevo” concepto de descentraliza-ción bajo el Poder Popular.

Palabras claves: Descentralización, Poder Popular.

Abstract: The article analyzed the Decree with range, value and for of Organic Law for the Community Management of Competences, Services and other Duties, within the framework of the "new" concept of decen-tralization under the Popular Power.

Key words: Decentralization, Popular Power.

INTRODUCCIÓN

En la Gaceta Oficial N° 6.079 extraordinario, correspondiente al 15 de junio de 2012, se publicó el Decreto N° 9.043, con rango, valor y fuerza de Ley Orgánica para la Gestión Co-munitaria de Competencias, Servicios y otras Atribuciones.

El Decreto-Ley, de acuerdo con su artículo 1, regula la “transferencia de la gestión y administración de servicios, actividades, bienes y recursos, del Poder Público Nacional y de las entidades político territoriales, al pueblo organizado”.

El Decreto-Ley es de inmediata aplicación, aun cuando se contempla un lapso de 90 días para su adecuación, dentro del cual, incluso, deberá dictarse su Reglamento (disposicio-nes transitorias).

Como se verá, este Decreto-Ley se adecúa al “nuevo” concepto de descentralización que se ha formado en el marco de las Leyes del Poder Popular y la Ley Orgánica del Consejo Federal de Gobierno. La descentralización no se concibe aquí como la transferencia de com-petencias a favor de Estados y Municipios para democratizar el Poder acercándolo al ciuda-dano. Antes por el contrario, como hemos señalado, la descentralización es la transferencia de competencias del Poder Nacional, Estadal y Municipal –así como por parte de los Distri-tos– a favor de las instancias del Poder Popular. Con ello, se desnaturaliza el concepto consti-tucional de descentralización, pues el Poder Popular, como quedó regulado en las Leyes del Poder Popular, es en realidad el conjunto de instancias reguladas y controladas por el Poder Ejecutivo Nacional cuyo objetivo único, exclusivo y excluyente es el socialismo, que pasa a

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ser así doctrina de Estado (véase al respecto lo que, junto a otros autores, exponemos en la obra coordinada por Allan R. Brewer-Carías Leyes Orgánicas sobre el Poder Popular y el Estado Comunal, Editorial Jurídica Venezolana, Caracas, 2011).

La “transferencia” de competencias regulada en el Decreto-Ley, por ello, es totalmente distinta a la transferencia que regula el artículo 184 de la Constitución. Esa transferencia se basa en la decisión autónoma de Estados y Municipios y opera a favor de la comunidad li-bremente organizada, a partir del derecho a la libre participación ciudadana. Pero en el De-creto-Ley (como ya sucedía con las Leyes del Poder Popular y la Ley Orgánica del Consejo Federal de Gobierno), esa transferencia es coactiva (eventualmente puede ser ordenada por el Presidente de la República) y además, sólo opera a favor de las instancias del Poder Popular, que en los términos en los cuales fueron reguladas, son la negación del derecho de participa-ción ciudadana.

I. ÁMBITO DE APLICACIÓN

De acuerdo con el artículo 1, el Decreto-Ley tiene por objeto regular la transferencia de “servicios, actividades, bienes y recursos”, del Poder Público al “pueblo organizado”. En realidad, la expresión “pueblo organizado” alude a las instancias del Poder Popular, como éstas son definidas en la Ley Orgánica del Poder Popular.

Por ello, esa transferencia pareciera basarse en el artículo 184 de la Constitución, que permite a Estados y Municipios, de acuerdo con sus respectivas Leyes, transferir a la “comu-nidad libremente organizada” servicios asumidos por sus respectivas Administraciones. Así lo entendió la Sala Constitucional al declarar la constitucionalidad del carácter orgánico de ese Decreto-Ley:

“Por último, dado el espíritu de transformación que subyace en el “Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica para la Gestión Comunitaria de Competencias, Servicios y Otras Asignaciones”, el cual modifica los paradigmas sobre la gestión del ejercicio de las competencias, servicios y atribuciones por parte de los distintos entes político territoriales y de la comunidad organizada, y por cuanto parte de los cuerpos normativos de rango inferior a las Leyes Orgánicas que rigen a dichos entes deben adecuarse al mismo, esta Sala advierte que el Decreto Ley en cuestión obedece a las características de un instrumento normativo marco que sirve de base para otras disposiciones legales nacionales, estadales o municipales en la materia que se regula” (sentencia de 18 de junio de 2012).

Sin embargo, como vimos, de acuerdo con su concepción en la Ley Orgánica del Poder Popular, la transferencia no opera a favor de la “comunidad libremente organizada”, sino a favor de las instancias del Poder Popular. Como establece el artículo 27 de la Ley Orgánica del Poder Popular:

“La República, los estados y municipios, de acuerdo con la ley que rige el proceso de transfe-rencia y descentralización de competencias y atribuciones, trasferirán a las comunidades or-ganizadas, a las comunas y a los sistemas de agregación que de éstas surjan; funciones de gestión, administración, control de servicios y ejecución de obras atribuidos a aquéllos por la Constitución de la República, para mejorar la eficiencia y los resultados en beneficio del co-lectivo”.

En el mismo sentido, dispone el artículo 7 de la Ley Orgánica del Consejo Federal de Gobierno:

“La transferencia de competencias es la vía para lograr el fortalecimiento de las organizacio-nes de base del Poder Popular y el desarrollo armónico de los Distritos Motores de Desarro-llo y regiones del país, en el marco del Plan de Desarrollo Económico y Social de la Nación”

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Así lo ratifica el artículo 2 del Decreto-Ley, de acuerdo con el cual la transferencia se orientará a desarrollar mecanismos de garanticen la participación de los Consejos Comunales, Comunidades, Organizaciones Socioproductivas bajo el régimen de propiedad social, comu-nas y demás formas de organización del Poder Popular, para la gestión comunitaria y comu-nal de servicios en materia de salud, deporte, cultura y otros. Por ello, como modo de gestión de esas actividades se contempla a las “empresas comunales de propiedad social” y otras organizaciones de base del poder popular o de propiedad social, reguladas en la Ley Orgánica del Sistema Económico Comunal. La transferencia quedará regida por principios generales, cónsonos con aquellos tratados en la Ley Orgánica del Poder Popular, como es la “ética so-cialista” (artículo 4).

La transferencia es regulada para todos los Poderes Públicos, incluyendo a la República, Estados y Municipios (artículo 3). Asimismo, como se indicó, la transferencia opera única-mente respecto a organizaciones o instancias del Poder Popular, incluyendo a los consejos comunales y las comunas (artículo 6), regulados por sus Leyes especiales.

Al condicionar la transferencia sólo a las instancias del Poder Popular, el Decreto-Ley viola el artículo 184 de la Constitución, pues se aparta del principio de acuerdo con el cual la transferencia procede a favor de la comunidad libremente organizada, siendo que en las ins-tancias del Poder Popular la comunidad no es libre de decidir cómo y para qué participa.

II. LA TRANSFERENCIA DE COMPETENCIAS

El Decreto-Ley regula la transferencia de actividades y bienes del Poder Público a las instancias del Poder Popular, como mecanismo para “restituir al pueblo soberano” tales acti-vidades, de acuerdo además con lo pautado en la Ley Orgánica del Consejo Federal de Go-bierno (artículos 5.3 y 20).

Si bien el Decreto-Ley alude en general a la transferencia de servicios, actividades, bie-nes y recursos, pareciera que en realidad está regulando competencias propias de las Admi-nistraciones Públicas, es decir, competencias ejercidas por el Poder Ejecutivo de los Poderes Públicos territoriales previstos en la Constitución. Además, debe tratarse de actividades cuya gestión pueda ser asumida por la comunidad organizada bajo las instancias del Poder Popu-lar.

Por ello, deben quedar fuera de esa transferencia competencias ejercidas por el Poder Ejecutivo que implican el ejercicio de potestades administrativas, en materias de orden públi-co que no admiten su gestión directa por la comunidad. Propiamente, el Decreto-Ley debe limitarse a la transferencia de competencias relativas a la gestión de actividades económicas, incluyendo servicios y actividades prestacionales, tal y como precisa el artículo 184 constitu-cional. De allí precisamente que como forma de gestión se prevea a las empresas de propie-dad social, que son sujetos encargados de gestionar actividades económicas y sociales (nume-rales 2, 4, 5 y 6 del artículo 5, y numeral 4 del artículo 6, en concordancia con los artículos 28 y siguientes).

Así lo reitera el artículo 27 del Decreto-Ley, que al enunciar las actividades que podrán ser transferidas, señala como ejemplos los servicios de salud; educación; vivienda; instala-ciones deportivas; recolección de desechos sólidos; construcción de obras; prestación de servicios públicos y distribución de alimentos, entre otros. Como ello, se ha acotado el alcan-ce de esa transferencia, según ella fue inicialmente prevista en la Ley Orgánica del Poder Popular.

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III. MODALIDADES DE TRANSFERENCIA

El procedimiento para la transferencia de estas competencias puede iniciarse a solicitud de las instancias del Poder Popular o “sujetos de transferencia”, o a solicitud de los Poderes Públicos. La transferencia es concebida como un proceso que implica el diagnóstico de aque-llas competencias que pueden transferirse, en especial, mediante la participación de la comu-nidad; el plan de transferencia, que norma cómo se llevará a cabo esa transferencia, y que como tal ha de ser aceptado por las instancias los sujetos de transferencia; el presupuesto, o sea, la estimación de los recursos necesarios para materializar la transferencia; la ejecución, que implica la concreción de la transferencia y la contraloría social sobre todas las fases anteriores (artículo 21).

1. Transferencia de competencias a solicitud de los sujetos de transferencia

Los “sujetos de transferencia” son las instancias del Poder Popular a las cuales aluden los artículos 5, 7 y 6 del Decreto-Ley. Corresponde a esos sujetos solicitar la transferencia de competencias a los Poderes Públicos “cuando estén en capacidad disposición de asumirlos autogestionariamente o corresponsablemente con el gobierno local o estadal, previo cumpli-miento de las condiciones a ser acordadas entre el sujeto de la transferencia y el ente respon-sable de transferir el servicio”, para lo cual la República, Estados y Municipios “instrumen-tarán las medidas conducentes” (artículo 8).

La capacidad de los sujetos de transferencia queda regulada en el artículo 7, el cual alu-de a requisitos de honestidad y responsabilidad; organización; capacidad técnica y profesio-nal, incluyendo el diseño y ejecución de los planes de gestión.

Los “voceros” de los sujetos de transferencia tendrán la iniciativa de solicitar la transfe-rencia (artículo 12), de acuerdo con lo que establezca el Reglamento del Decreto-Ley (artícu-lo 13).

De acuerdo con el artículo 10, el Consejo Federal de Gobierno, a través de su Secretaría, es el órgano encargado de resolver los conflictos que se presenten entre los sujetos de transfe-rencia y los órganos del Poder Público, a consecuencia de una solicitud de transferencia. El Decreto-Ley, sin embargo, no aclara cómo el Consejo Federal de Gobierno puede resolver ese conflicto.

Para ello, hay que recordar que de acuerdo con el numeral 1 del artículo 14 de la Ley Orgánica del Consejo Federal de Gobierno, corresponde a ese Consejo “proponer al Presi-dente o Presidenta de la República las transferencias de competencias y servicios a los Pode-res Públicos Territoriales y a las organizaciones de base del Poder Popular”. De acuerdo con el Reglamento de esa Ley, la transferencia de competencia es consecuencia del Decreto dic-tado por el Presidente (artículo 3).

Por ello, si bien el Decreto-Ley no señala cómo se resuelve ese conflicto, de acuerdo con la Ley Orgánica del Consejo Federal de Gobierno y su Reglamento pareciera que ese conflicto lo resolverá el Presidente de la República quien podría “decretar” la transferencia de competencias. Ello resulta inconstitucional pues en los términos del artículo 184 del Texto de 1999, la transferencia sólo puede ser autónomamente acordada por Estados y Municipios, a través de mecanismos abiertos y flexibles y de acuerdo con sus respectivas legislaciones. No puede el Poder Nacional ordenar a Estados y Municipios la transferencia de competencias.

2. Transferencia por iniciativa del Poder Público

Los órganos del Poder Público Nacional, de los Estados y de los Municipios podrán también transferir competencias de manera “directa y progresiva” sin necesidad de requeri-

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miento por parte de los sujetos de transferencia. A tal fin, deberán presentar al Consejo Fede-ral de Gobierno el Plan anual de transferencia, para revisión y aprobación del Consejo. Además, la Secretaría del Consejo Federal de Gobierno podrá solicitar la formulación de planes de transferencia (artículos 11 12 y 13), lo que estaba ya contemplado en el artículo 9 del Reglamento de la Ley Orgánica del Consejo Federal de Gobierno. El primer Plan será presentado dentro de los noventa siguientes días de la entrada en vigencia del Decreto-Ley (disposición transitoria tercera).

Aquí se presenta otro conflicto constitucional, pues pareciera que el Consejo Federal de Gobierno puede, a través de estos Planes, ordenar la transferencia de competencias. Se insis-te, esa decisión sólo puede ser tomada por los órganos de los Estados y Municipios de acuer-do con su respectiva legislación.

Para el Municipio, en todo caso, estimamos de aplicación especial los mecanismos de transferencia pautados en los artículos 278 y siguientes de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal.

3. Vinculación al Plan de la Nación

La transferencia deberá cumplir con el Plan de Desarrollo Económico y Social de la Na-ción (artículos 1 y 12). Por ello, el propósito último de la transferencia regulada en el Decre-to-Ley es la promoción de la “sociedad socialista”, como ésta es concebida en el actual Plan de Desarrollo 2007-2013 y en la Ley Orgánica del Poder Popular. De allí, precisamente, que el Decreto-Ley reitere la inconstitucionalidad de esa Ley Orgánica, al violar el pluralismo. La transferencia de competencias es, así, mecanismo que únicamente puede orientarse al socia-lismo, que es la política del Gobierno de turno erigida como doctrina de Estado, lo que niega el pluralismo y, con ello, la base del Estado democrático reconocido en la Constitución.

4. Mecanismo de transferencia

La transferencia se formalizará en un Convenio que deberá establecer el acompaña-miento técnico y financiero por parte del Poder Público que transfiere la competencia (artícu-los 13 y 16). Ese Convenio se supedita a la verificación de los requisitos que deben cumplir los sujetos de transferencia (artículo 14).

La transferencia de competencias –referida a actividades económicas y sociales– ha de ir acompañada de la transferencia de los recursos para la “gestión, administración o presta-ción de los servicios o actividades objeto de transferencia”, hasta la terminación del ejercicio económico correspondiente. Pero para ejercicios sucesivos, la “entidad transfiriente” debe efectuar las previsiones presupuestarias para “garantizar la continuidad del servicio, la ejecu-ción de la actividad o la provisión de bienes”, sin perjuicio de los apartados especiales crea-dos por el Consejo Federal de Gobierno (artículo 15).

Asimismo, la “entidad transfiriente” asume la obligación de “corresponsabilidad”, es decir, el deber de auxiliar a las sujetos de transferencia en el ejercicio de la actividad (artícu-los 18 y 19). Como consecuencia de ello, el artículo 34 del Decreto-Ley prevé las ayudas fiscales que la “entidad transfiriente” puede otorgar.

5. La gestión de las competencias transferidas

Al tratarse de competencias materiales, de gestión de actividades económicas y sociales, los mecanismos de ejecución de las competencias transferidas aluden principalmente a la creación de empresas comunales o EC (artículo 30), materia tratada en la Ley Orgánica del Sistema Económico Comunal (artículo 31).

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Esas empresas se basan en la “propiedad social directa”, y podrán incluso asociarse con otras empresas (artículo 28). A todo evento, el Ministerio del área dictará la regulación apli-cable, incluyendo su registro (artículo 29).

Por ello, y de acuerdo con el artículo 31, en estas empresas no hay como tal un capital social ni por ende cuotas de participación. De acuerdo con el numeral 1 de ese artículo, quie-nes participen en esas empresas “no tienen derecho o participación” sobre su patrimonio, y el excedente –si lo hubiere– se orientará a la “reinversión social”. En cuanto a sus órganos de deliberación y administración, deberá asegurarse el respeto a la “participación protagónica” de la comunidad organizada (numerales 3 y 4). Además, la base de esas empresas es el traba-jo comunitario (artículos 35 y 36). Las EC son, así, sociedades distintas a las sociedades civiles y mercantiles reguladas en el Código Civil y el Código de Comercio.

6. Controles

Tanto el proceso de transferencia como la ejecución de las competencias transferidas se sujetan, de acuerdo al Decreto-Ley, a distintos controles. Hay, así, el control llevado a cabo por las instancias del Poder Popular de manera interna (artículo 22), así como la contraloría social que la comunidad ejerce sobe la transferencia y su ejecución (artículos 21 y 32). Adi-cionalmente, aplicarán las normas sobre control fiscal, en tanto la transferencia implica el uso de recursos públicos (artículos 23 y 24). Adicionalmente, los sujetos de transferencia deberán rendir cuenta al Consejo Federal de Gobierno de manera semestral (artículo 26).

7. Reversión

El artículo 25 del Decreto-Ley regula la reversión de la competencia, o sea, el proceso inverso a la transferencia. La reversión procederá ante la incapacidad de los sujetos de trans-ferencia de gestionar adecuadamente la actividad, de acuerdo con los resultados de los meca-nismos de control aplicados, y vencido como sea al plazo de subsanación otorgado a tales efectos. A tal fin la “entidad transfiriente” solicitará la opinión del Consejo Federal de Go-bierno, quien de estar de acuerdo, “habilitará” el inicio del proceso de reversión, según el Reglamento.

Ya esta materia había quedado genéricamente tratada en el Reglamento de la Ley Orgánica del Consejo Federal de Gobierno, cuyos artículos 43 y 44 prevén que el Consejo Federal de Gobierno podrá solicitar al Presidente de la República Bolivariana de Venezuela “la activación del proceso de reversión de transferencia de competencias conforme a la nor-mativa aplicable, cuando se estime que no se han cumplido los objetivos que motivaron dicha transferencia o existan razones estratégicas de interés nacional que así lo ameriten”.

VI. LA INTERPRETACIÓN CONSTITUCIONAL DEL DECRETO-LEY

El Decreto-Ley comentado, salvando los vicios de su procedimiento de formación –pues no conocemos de la consulta pública sustanciada a tal fin– así como los vicios de la Ley Habilitante bajo la cual fue dictado, resulta contrario a la Constitución por desnaturalizar la figura prevista en el artículo 184 del Texto de 1999. La transferencia que la Constitución prevé en esa norma es aquella que autónomamente promueven Estados y Municipios, para incentivar la participación libre de los ciudadanos en la gestión de la actividade prestaciona-le, como consecuencia del principio de subsidiariedad sobre el cual descansa esa actividad. Por ello, esa norma se relaciona con el artículo 141 constitucional, de acuerdo con el cual la Administración está al servicio de los ciudadanos.

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Tan es así que la Administración debe promover la transferencia de servicios a favor de la comunidad libremente organizada, lo que –nótese bien– supone un caso de privatización, en tanto la comunidad es parte del sector privado. El artículo 184, en resume, promueve la participación libre de los ciudadanos en actividades asumidas por la Administración, que pasarán a así al sector privado.

Pero el Decreto-Ley aborda esa transferencia desde la concepción estatista y socialista del Poder Popular. Es decir, la transferencia sólo procede a favor de instancias controladas por el Poder Ejecutivo Nacional cuyo objeto único, exclusivo y excluyente es el socialismo. Los ciudadanos han quedado privados de participar a través de otros medios y para otros fines, en contra del derecho de participación ciudadana contemplado en los artículos 62 y 70 de la Constitución.

No cabe hablar, entonces, de transferencia de competencias en los términos del artículo 184, ni mucho menos de descentralización. La descentralización, en la Constitución, sólo se concibe a favor de la democracia y por ende, a favor de la libertad. Pero en el Decreto-Ley, como sucede en las Leyes del Poder Popular, no hay libertad, ante la imposición del socia-lismo como doctrina de Estado.

Hasta tanto el Decreto-Ley no sea anulado o derogado, por ello, será necesario promo-ver su interpretación constitucional. Por ello, la transferencia de competencias referidas a servicios sólo procederá por decisión autónoma de Estados y Municipios, y no por Decreto Presidencial. Además, corresponderá Estados y Municipios definir los términos del Convenio de transferencia, siempre promoviendo la participación ciudadana libre, abierta y plural. De allí que la transferencia procederá respecto a cualquier forma de participación ciudadana, y no de manera privativa a favor de las instancias del Poder Popular.

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Comentarios sobre el Decreto con rango, valor y fuerza de Ley Orgánica para la Gestión Comunitaria

de Competencias, Servicios y otras Atribuciones

Alfredo Romero Mendoza Profesor de Derecho Administrativo

de la Universidad Central de Venezuela

Resumen: El presente trabajo en forma crítica explica los aspectos más relevantes del reciente Decreto-Ley para la gestión comunitaria de com-petencias, servicios y otras atribuciones, particularmente en cuanto a la modificación del sistema político territorial que de dicha normativa se deriva, que según el autor viola la Constitución venezolana al sustraer competencias de los poderes municipales y estadales. El artículo co-mienza con una pregunta: ¿Hay Alcalde en la Habana? Ello, a los efec-tos de comparar la nueva normativa venezolana con la cubana en cuanto a la eliminación de Alcaldías y Gobernaciones para transformar el Es-tado en una estructura basada en el “poder popular”. El autor conside-ra que el concepto de “poder popular” disfraza la centralización en el Poder Nacional de las competencias descentralizadas por la Constitu-ción a Alcaldes y Gobernadores. La normativa establece que es el Con-sejo Federal de Gobierno, órgano del Poder Nacional, el que controla el proceso de descentralización de funciones a las organizaciones ciudada-nas, cuando la Constitución establece que la descentralización es más bien del Poder Nacional al Local y autónomamente del poder local al ciudadano y nunca bajo el control del Poder Nacional. El artículo cul-mina haciendo un llamado a los sobre la inconstitucionalidad de esta nueva normativa.

Palabras Claves: Poder popular, Descentralización, Gestión Comunita-ria, Alcaldías, Gobernaciones, Comunas, Cuba, Venezuela

Abstract: This paper explains and makes critical comments about most important issues of a recent “Decree–Law for the community manage-ment of powers, services and other responsibilities”. It particularly criti-cizes the reform that the Decree–Law made of the territorial political system. According to the author, the Decree–Law violates the Venezue-lan Constitution when it subtracts powers from Municipal and Regional entities. This article starts with a question: It is there a Major in Haba-na? This is in order to compare the new Venezuelan Regulation with Cu-ba. Specifically, when it eliminates Majors and Governors as a path to transform the State in a structure based on “the Peoples Power”. The author considers that the concept of “Peoples Power” disguises a cen-tralization to the National Power of responsibilities decentralized by the Constitution to Majors and Governors. The new Regulation establishes that a National Executive body such as the Federal Government Council will control the decentralization process from Local Government to

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Communities, when in fact the Constitution establishes a decentralization but from the National Government to Local Governments and inde-pendently from Local Governments to the citizens, and not from the Lo-cal Government to the citizens with the supervision of the National Gov-ernment. The article ends calling the attention about unconstitutionality of the Decree–Law.

Key Words: Peoples power, Decentralization, Community, Venezuela, Cuba, Municipalities, Major, Governor.

I. ¿HAY ALCALDE EN LA HABANA?

Me llamó la atención un artículo, publicado en el 2009 en el Diario El Mundo de Espa-ña, escrito por Iván García, un periodista independiente que reside en La Habana1. El título del artículo es “el alcalde invisible” y comienza de la siguiente manera: “Nora Alonso, 23, oficinista, pone cara de asombro y abre mucho sus ojos cuando usted le pregunta quién es el alcalde de Ciudad de La Habana. Dice al azar, tres nombres y con ninguno acierta…”. Luego de esta introducción, el periodista afirma que “el Alcalde de La Habana, es un perfec-to desconocido para la inmensa mayoría de los más de 2 millones de residentes en la capital cubana. Eso no tendría mayor importancia si su poder, para hacer cumplir las tareas para que la ciudad funcione con normalidad, no fuera tan débil…”

En cuanto a las actividades del Alcalde de la Habana, el artículo señala que “es habitual que los alcaldes capitalinos apoyen las novenas de pelota, inauguren algunas obras sociales y entreguen medallas de calidad a determinados productos habaneros. En caso de graves accidentes y desastres naturales, suelen personarse en el lugar de los hechos y con la cara triste y alargada, dan el sermón de aliento acostumbrado por los dirigentes cubanos. ‘Todo va bien, confíen en Fidel y la revolución’, acostumbran a decir. Y vuelven a su refrigerada oficina. Hasta ahí las tareas del alcalde que la gente ve. Porque en la Ciudad de La Habana –y en el resto de las provincias– el verdadero poder no es el del Alcalde, sino el del Primer Secretario del Partido2…. Se puede pensar, que [el alcalde] es el administrador de la metró-polis y sus problemas: transporte, limpieza de calles y parques, abastecimiento de agua, construcciones, y reparación de viviendas y vías.

(…)Probablemente ésas y otras tareas entren en su contenido de trabajo. Quizás no. Porque si pocos habaneros saben quién es su alcalde, menos aún pueden precisar quién en realidad dirige la capital de todos los cubanos.

Después de los Castro, claro. Ellos son los mandamases números uno y dos.

Nadie se le pudo oponer nunca al Comandante Único cuando decidió construir en serie salas de terapia intensiva, hoteles para extranjeros o círculos infantiles. Sin importarle si rompían o no con el entorno arquitectónico urbano. Si la orden ‘viene de arriba’, el alcalde es un cero a la izquierda”.

1 http://www.elmundo.es/america/blogs/90–millas/2009/11/02/el–alcalde–invisible.html 2 Desde 2011, la actual Alcaldesa de la Habana es la maestra Marta Hernández como alcalde-

sa de la capital cubana, en lugar de Juan Contino, quien ocupó el cargo durante ocho años.

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Lo cierto es que en la Constitución Cubana la figura del Alcalde no existe. En 1959, en virtud de la Revolución Cubana la figura del Alcalde es sustituida por funcionarios designa-dos por el poder central que se denominan “comisionados”, “cuya función es la de aplicar las políticas que la dirección de la Revolución va desarrollando”3.

Precisamente el sistema cubano, al sustentar el Estado en el concepto del “poder popu-lar”, divide su estructura de poderes públicos en órganos que derivan de ese “poder popular”: Órganos Superiores del Poder Popular y Órganos Locales del Poder Popular.

En el Capítulo XII de la Constitución Cubana, al referirse a los “Órganos Locales del Poder Popular” se incluye como tales a las Asambleas del Poder Popular, “las cuales son los órganos superiores locales del poder del Estado, y, en consecuencia, están investidas de la más alta autoridad para el ejercicio de las funciones estatales en sus demarcaciones respecti-vas y para ello, dentro del marco de su competencia ejercen gobierno”.

Asimismo, tal como lo establece el artículo 103 de la Constitución Cubana “las Admi-nistraciones Locales que estas Asambleas constituyen, dirigen las entidades económicas, de producción y de servicios de subordinación local, con el propósito de satisfacer las necesida-des económicas, de salud y otras de carácter asistencial, educacionales, culturales, deportivas y recreativas de la colectividad del territorio a que se extiende la jurisdicción de cada una.

Para el ejercicio de sus funciones, las Asambleas Locales del Poder Popular se apoyan en los Consejos Populares y en la iniciativa y amplia participación de la población y actúan en estrecha coordinación con las organizaciones de masas y sociales.

Al respecto, el artículo 104 de la Constitución Cubana establece que “los Consejos Po-pulares trabajan activamente por la eficiencia en el desarrollo de las actividades de produc-ción y de servicios y por la satisfacción de las necesidades asistenciales, económicas, educa-cionales, culturales y sociales de la población, promoviendo la mayor participación de ésta y las iniciativas locales para la solución de sus problemas”.

Hacemos referencia a esta situación jurídica en Cuba, ya que, ciertamente, existen sis-temas como el cubano donde la descentralización territorial y las figuras que representan el poder local, como el Alcalde y los Gobernadores, o no existen en su totalidad o simplemente carecen de competencias.

Precisamente, el Decreto-Ley que comentamos mediante el presente artículo, así como la Ley de Comunas y la Ley del Poder Popular pretende modificar nuestro sistema constitu-cional de descentralización político territorial de competencias e incorporar un esquema de poder sustentado en el poder popular, el cual escapa de lo establecido en nuestra Constitu-ción.

A los efectos de comprender las consecuencias políticas, jurídicas, sociales y económi-cas de tal alteración del sistema político territorial venezolano es importante conocer los sistemas como el Cubano o el Libio, donde el Estado se centra en el poder popular. Al anali-zar esta figura socio–política del “poder popular” concebida de manera abstracta, al menos jurídicamente y técnicamente, debemos acudir a lo pragmático y hacernos la siguiente pre-gunta:

3 Julieta Moralez Sánchez. Cuba: El Régimen Jurídico Municipal. UNAM. Instituto de Inves-tigaciones Jurídicas, p. 245. Ver en http://biblio.juridicas.unam.mx/libros/6/2545/11.pdf

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¿De dónde provienen los recursos y quién y cómo se eligen las autoridades o miembros que dirigen o componen esas estructuras del poder popular?

Observamos, que ambas situaciones dependen directa o indirectamente de un poder cen-tral, lo cual nos lleva a concluir que con estos esquemas se busca prácticamente volver a la centralización del poder disfrazando tal absorción de competencias municipales y estadales en el concepto, que jurídicamente resulta vago, genérico y difuso, del poder popular.

Otras preguntas que cualquier jurista debe hacerse, al analizar este concepto de poder popular son las siguientes:

¿Quién tiene la legitimación para representar ese poder popular? ¿Cien personas reuni-das en una plaza? ¿Veinte mil personas reunidas en un estadio?

Tal como este concepto se concibe, al menos desde el punto de vista socio político, pa-reciera que el poder popular debe representarlo el cien por ciento de la población de un país o Nación.

Ahora bien, ¿quién representa ese cien por ciento?

Un acercamiento a tal dilema lo podemos encontrar en la definición del “interés legíti-mo” necesario para representar una acción judicial. Al respecto existen los conceptos de interés simple, interés difuso, interés colectivo e interés individual.

En cuanto al interés simple, que no es más que el interés de todos los ciudadanos en la legalidad y la constitucionalidad de las actuaciones de los poderes del Estado y de los parti-culares, bien sabemos que dicho interés no es suficiente como para interponer una acción judicial que produzca, modifique o elimine una situación jurídica; ya que una persona no puede asumir la representación de todos los ciudadanos.

En cuanto a los intereses difusos y colectivos, la sentencia de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia del 30 de junio de 2000 (Caso: Dilia Parra Guillén), estableció lo siguiente:

“Cuando los derechos y garantías constitucionales que garantizan al conglomerado (ciuda-danía) en forma general una aceptable calidad de la vida (condiciones básicas de existen-cia), se ven afectados, la calidad de la vida de toda la comunidad o sociedad en sus diversos aspectos se ve desmejorada, y surge en cada miembro de esa comunidad un interés en bene-ficio de él y de los otros componentes de la sociedad en que tal desmejora no suceda, y en que si ya ocurrió sea reparada. Se está entonces ante un interés difuso (que genera dere-chos), porque se difunde entre todos los individuos de la comunidad, aunque a veces la le-sión a la calidad de la vida puede restringirse a grupos de perjudicados individualizables como sectores que sufren como entes sociales, como pueden serlo los habitantes de una misma zona, o los pertenecientes a una misma categoría, o los miembros de gremios profe-sionales, etc. Sin embargo, los afectados no serán individuos particularizados, sino una tota-lidad o grupo de personas naturales o jurídicas, ya que los bienes lesionados, no son suscep-tibles de apropiación exclusiva por un sujeto. Se trata de intereses indiferenciados, como los llamó el profesor Denti, citado por María Isabel González Cano (La Protección de los Inter-eses Legítimos en el Proceso Administrativo. Tirant. Monografías. Valencia-España 1997). Como derecho otorgado a la ciudadanía en general, para su protección y defensa, es un de-recho indivisible (así la acción para ejercerlo no lo sea), que corresponde en conjunto a to-da la población del país o a un sector de ella. Esta indivisibilidad ha contribuido a que en muchas legislaciones se otorgue la acción para ejercerlos a una sola persona, como pueden serlo los entes públicos o privados que representan por mandato legal a la población en ge-neral, o a sus sectores, impidiendo su ejercicio individual.

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Con los derechos e intereses difusos o colectivos, no se trata de proteger clases sociales co-mo tales, sino a un número de individuos que pueda considerarse que representan a toda o a un segmento cuantitativamente importante de la sociedad, que ante los embates contra su calidad de vida se sienten afectados, en sus derechos y garantías constitucionales destinados a mantener el bien común, y que en forma colectiva o grupal se van disminuyendo o desme-jorando, por la acción u omisión de otras personas.

Debe, en estos casos, existir un vínculo común, así no sea jurídico, entre quien acciona para lograr la aplicación de una norma, y la sociedad o el segmento de ella, que al igual que el accionante (así sea un ente especial para ello), se ven afectados por la acción u omi-sión de alguien. Ese vínculo compartido, por máximas de experiencias comunes, se conoce cuando existe entre el demandante y el interés general de la sociedad o de un sector impor-tante de ella, y por tanto estos derechos e intereses difusos o colectivos generan un interés social común, oponible al Estado, a grupos económicos y hasta a particulares individuali-zados. Ese interés social debe ser entendido en dos sentidos, uno desde el ángulo procesal, donde representa el interés procesal para accionar, cuando sólo acudiendo a los órganos jurisdiccionales se puede obtener una satisfacción para la sociedad; y otro, como un valor jurídico general tutelado por la Constitución, que consiste en la protección derivada del derecho objetivo, de los diversos grupos que conforman la sociedad o de ella misma, y que por las condiciones en que se encuentran con respecto a otros de sus miembros, se ven afectados por éstos directa o indirectamente, desmejorándoles en forma general su calidad de vida.

...omissis...

...el derecho o interés difuso se refiere a un bien que atañe a todo el mundo, a personas que en principio no conforman un sector poblacional identificable e individualizado, sino que es un bien asumido por los ciudadanos (pluralidad de sujetos), que sin vínculo jurídico entre ellos, se ven lesionados o amenazados de lesión. Ellos se fundan en hechos genéricos, con-tingentes, accidentales o mutantes que afectan a un número indeterminado de personas y que emanan de sujetos que deben una prestación genérica o indeterminada. Los daños al am-biente o a los consumidores, por ejemplo, así ocurran en una determinada localidad, tienen efectos expansivos que perjudican a los habitantes de grandes sectores del país y hasta del mundo, y responden a la prestación indeterminada de protección al ambiente o de los con-sumidores por ejemplo, así ocurran en una determinada localidad, tienen efectos expansivos que perjudican a los habitantes de grandes sectores del país y hasta del mundo, y responden a la prestación indeterminada de protección al ambiente o de los consumidores. Esa lesión a la población, que afecta con mayor o menor grado a todo el mundo, que es captado por la sociedad conforme al grado de conciencia del grupo social, es diferente a la lesión que se localiza concretamente en un grupo, determinable como tal, aunque no cuantificado o indi-vidualizado, como serían los habitantes de una zona del país, afectados por una construc-ción ilegal que genera problemas de servicios públicos en la zona. Estos intereses concretos, focalizados, son los colectivos, referidos a un sector poblacional determinado (aunque no cuantificado) e identificable, aunque individualmente, dentro del conjunto de personas existe o puede existir un vínculo jurídico que los une entre ellos. Ese es el caso de las lesiones a grupos profesionales, a grupos de vecinos, a los gremios, a los habitantes de un área deter-minada, etc. A estos intereses focalizados se contraponen los que afectan sin distingo a todo el mundo, o a amplias categorías o capas de la población, así la mayoría no se sienta lesio-nada, ya que muchas veces la cultura colectiva que es la que permite concientizar la lesión, puede fallar en reconocerla. Son los difusos los de mayor cobertura, donde el bien lesionado es más generalizado, ya que atañe a la población en extenso, y que al contrario de los dere-chos e intereses colectivos, surgen de una prestación de objeto indeterminado; mientras que en los colectivos, la prestación puede ser concreta, pero exigible por personas no individua-lizables...omissis... (El resaltado es nuestro).

En cuanto a la legitimación para interponer acciones por intereses difusos o colectivos la sentencia citada señala:

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“Lo que sí dimana del estado actual de la legislación venezolana, es que un particular no puede demandar una indemnización para el colectivo dañado, cuando acciona por intereses difusos, correspondiendo tal pedimento a entes como el Ministerio Público o la Defensoría del Pueblo, por ejemplo.

Igualmente, cuando los daños o lesiones atentan contra grupos de personas vinculadas jurí-dicamente entre sí, o pertenecientes a la misma actividad, la acción por intereses colectivos, cuya finalidad es idéntica a la de los intereses difusos, podrá ser incoada por las personas jurídicas que reúnan a los sectores o grupos lesionados, y aun por cualquier miembro de ese sector o grupo, siempre que obre en defensa de dicho segmento social”.

En nuestro sistema político territorial constitucional, la representación de la soberanía popular se hace precisamente a través de las autoridades electas por votación popular y se delega dicha soberanía en funcionarios con potestades limitadas por ley. Dicha estructura política territorial además se ha descentralizado en poder público nacional, estadal y munici-pal a los efectos de acercar las autoridades y la representación del poder a la gente en las localidades y precisamente lograr la integración con la gente que es en definitiva la beneficia-rias de los servicios públicos y actividades que realicen dichos poderes.

Sin embargo, el Decreto-Ley que comentaremos mediante el presente artículo, así como la Ley de Comunas y la Ley del Poder Popular que crean el marco para la aparición de la ley que hoy comentamos, incorporan el concepto de poder popular como base del Estado, lo cual, además de su inconstitucionalidad, lleva a incertidumbre e indefinición de los elementos básicos para la delimitación de los poderes públicos. A continuación haremos referencia general a algunos elementos del Decreto-Ley en referencia que consideramos de mayor im-portancia.

II. EL “PROYECTO DE DECRETO” Y EL DECRETO CON RANGO, VALOR Y FUERZA DE LEY ORGÁNICA PARA LA GESTIÓN COMUNITARIA DE COMPE-TENCIAS, SERVICIOS Y OTRAS ATRIBUCIONES.

Por medio de la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Extraordina-ria Nº 6.079 del 15 de junio de 2012, se publicó el “Proyecto (sic) de Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica para la Gestión Comunitaria de Competencias, Servicios y otras Atribuciones”, el cual fue posteriormente corregido por “error material” el 28 de junio de 2012 y denominado “Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica para la Ges-tión Comunitaria de Competencias, Servicios y Otras Asignaciones”.

Dicho Decreto-Ley fue dictado por el Presidente de la República Bolivariana de Vene-zuela, en Consejo de Ministros, en ejercicio de la facultad legislativa conferida en el ordinal 8º del artículo 236 de la Constitución venezolana y de conformidad con lo dispuesto en el literal a, ordinal 2º del artículo 1 de la Ley que Autoriza al Presidente de la República para dictar Decretos con Rango, Valor y Fuerza de Ley, en las Materias que se Delegan, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 6.009, Extraordinario, del 17 de diciembre de 2010.

Como un primer elemento debemos considerar la curiosidad que se plantea en cuanto al propio título de la normativa inicialmente publicada: “Proyecto de Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica para la Gestión Comunitaria de Competencias, Servicios y Otras Asignaciones”.

Es evidente que no puede un “Proyecto” de Decreto-Ley poseer carácter vinculante. En principio, este gazapo pareciera no tener importancia. Sin embargo, al analizar la situación con detalle observamos que no sólo puede interpretarse como un error material, sino que

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evidentemente se trata de un asunto de fondo al haberse publicado un “Proyecto” que no poseía carácter definitivo, en vez del Decreto-Ley como tal. Ello lo constatamos, ya que en la misma publicación del Proyecto de Decreto-Ley observamos la firma manuscrita del Presi-dente de la República al final con incluso una frase escrita a mano por el propio Presidente “Rumbo al Socialismo”, lo cual verifica que fue ese texto no definitivo el que aprobó el Pre-sidente del Decreto-Ley y el que fue publicado.

Tal como lo establecen los artículos 205 al 215 de la Constitución, un proyecto de ley, cuando se trata de leyes dictadas por la Asamblea Nacional es el que se discute. Es sólo pos-teriormente, al aprobarse dicho proyecto, que se denomina Ley.

En el caso de decretos–leyes dictados por el Presidente de la República, como conse-cuencia de una Ley Habilitante, tal como es el caso que nos ocupa, debe igualmente conside-rarse que “proyecto” de Decreto-Ley no es en modo alguno la Ley definitiva.

Específicamente, el artículo 215 de la Constitución establece que “la Ley quedará pro-mulgada al publicarse con el correspondiente ‘Cúmplase’ en la Gaceta Oficial de la Re-pública Bolivariana de Venezuela”.

Observamos, entonces, que un “proyecto” de Ley o de Decreto-Ley en modo alguno tiene efectos vinculantes y no puede otorgarse el correspondiente “cúmplase” y menos aún puede publicarse en Gaceta Oficial como Ley. En tal sentido, y a todo evento, dicha Sala debe considerar “in limine litis” que dicho “Proyecto de Ley” no es Ley.

Por otra parte, la Constitución venezolana establece en su artículo 203 que la Sala Cons-titucional del Tribunal Supremo de Justicia debe pronunciarse acerca de la constitucionalidad del carácter orgánico de las leyes que hayan sido calificadas así por la Asamblea Nacional o por el Presidente de la República con habilitación legislativa. Precisamente, notamos que la decisión de la Sala Constitucional del 18 de junio de 2012 (Expediente Nº 12–0704) declara “la constitucionalidad del carácter orgánico del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica para la Gestión Comunitaria de Competencias, Servicios y Otras Asignaciones”, cuando en realidad, tal como se desprende de la Gaceta Oficial antes referida, se trata de un “Proyecto” de Decreto-Ley como si fuera un Decreto-Ley, tal como nos referimos anterior-mente, obviando tal consideración

III. INCONSTITUCIONALIDAD DEL “DECRETO CON RANGO, VALOR Y FUERZA DE LEY ORGÁNICA PARA LA GESTIÓN COMUNITARIA DE COMPETENCIAS, SERVICIOS Y OTRAS ASIGNACIONES”

1. Violación de la división y organización del territorio nacional dispuesta en el ar-tículo 16 de la Constitución venezolana

El artículo 16 de la Constitución establece la división y organización del territorio na-cional, cuando señala lo siguiente:

Artículo 16. Con el fin de organizar políticamente la República, el territorio nacional se divide en el de los Estados, el del Distrito Capital, el de las dependencias federales y el de los territorios federales. El territorio se organiza en Municipios.

La división político territorial será regulada por ley orgánica, que garantice la auto-nomía municipal y la descentralización político administrativa. Dicha ley podrá disponer la creación de territorios federales en determinadas áreas de los Estados, cuya vigencia queda supeditada a la realización de un referendo aprobatorio en la entidad respectiva.

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Por ley especial podrá darse a un territorio federal la categoría de Estado, asignándo-sele la totalidad o una parte de la superficie del territorio respectivo. (Subrayado y negrillas añadidas)

El Constituyente diseñó con claridad la división político territorial de la Nación a los efectos de organizar políticamente el territorio y realizar una correcta distribución de poderes públicos con sus respectivas competencias. Este sistema de organización político territorial, responde a una estructura de modelo de Estado que funciona como un sistema, a los fines de conseguir los fines esenciales establecidos en el artículo 3 de nuestra Carta Magna.

Ello implica que todas las leyes de la República, deben necesariamente (por ser un mo-delo de estado constitucional) desarrollar en los Estados y Municipios, estructuras que se adapten al sistema dispuesto en el referido artículo 16 de la Constitución.

No obstante, el “Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica para la Gestión Comunitaria de Competencias, Servicios y Otras Asignaciones” violenta el sistema político territorial establecido en nuestra Constitución, al incorporar una nueva entidad territorial que absorbe y asume competencias de los estados y municipios, como lo es la “comuna”.

Al respecto, observamos que la “comuna” no se trata de una comunidad organizada o grupo vecinal organizado, sino que es una nueva entidad territorial que absorbe competencias de los Estados y Municipios, pero más aún que constituye un sistema de gestión, economía, desarrollo social comunal que en modo alguno se encuentra contemplado en nuestra Consti-tución y que se contrapone con el artículo 16 eiusdem.

Particularmente, los artículos 2 (numeral 2) 3, 4, 5 (numerales 1,2,4,7), 6 (numeral 1), 21 (último párrafo), 27, 29, 30, 31, 32, 35, del Decreto-Ley in comento, establecen los con-ceptos de comuna, gestión comunal, empresa comunal, desarrollo socialista comunal, a los efectos de crear una nueva entidad territorial, como lo es la “comuna”, que escapa de la Constitución y que asume competencias que corresponden a los Estados y Alcaldías.

Lo dicho anteriormente, lo ratifica la propia decisión de esa Sala Constitucional del 18 de junio de 2012, antes referida, la cual decidió sobre el carácter orgánico del Decreto-Ley comentado cuando señala que “es indudable que el decreto Ley bajo consideración incide de forma evidente en la estructura orgánica o institucional de un Poder Público como lo es el Poder Ejecutivo, y a su vez de los distintos entes político territoriales quienes están sujetos a los planes de transferencia planteados en sus normas” (Resaltado nuestro).

Consideramos, entonces, que el Decreto-Ley comentado, en su contexto global, transforma inconstitucionalmente el sistema político territorial, lo que implica una violación a la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

2. Violación del artículo 336 de la Constitución

El “Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica para la Gestión Comunitaria de Competencias, Servicios y Otras Asignaciones” viola el artículo 336, numeral 9, de la Constitución, el cual establece que es esa la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia la que posee la potestad para “dirimir las controversias constitucionales que se susci-ten entre cualesquiera de los órganos del Poder Público”.

Precisamente, el artículo 10 del Decreto-Ley en referencia señala que “el Consejo Fede-ral de Gobierno, a través de su Secretaría, será el órgano encargado de resolver conflictos que se presenten, entre los sujetos de transferencia y los estados, municipios y órganos del Poder Público Nacional, en relación a las solicitudes de transferencia de la gestión y admi-nistración de servicios, actividades, bienes y recursos”.

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Observamos que las controversias que podrían suscitarse tienen un eminente carácter constitucional ya que se trataría de competencias de los Municipios y Estados establecidas en la Constitución, por lo que es esa Sala Constitucional la que debe conocer de las mismas, y en cualquier caso no puede en forma alguna el Consejo Federal de Gobierno asumir dicha potestad jurisdiccional.

En tal sentido, el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica para la Gestión Comunitaria de Competencias, Servicios y Otras Asignaciones, y particularmente la norma citada, viola igualmente la Constitución.

3. Dependencia de los Estados y Municipios al Poder Ejecutivo Nacional, por órga-no del Consejo Federal de Gobierno

Nuestro sistema político territorial regido por la Constitución, establece en sus artículos 159 al 184 la autonomía política, administrativa, tributaria y jurídica de los Poderes Públicos Estadales y Municipales.

En cuanto a los estados, el artículo 159 del Texto Fundamental señala que “los Estados son entidades autónomas e iguales en lo político, con personalidad jurídica plena, y quedan obligados a mantener la independencia, soberanía e integridad nacional, y a cumplir y hacer cumplir esta Constitución y las leyes de la República”.

Ciertamente, nuestra Constitución en su artículo 184 establece un procedimiento de des-centralización de servicios a las comunidades y grupos vecinales organizados. Al respecto, la misma norma constitucional señala que dicha ley, que en definitiva corresponde al Decreto-Ley en referencia, promovería:

1. “La transferencia de servicios en materia de salud, educación, vivienda, deporte, cultura, programas sociales, ambiente, mantenimiento de áreas industriales, mantenimiento y conservación de áreas urbanas, prevención y protección vecinal, construcción de obras y prestación de servicios públicos. A tal efecto, podrán establecer convenios cuyos contenidos estarán orientados por los principios de interdependencia, coordinación, cooperación y corresponsabilidad.

2. La participación de las comunidades y de ciudadanos o ciudadanas, a través de las asociaciones vecinales y organizaciones no gubernamentales, en la formulación de propues-tas de inversión ante las autoridades estadales y municipales encargadas de la elaboración de los respectivos planes de inversión, así como en la ejecución, evaluación y control de obras, programas sociales y servicios públicos en su jurisdicción.

3. La participación en los procesos económicos estimulando las expresiones de la economía social, tales como cooperativas, cajas de ahorro, mutuales y otras formas asocia-tivas.

4. La participación de los trabajadores y trabajadoras y comunidades en la gestión de las empresas públicas mediante mecanismos autogestionarios y cogestionarios.

5. La creación de organizaciones, cooperativas y empresas comunales de servicios, como fuentes generadoras de empleo y de bienestar social, propendiendo a su permanencia mediante el diseño de políticas en las cuales aquellas tengan participación.

6. La creación de nuevos sujetos de descentralización a nivel de las parroquias, las comunidades, los barrios y las vecindades a los fines de garantizar el principio de la corres-ponsabilidad en la gestión pública de los gobiernos locales y estadales y desarrollar proce-sos autogestionarios y cogestionarios en la administración y control de los servicios públicos estadales y municipales.

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7. La participación de las comunidades en actividades de acercamiento a los estable-cimientos penales y de vinculación de éstos con la población.”

Precisamente, este proceso de participación ciudadana en la gestión municipal venía in-corporándose legalmente en el pasado y la Constitución vigente desde 1999 le otorga carácter constitucional.

Tal como lo señala el profesor Armando Rodríguez García en su artículo “Participa-ción ciudadana, institucionalidad local y consejos comunales en Venezuela”4, la participa-ción ciudadana en el régimen municipal venezolano viene estableciéndose como un derecho desde la primera versión de la Ley Orgánica de Régimen Municipal. Al respecto, Rodríguez García señala:

“De manera esquemática encontramos en la Ley Orgánica de Régimen Municipal, desde su primera versión (1978), disposiciones relativas a la formación y funcionamiento de las Aso-ciaciones de Vecinos, para la defensa de los intereses comunales.

Dentro de esa misma línea temática, en sus diferentes reformas (hasta la última, de 1989), se mantiene el sentido de las regulaciones orientadas al estímulo y apertura de canales de participación ciudadana, desde la perspectiva de los instrumentos jurídicos, llegando, inclu-so, a dedicar un Título de la Ley (Título X), al establecimiento de disposiciones de orden ge-neral sobre el tema de la participación, bajo el acápite de la "Participación de la Comuni-dad".

En ese acápite se consagraron, entre otros derechos y obligaciones de los vecinos, el dere-cho a participar en la gestión (Art. 165, 3); el deber de los Municipios y Distritos, de sumi-nistrar información sobre sus actividades y promover la participación de todos los ciudada-nos en la vida local, precisando en forma expresa que las formas medios y procedimientos de participación que los Municipios establezcan en ejercicio de sus funciones, no podrán menoscabar las facultades de decisión que corresponden a los órganos del Gobierno Local (Art. 166); el apoyo para la formación y operación de las Asociaciones de Vecinos como un deber de los Municipios y demás entidades locales (Art. 168); la figura de los Cabildos Abiertos, los cuales se celebrarían con la presencia de los grupos sectoriales que debían ser convocados, estableciendo plazos para la inscripción de materias y efectos jurídicos concre-tos a las decisiones adoptadas en esta instancia (Art. 169), con lo cual se da estructura jurí-dica formal a una de las formas de participación democrática local de mayor prestancia y abolengo en el régimen local, tal como pone de manifiesto el Profesor Enrique Orduña Re-bollo, en una obra de singular valor para el tratamiento de los asuntos relativos a las insti-tuciones locales”.

Observamos, entonces, que en la Constitución de 1999 se establece un sistema de des-centralización y transferencia de competencias del Poder Público Nacional a los Poderes Estadales y Municipales, así como que se le otorga potestad al Poder Estadal y Municipal para que autónomamente descentralicen sus actividades, a su vez, en los grupos vecinales y comunidades organizadas.

Al respecto, nuestro Texto Fundamental, en su artículo 185, establece que “el Consejo Federal de Gobierno es el órgano encargado de la planificación y coordinación de políticas y acciones para el desarrollo del proceso de descentralización y transferencia de competen-cias del Poder Nacional a los Estados y Municipios”.

4 http://www.veedores.org/index.php?option=com_content&task=view&id=147&Itemid=1).

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La misma norma indica que dicho Consejo Federal de Gobierno “estará presidido por el Vicepresidente Ejecutivo o Vicepresidenta Ejecutiva e integrado por los Ministros o Minis-tras, los gobernadores o gobernadoras, un alcalde o alcaldesa por cada Estado y represen-tantes de la sociedad organizada, de acuerdo con la ley”.

Notamos pues dos situaciones muy claras en las normas constitucionales citadas:

a. Es una potestad autónoma de los Estados y Municipios la descentralización de servicios a las comunidades y grupos de vecinales organizados; y

b. El Consejo Federal de Gobierno funge como órgano encargado (dependiente del Poder Ejecutivo Nacional) de la transferencia de competencias del Poder Nacional a los Estados y Municipios y en modo alguno puede influir y menos aún intervenir en la transferencia de competencias de los Estados y Municipios a los grupos vecinales o comunidades organizadas.

De lo anterior podemos claramente concluir que de conformidad con la Constitución no puede en forma alguna el Consejo Federal de Gobierno coordinar políticas y acciones de descentralización y transferencia de competencias correspondientes a Estados y Municipios.

Más bien, nuestra Constitución obliga a todo lo contrario. El Consejo Federal de Go-bierno, como órgano del Poder Público Nacional, lo que está obligado a promover es la trans-ferencia de competencias del Poder Público Nacional, y precisamente del Poder Ejecutivo Nacional, a los Estados y Municipios. En todo caso, son los Estados y Municipios los que poseen la potestad autónoma de promover la descentralización de servicios a las comunida-des y grupos de vecinales organizados.

A tal efecto, y a manera de ejemplo, el artículo 272 de la Constitución establece que “el Estado garantizará un sistema penitenciario que asegure la rehabilitación del interno o interna y el respeto a sus derechos humanos. Para ello, los establecimientos penitenciarios contarán con espacios para el trabajo, el estudio, el deporte y la recreación, funcionarán bajo la dirección de penitenciarias profesionales con credenciales académicas universita-rias, y se regirán por una administración descentralizada, a cargo de los gobiernos estada-les o municipales…” (Resaltado nuestro)

Son precisamente, las actividades, tales como las penitenciarias, las que el Consejo Fe-deral de Gobierno está obligado a transferir a los Estados y Municipios, lo cual no se ha realizado hasta el momento, incumpliéndose así la norma constitucional.

Textualmente, el artículo 11 del Decreto-Ley en referencia establece que “los órganos del Poder Público Nacional, los Estados y los Municipios deberán presentar a la Secretaría del Consejo Federal de Gobierno, al inicio de cada año, un Plan Anual de Transferencia de Gestión de Servicios, Actividades, Bienes y Recursos a los Sujetos de Transferencia, para la revisión y aprobación por parte de éste.

Sin perjuicio de lo anterior, la Secretaría del Consejo Federal de Gobierno podrá soli-citar a las entidades políticos territoriales, las propuestas y planteamientos para la transfe-rencia de la gestión y administración de servicios, actividades, bienes y recursos, de éstas a los sujetos de transferencia establecidos en el presente Decreto con Rango y Valor de Ley Orgánica”.

Dicha norma legal viola el artículo 16 de la Constitución, el cual establece la “autonom-ía municipal” como una garantía constitucional. En el mismo sentido, observamos como los artículos 12, 13, 15, 20, 21, 24 y 26, del “Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgáni-ca para la Gestión Comunitaria de Competencias, Servicios y Otras Asignaciones” incorpo-

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ran potestades al Consejo Federal de Gobierno que además de violar la autonomía municipal establecida en el artículo 16, se contraponen con los artículos 184 y 185 de la Constitución.

Se evidencia, entonces, una intervención del Poder Ejecutivo Nacional y del propio Pre-sidente de la República en las competencias municipales y estadales, con lo cual se pretende desmoronar la descentralización y el sistema político territorial establecido en nuestra Consti-tución. Situación que no puede pasar desapercibida por los abogados, profesores universita-rios, ciudadanos y todos aquellos que creemos en el respeto a nuestras instituciones y a nues-tra Constitución.

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El Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica para la Gestión Comunitaria de

Competencias, Servicios y Otras Atribuciones o la negación del federalismo cooperativo

y descentralizado

Enrique J. Sánchez Falcón Profesor de Derecho Constitucional

de la Universidad Central de Venezuela

Resumen: Las presentes notas van dirigidas al análisis puntual del más reciente de los textos normativos dictados para integrar el orden jurídico para una pretendida transición al socialismo. Se trata del texto normati-vo con el que más efectivamente pudiera llevarse a cabo el definitivo desmantelamiento del Estado federal cooperativo previsto en la Consti-tución –si es que no es enfrentado jurídica y democráticamente–, desde luego que con él se pretende normar el traslado progresivo de compe-tencias y servicios, desde las entidades político–territoriales previstas en la Constitución hacia las nuevas estructuras creadas por ese orden jurí-dico para la transición, estructuras estas cuyas futuras actuaciones se vislumbran como absolutamente sometidas al poder central. Nos referi-mos al Decreto Presidencial Nº 9.043, mediante el cual se dictó el De-creto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica para la Gestión Co-munitaria de Competencias, Servicios y Otras Atribuciones, publicado en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela, Nº 6.079, Extraordinario, del viernes 15 de junio de 2012. En tal análisis lo que nos proponemos es reflexionar sobre dos ideas muy concretas sugeridas por la atenta lectura del citado Decreto Ley a la luz de las regulaciones contenidas en otras de las denominadas Leyes del Poder Popular. Tales ideas son las siguientes: a) las transferencias de la gestión y administra-ción de servicios, actividades, bienes y recursos, objeto de la regulación contenida en el Decreto Ley estarán, fundamentalmente, dirigidas no al pueblo organizado sino a esa nueva entidad local prevista en las leyes del Poder Popular, denominada Comuna, configurándose de esa manera como una descentralización absolutamente inconstitucional; y b) lo que está contenido en la regulación objeto del Decreto Ley es, en realidad, una recentralización del poder público disfrazada de descentralización.

Palabras claves: Constitución, descentralización, federalismo, recentra-lización, transferencia, competencias, estados, municipios, comunas.

Abstract: The present notes are directed to the punctual analysis of the most recent of the regulatory texts dictated to integrate the legal order for a supposed transition to the socialism. It is a matter of the regulatory text with the one that most effectively could be carried out the final dis-mantling of the cooperative federal State predicted in the Constitution –that is that if is that is not faced legally and democratically–, of course that with it, it is intended to establish the progressive transfer of powers

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and services, from the entities of political-territorial predicted in the Constitution toward the new structures created by the legal order for the transition, these structures whose future actions are glimpsed like abso-lutely submitted to the central power. We refer to the Presidential Decree Nº 9.043, by means of which the Decree with Rank was dictated, Value and Force of Organic Law for the Community Administration de Powers, Services and Other Attributions, published in the Official Journal of the Bolivarian Republic of Venezuela, Nº 6.079, Extraordinary, Friday June 15, 2012. In such analysis what we propose is to reflect on two very con-crete suggested ideas by the attentive reading of the cited Decree Law in light of the contained regulations in other of them called Laws of the Popular Power. Such ideas are the following: a) the transfers of the management and administration of services, activities, goods and re-sources, object of the contained regulation in the Decree Law will be, fundamentally, directed not to the town organized but to that new pre-dicted local entity predicted in the laws of the Popular Power, called Commune, being configured of that way as an absolute unconstitutional decentralization; and b) what is contained in the regulation object of the Decree Law is, in reality, a recentralization of the authority disguised of decentralization.

Keywords: Constitution, descentralization, federalism, recentralization, transfer, powers, states, municipality, communes.

En un trabajo anterior1 tuvimos ocasión de reflexionar sobre las denominadas “leyes del Poder Popular” como el orden jurídico de una pretendida transición hacia el socialismo, es decir como un conjunto unitario de normas jurídicas dirigidas al establecimiento de supuestas formas de autogobierno o ejercicio directo de la soberanía, en el marco de nuevas formas de organización y división político territorial y un nuevo modelo de relaciones sociales de pro-ducción que privilegia la propiedad social sobre los factores y medios de producción básicos y estratégicos. En dicha ocasión pudimos aproximarme a las nociones básicas de ese orden jurídico, tales como socialismo, propiedad social, poder popular, Estado Comunal y, en parti-cular, a la manipulación que en las mencionadas leyes se pretende hacer tanto de las reglas de la constitución económica, como del concepto de descentralización contenidos en la Consti-tución de la República Bolivariana. Tal aproximación nos permitió concluir que el Estado Comunal prefigurado en esas leyes vendría a ser (a) una estructura político territorial paralela a la establecida en la Constitución; (b) concebida para ir trasladando, progresivamente, las competencias y servicios, desde las entidades político-territoriales previstas en la Constitu-ción hacia las nuevas estructuras que lo conforman; (c) que se configura como el intento definitivo de desmantelamiento del Estado federal cooperativo previsto en la Constitución; y (d) que, además, en la medida en que está pensado para facilitar el tránsito hacia el socialis-mo centralizador, estatizante o colectivista, violenta las reglas de la Constitución económica previstas en nuestra Carta Fundamental. Cada una de estas ideas conclusivas está desarrolla-da en el referido trabajo razón por la cual remitimos a los interesados a la lectura del mismo.

En esta oportunidad queremos centrar nuestra atención en el análisis puntual del más re-ciente de los textos normativos dictados para integrar el mencionado orden jurídico para la transición al socialismo, el cual no fue considerado en el trabajo antes citado porque no había sido promulgado para entonces. Se trata, como veremos seguidamente, del texto normativo

1 “Las leyes del poder popular como el orden jurídico de una pretendida transición hacia el socialismo”, en Erga Omnes, Revista Jurídica de la Sindicatura Municipal de Chacao, Nº 7, en este momento en proceso de edición.

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con el que más efectivamente pudiera llevarse a cabo el definitivo desmantelamiento del Estado federal cooperativo previsto en la Constitución –si es que no es enfrentado jurídica y democráticamente–, desde luego que con él se pretende normar el traslado progresivo de competencias y servicios, desde las entidades político–territoriales previstas en la Constitu-ción hacia las nuevas estructuras creadas por ese orden jurídico para la transición, estructuras estas cuyas futuras actuaciones se vislumbran como absolutamente sometidas al poder cen-tral. Nos referimos al Decreto Presidencial Nº 9.043, mediante el cual se dictó el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica para la Gestión Comunitaria de Competencias, Ser-vicios y Otras Atribuciones, publicado en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela, Nº 6.079, Extraordinario, del viernes 15 de junio de 2012. De manera inexplica-ble, por no decir irresponsable, la mencionada publicación en la Gaceta denomina a este acto “Proyecto de Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica para la Gestión Comuni-taria de Competencias, Servicios y Otras Atribuciones”. Con todo, en lo adelante nos referi-remos a este acto como el Decreto Ley sobre Transferencias o, simplemente, como el Decreto Ley.

Aclaro desde ya que el análisis que nos proponemos obviará aspectos como la inconsti-tucionalidad de dicho decreto, derivada de que fue dictado en ejercicio de una delegación legislativa que no lo contemplaba, así como de habérsele atribuido carácter orgánico, en franca violación de la reserva constitucional que otorga la potestad de emanar normas con ese carácter, exclusivamente, a la Asamblea Nacional, pese a la obsecuente postura de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia que persiste en admitir esa violación. En realidad, lo que nos proponemos ahora es reflexionar sobre dos ideas muy concretas sugeri-das por la atenta lectura del Decreto Ley a la luz de las regulaciones contenidas en otras de las denominadas Leyes del Poder Popular. Tales ideas son las siguientes: a) las transferencias de la gestión y administración de servicios, actividades, bienes y recursos, objeto de la regu-lación contenida en el Decreto Ley estarán, fundamentalmente, dirigidas no al pueblo organi-zado sino a esa nueva entidad local prevista en las leyes del Poder Popular, denominada Comuna, configurándose de esa manera como una descentralización absolutamente inconsti-tucional; y b) lo que está contenido en la regulación objeto del Decreto Ley es, en realidad, una recentralización del poder público disfrazada de descentralización.

Antes de entrar en el desarrollo de las ideas a que antes nos referimos creo conveniente explicar, sucintamente, nuestro criterio acerca de cómo está concebida la descentralización en nuestra Constitución vigente; ello a modo de contexto necesario en el cual situar las reflexio-nes que seguidamente haremos.

I. EL ESTADO FEDERAL DESCENTRALIZADO PREVISTO EN LA CONSTITU-CIÓN DE 1999

Nuestra Constitución previó una estructura estatal diseñada para un Estado Federal des-centralizado2. En dicha estructura el territorio nacional se divide en el de los Estados, el del Distrito Capital, el de las dependencias federales y el de los territorios federales; y se organi-za en municipios3. La descentralización prevista constitucionalmente fue concebida como una política de Estado para profundizar la democracia, acercando el poder a la población y crean-do las mejores condiciones, tanto para el ejercicio de la democracia como para la prestación

2 Artículo 4 de la CRBV 3 Artículo 16 de la CRBV

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eficaz y eficiente de los cometidos estatales4. Estando previstas detalladamente la organiza-ción y las competencias de los Estados y Municipios en la Constitución,5 la descentralización allí postulada debe ser instrumentada a través de tres (3) modalidades, a saber:

a) Transferencias de competencias exclusivas del Poder Nacional hacia los Estados y los Municipios, con la participación de la Asamblea Nacional6, lo que se perfecciona con las figuras de las leyes de bases dictadas por el Poder Nacional y las leyes de desarrollo dictadas por los Estados, cuando se trate de transferencias de servicios en materias objeto de compe-tencias concurrentes.7 Cabe hacer notar que las transferencias de servicios en áreas de compe-tencias concurrentes no son transferencias de competencias, toda vez que el sujeto destinata-rio de la transferencia es ya competente en la materia.

Tal distinción fue recogida con absoluta claridad, bajo el régimen constitucional de 1961, por los artículos 4 y 11 de la primera Ley Orgánica de Descentralización y Transferen-cia de Competencias del Poder Público, publicada en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela, Nº 4.153 Extraordinario del 23 de diciembre de 1989; y aun se mantiene en dicha ley, en los artículos 4 y 13, luego de la última reforma, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela, Nº 39.140 del 17 de marzo de 2009

b) Transferencias de competencias y servicios de los Estados hacia los Municipios que estén en capacidad de prestarlos, las cuales serán reguladas por el ordenamiento jurídico estadal.8

c) Transferencias de servicios de los Estados y Municipios hacia las comunidades y grupos organizados, previa demostración de su capacidad para prestarlos, mediante meca-nismos abiertos y flexibles creados por la ley nacional9. Es de hacer notar que para la partici-pación ciudadana y de las comunidades organizadas, en la ejecución, evaluación y control de obras, programas sociales y servicios públicos resultantes de estas transferencias, la Constitu-ción estableció, expresamente, que ello debe ocurrir a través de asociaciones vecinales y organizaciones no gubernamentales; y que nuevos sujetos de descentralización podían crear-se a nivel de parroquias, comunidades, barrios y vecindades, a fin de garantizar el principio de la corresponsabilidad en la gestión pública de los gobiernos locales y estadales. Nótese que para el Constituyente, la creación de nuevos sujetos de descentralización debía operar en los Estados y Municipios, vale decir, formando parte de ellos.

Sin duda, esta modalidad de transferencia de asuntos hacia las comunidades y hacia los ciudadanos es la forma de ejercicio directo de la soberanía implicada en la descentralización concebida por el Constituyente, en la medida en que comporta la entrega directa de la gestión y administración de asuntos comunes al pueblo organizado.

Tal es, en resumidas cuentas, la forma en que la Constitución previó darle contenido al federalismo cooperativo y descentralizado prefigurado por los constituyentes de 1999, esto es, un federalismo diseñado para que “las comunidades y autoridades de los distintos niveles

4 Artículo 158 de la CRBV 5 Artículos 159 a 185 de la CRBV 6 Artículo 157 de la CRBV 7 Artículo 165 de la CRBV 8 Artículo 165 de la CRBV 9 Artículo 184

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político territoriales participen en la formación de las políticas públicas comunes a la Nación, integrándose en una esfera de gobierno compartida para el ejercicio de las competencias en que concurran”10

Teniendo presentes las anteriores consideraciones veamos ahora como está asumida la descentralización en el Decreto Ley que nos ocupa.

II. LAS TRANSFERENCIAS OBJETO DE LA REGULACIÓN CONTENIDA EN EL DECRETO LEY ESTARÁN, MAYORITARIAMENTE, DIRIGIDAS A LAS COMU-NAS COMO ENTIDADES LOCALES Y NO AL PUEBLO ORGANIZADO

No obstante la retórica del Decreto Ley que al igual que el resto de las Leyes del Poder Popular aparentan estar dirigidas a establecer formas de autogobierno o ejercicio directo de la soberanía, lo que en realidad está allí prefigurado es la transferencias de la gestión y adminis-tración de servicios, actividades, bienes y recursos, dirigidas, mayoritariamente, hacia una nueva entidad local y no propiamente hacia el pueblo organizado.

De acuerdo a la interpretación concordada de lo dispuesto en los artículos 1º, 5º, nume-rales 7 y 8, y 6º del Decreto Ley, entre los sujetos de transferencia o formas organizativas con la capacidad y disposición para asumir la gestión de servicios, actividades, bienes y recursos de los órganos del Poder Público Nacional Estadal y Municipal, destaca como espacio privi-legiado la Comuna.

Ahora bien, tal como tuvimos ocasión de señalarlo en el trabajo mencionado al comien-zo de este artículo, de acuerdo a los propios términos de la Ley Orgánica de las Comunas, éstas son entidades locales integradas por comunidades vecinas organizadas para la adminis-tración y gestión de las competencias y servicios que conforme al proceso de descentraliza-ción les sean transferidas.11 Tratase de entidades locales, superpuestas a los ciudadanos, con autoridades que ostentarán verdaderos poderes de imperio, como es propio de los órganos del Poder Público. Tales autoridades tendrán potestades ejecutivas, normativas, jurisdiccionales, de control fiscal y de planificación12.

En tal sentido, la Comuna contará con un Parlamento Comunal con facultades para san-cionar Cartas Comunales; con un Consejo Ejecutivo como instancia de ejecución de las deci-siones del Parlamento Comunal; un Consejo de Planificación Comunal encargado de coordi-nar las actividades para la formulación del Plan de Desarrollo Comunal13; un Consejo de Economía Comunal encargado de la promoción del desarrollo económico de la Comuna dentro del Sistema de Economía Comunal14; un Banco Comunal que exceptuado de la regula-ción prevista en materia de bancos y otras instituciones financieras, tendrá como propósito gestionar, captar, administrar, transferir, financiar y facilitar los recursos financieros de la

10 Exposición de Motivos de la Constitución, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela del jueves 19 de febrero de 2009, Nº 5.908 Extraordinario.

11 Artículo 5 y 6 de la Ley Orgánica de las Comunas 12 A la luz de los principios constitucionales que en alguna medida han sido recogidos por el

artículo 75 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, las funciones de los órganos de los poderes público locales y regionales son la función ejecutiva, la función deliberante, la función de control fiscal y la función de planificación.

13 Artículos 32 a 36 de la Ley Orgánica de las Comunas 14 Artículos 37 a 39 de la Ley Orgánica de las Comunas

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Comuna15, en particular financiar proyectos socio-productivos orientados a la consolidación del modelo productivo socialista16; y un Consejo de Contraloría Comunal que tendrá a su cargo la vigilancia, supervisión, evaluación y control social sobre los proyectos, planes y actividades de interés colectivo que en el ámbito territorial de la Comuna, ejecuten o desarro-llen las instancias del Poder Popular o el Poder Público.

Es más, el rol de la Comuna como entidad local se puede apreciar con claridad cuando se analizan los Sistemas de Agregación Comunal del denominado Estado Comunal17. Tales sistemas, teniendo a la Comuna como unidad básica, son estructuras que se van formando, juntando a las Comunas en Ciudades Comunales, a estas en Federaciones Comunales y a estas últimas en Confederaciones Comunales. De la poca regulación que sobre estos sistemas de agregación comunal existe en la ley que los regula, solo se puede deducir que cada una de esas estructuras contará con un territorio específico que en el caso de las Ciudades Comuna-les será el de los territorios de las Comunas que la forman; el de las Federaciones Comunales será el del Distrito Motor de Desarrollo en el que se ubiquen; y el de las Confederaciones Comunales, el del Eje Territorial de Desarrollo18. La definición de éstos últimos la proporcio-na el artículo 19 del Reglamento de la Ley Orgánica del Consejo Federal de Gobierno que expresamente señala que son unidades territoriales de carácter estructural supralocal.

De manera, pues, que siendo las Comunas unas verdaderas entidades locales, con pode-res de imperio y autoridades públicas que los ejerzan, vale decir, suerte de gobiernos locales, carece de sentido decir que las transferencias de la gestión y administración de servicios, actividades, bienes y recursos hechas a las comunas son transferencias hechas al pueblo or-ganizado para el ejercicio del autogobierno o el ejercicio directo de la soberanía. Agréguese a ello que algunas de esas autoridades de las Comunas serán autoridades designadas en elec-ciones de segundo grado (los Consejos Ejecutivos19), lo que hace aun mas inapropiado hablar de transferencias al pueblo organizado para el ejercicio del autogobierno o el ejercicio directo de la soberanía.

Pero aun más, debe advertirse igualmente que, contrariamente a lo que ha querido sos-tenerse por los defensores de las Leyes del Poder Popular, no es, en absoluto, admisible la legitimidad jurídica de estas transferencias hacia las Comunas ni siquiera invocando el argu-mento de que tales entidades locales creadas por las Leyes del Poder Popular sean los nuevos sujetos de descentralización a que alude el artículo 184.6 de la Constitución, pues conforme a lo previsto en esa disposición en concordancia con lo establecido en los artículos 164.2 y 165 in fine, estos nuevos sujetos, en el marco de los Estados, deben ser promovidos por éstos y encargados de servicios descentralizados conforme lo establezca la legislación estadal; y en el marco de los municipios deben ser creados dentro de la jurisdicción territorial de éstos. En el caso de las comunas y sus agregaciones no están dadas estas circunstancias. Tales entida-des pueden ser creadas al margen de los Estados y municipios, irrespetando sus límites terri-toriales, como lo establecen los artículos 18 del Reglamento de la Ley Orgánica del Consejo Federal de Gobierno y 9 de la Ley Orgánica de las Comunas.

15 Artículo 42 de la Ley Orgánica de las Comunas 16 Artículo 43.2 de la Ley Orgánica de las Comunas 17 Artículos 58 a 61 de la Ley Orgánica de las Comunas 18 Artículo 60 de la Ley Orgánica de las Comunas 19 Artículo 27 de la Ley Orgánica de las Comunas

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Por último, conforme a las previsiones de la Constitución la participación de las comu-nidades y de los ciudadanos en la formulación. Ejecución, evaluación y control de obras, programas sociales y servicios públicos en jurisdicción de los municipios, debe llevarse a cabo a través de asociaciones vecinales y organizaciones no gubernamentales20. Y, obviamen-te, no puede afirmarse que las Comunas sean asociaciones u organizaciones no gubernamen-tales. Es obvio, también, por tanto, que las transferencias a las comunas y a sus agregaciones no pueden ser calificadas como transferencias a las comunidades o a los ciudadanos.

III. LO QUE ESTÁ CONTENIDO EN LA REGULACIÓN OBJETO DEL DECRETO LEY ES, EN REALIDAD, UNA RECENTRALIZACIÓN DEL PODER PÚBLICO DISFRAZADA DE DESCENTRALIZACIÓN

De acuerdo a lo previsto en el artículo 10 del Decreto Ley, el Consejo Federal de Go-bierno a través de su Secretaría, será el órgano encargado de resolver los conflictos que se presenten entre los sujetos de transferencia y los estados, municipios y órganos del Poder Público Nacional, en relación a las solicitudes de transferencia de la gestión y administración de servicios, actividades, bienes y recursos. Si se tiene en cuenta la presencia predominante del Poder Ejecutivo Nacional en el Consejo Federal de Gobierno, en el cual el Vicepresidente Ejecutivo tiene la responsabilidad de presidirlo y de dirigir su Secretaría, será fácil advertir la influencia que aquel Poder tendrá en la solución de los conflictos que se presenten con oca-sión de las transferencias de la gestión y administración de servicios, actividades, bienes y recursos.

Por otra parte, si se tiene, también, en cuenta que las regulaciones de las Leyes del Po-der Popular, relativas a las relaciones de las organizaciones del poder popular con los órganos del Poder Público, imponen a las referidas organizaciones reglas de comportamiento institu-cional que dan al Poder Ejecutivo Nacional primacía en casos de discrepancias, desencuen-tros o diferencias, será también fácil advertir que la descentralización o transferencias de servicios, actividades, bienes y recursos hacia tales organizaciones se halla fuertemente do-minada por la acción del poder Ejecutivo Nacional. Detengámonos un poco en esta materia.

Del contexto de las regulaciones de las Leyes del Poder Popular sobre las relaciones de las organizaciones del Poder Popular con los órganos del Poder Público previstos en la Cons-titución, puede deducirse que tales relaciones están dominadas por tres (3) principios o, me-jor, reglas de comportamiento institucional. Estos principios o reglas de comportamiento institucional son: la obligación de acompañamiento de las iniciativas populares; la regla de “gobernar obedeciendo”; y la obligación de transferir funciones. Estas reglas de comporta-miento institucional se hallan contenidas en las siguientes disposiciones:

a) La obligación de acompañamiento de las iniciativas populares, se halla contempla-da en los artículos 23 de la Ley Orgánica del Poder Popular y 62 de la Ley Orgánica de la Comunas, así:

“Artículo 23. Los órganos, entes e instancias del Poder Público promoverán, apoyarán y acompañarán las iniciativas populares para la constitución, desarrollo y consolidación de las diversas formas organizativas y de autogobierno del pueblo.”

“Artículo 62. Los órganos, entes e instancias del Poder Público promoverán, apoyarán y acompañarán la constitución, desarrollo y consolidación de las comunas como forma de au-togobierno.”

20 Artículo 184, numeral 2, de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

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b) La regla de “gobernar obedeciendo”, se encuentra establecida en el artículo 24 de la misma Ley Orgánica del Poder Popular, así:

“Artículo 24. Todos los órganos, entes e instancias del Poder Público guiarán sus actuaciones por el principio de gobernar obedeciendo, en relación con los mandatos de los ciudadanos, ciudadanas y de las organizaciones del Poder Popular, de acuerdo a lo establecido en la Constitución de la República y las leyes.”

c) Y, en fin, la regla de la obligación de transferir funciones, se encuentra expuesta en los artículos 27 de la Ley Orgánica del Poder Popular y 64 de la Ley Orgánica de la Comu-nas, ambos del mismo tenor, así:

“Artículo 27 y 64. La República, los estados y municipios, de acuerdo con la ley que rige el proceso de transferencia y descentralización de competencias y atribuciones, transferirán a las comunidades organizadas, a las comunas y a los sistemas de agregación que de éstas sur-jan, funciones de gestión, administración, control de servicios y ejecución de obras atribuidas a aquellos por la Constitución de la República, para mejorar la eficiencia y los resultados en beneficio del colectivo.”

Del enunciado de cada una de las disposiciones antes transcritas y, particularmente, por el tono imperativo en que están formulados dichos enunciados, puede advertirse que ellos postulan, en todos los casos, verdaderas obligaciones para los órganos, entes e instancias del Poder Público. Sin embargo, puesto que, como veremos seguidamente, el Poder Ejecutivo Nacional ostenta un cierto carácter de órgano rector de toda esa pretendida modalidad de ejercicio directo de la soberanía o de autogobierno, quienes en verdad quedarán plenamente obligados por esas reglas de comportamiento institucional serán, sin lugar a dudas, los esta-dos y los municipios.

En efecto, los mencionados principios o reglas de comportamiento institucional, deben ser considerados a la luz de lo dispuesto en el artículo 25 de la Ley Orgánica del Poder Popu-lar, según el cual el Poder Ejecutivo Nacional es el responsable de mantener la coherencia de las acciones de las instancias del poder popular con las estrategias y políticas de carácter nacional, regional, local, comunal y comunitaria. Según lo dispuesto en ese artículo:

“Artículo 25. El Poder Ejecutivo Nacional, conforme a las iniciativas de desarrollo y conso-lidación originadas desde el Poder Popular, planificará, articulará y coordinará acciones con-juntas con las organizaciones sociales, las comunidades organizas, las comunas y los siste-mas de agregación y articulación que surjan entre ellas, con la finalidad de mantener la co-herencia con las estrategias y políticas de carácter nacional, regional, local, comunal y comu-nitaria.

Vale decir, en casos de discrepancias, desencuentros o diferencias entre organizaciones e Ins-tancias del Poder Popular con los órganos del Poder Público, sobre el cumplimiento de las re-feridas reglas, la última palabra la tendrá siempre el Poder Ejecutivo Nacional, de suerte que la imperatividad de las referidas reglas sobre los órganos del poder público operará funda-mentalmente sobre los estados y los municipios.

Dicho de otra manera, la supuesta descentralización implicada en las transferencias de la ges-tión y administración de servicios, actividades, bienes y recursos, reguladas en el Decreto Ley estará sometida al control directo del Poder Ejecutivo Nacional, lo que equivale a seña-lar que se tratará, efectivamente de una recentralización. El Poder Ejecutivo Nacional tendrá el control absoluto de todo el proceso de transferencia de competencias y servicios a las Co-munas. Será el factor dominante de la coordinación, planificación y ejecución de políticas y acciones para la prestación de los cometidos estatales, vaciando de contenido el postulado constitucional según el cual “las comunidades y autoridades de los distintos niveles político territoriales participen en la formación de las políticas públicas comunes a la Nación, in-tegrándose en una esfera de gobierno compartida para el ejercicio de las competencias en que concurran”.

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La idea expresada antes según la cual el contenido de la regulación objeto del Decreto Ley es, en realidad, una recentralización del poder público disfrazada de descentralización, puede verse reforzada si recordamos que hechos recientes son demostraciones fehacientes del talante centralizador de la clase política actualmente en funciones de gobierno. Con la ley de Reforma Parcial de la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder Público21, se despojó a los Estados de la competencia exclusiva de conservación, administración y aprovechamiento de carreteras y autopistas, así como de puertos y aeropuertos de uso comercial. Con la Ley Especial sobre la Organización y Régi-men del Distrito Capital22 y la Ley Especial del Régimen Municipal a Dos Niveles del Área Metropolitana de Caracas23, se convirtió al Distrito Capital en una simple dependencia de las autoridades del Poder Central. Y con la Ley Especial de Liquidación del Fondo Interguber-namental para la Descentralización24 y la nueva Ley de Asignaciones Especiales Derivadas de Minas e Hidrocarburos25, se redujeron, significativamente los aportes económicos que por virtud de esas leyes correspondían a Estados y Municipios.

IV. CONCLUSIÓN

No cabe duda que las reflexiones anteriores nos conducen a una única conclusión: el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica para la Gestión Comunitaria de Compe-tencias, Servicios y Otras Atribuciones, publicado en la Gaceta Oficial de la República Boli-variana de Venezuela, Nº 6.079, Extraordinario, del viernes 15 de junio de 2012, es una nueva manifestación, esta vez de extraordinaria contundencia, del proceso de desmantela-miento y negación de las instituciones creadas por la Constitución de 1999, destinadas a hacer real y concreta la organización en nuestro país de un Estado federal cooperativo y descentralizado.

21 GORBV Nº 39.140 de 17 de marzo de 2009 22 GORBV Nº 39.156 de 13 de abril de 2009 23 GORBV Nº 39.276 de 1º de octubre de 2009 24 GORBV Nº 5.991, Ext., del 29 de julio de 2010 25 GORBV Nº 5.991, Ext., del 29 de julio de 2010

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Sección V: El régimen del Consejo de Estado

Notas sobre el Consejo de Estado

Carlos García Soto Investigador del Centro de Estudios de Derecho Público

de la Universidad Monteávila

Resumen: El artículo intenta describir el régimen del Consejo de Estado según la Constitución de 1999 y la Ley Orgánica del Consejo de Estado, haciendo referencia a cuales han sido los antecedentes del Consejo de Estado en la historia constitucional venezolana.

Palabras clave: Consejo de Estado, Constitución de 1999, Ley Orgánica del Consejo de Estado, antecedentes del Consejo de Estado.

Abstract: The article attempts to describe the regimen of the State Council according to the 1999 Constitution and the Organic Law of the State Council, referring to what have been the record of the State Coun-cil in the Venezuelan constitutional history.

Key words: State Council, 1999 Constitution, Organic Law of the State Council, record of the State Council.

I. ANTECEDENTES EN LA HISTORIA CONSTITUCIONAL VENEZOLANA

El Consejo de Estado previsto en la Constitución de 1999 tendrá algunos antecedentes en la historia constitucional venezolana, bajo la figura de lo que se denominaría como “Con-sejo de Gobierno”, y en algún caso (Decreto Orgánico de 1828), bajo la figura de un “Conse-jo de Estado”.

El artículo 133 de la Constitución de 1821 reconocerá tal figura del Consejo de Gobier-no. Así, se señalaría que

“El Presidente de la República tendrá un Consejo de Gobierno que será compuesto del Vice-presidente de la República, de un Ministro de la Alta Corte de Justicia nombrado por él mis-mo y de los Secretarios del Despacho”.

La labor del Consejo de Gobierno será la de formular dictámenes al Presidente de la República, quien “oirá el dictamen del Consejo en todos los casos de los artículos 46, 119, 120, 121, 122, 123, 125, 127 y 128 y en los demás de gravedad que ocurran o que les parez-can, pero no será obligado a seguirlos en sus deliberaciones” (artículo 134).

El Decreto Orgánico de 1828 hará referencia expresa a la figura del Consejo de Estado. Así, de acuerdo con su artículo 8 “El Consejo de Estado se compone del presidente del Con-sejo de Ministros, de los Ministros Secretarios de Estado, y al menos un consejero por cada uno de los actuales departamentos de la República”. En el artículo 9 se precisará que “Cuan-do el Libertador no presida al Consejo de Estado lo hará el presidente del Consejo de Minis-tros”. Conforme al artículo 10 corresponderá al Consejo de Estado:

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“1. Preparar todos los decretos y reglamentos que haya de expedir el jefe del Estado, ya sea tomando la iniciativa, o a propuesta de los ministros respectivos, o en virtud de órdenes que se le comuniquen al efecto; un reglamento especial que se dará el Consejo, previa la aproba-ción del gobierno, fijará las reglas de proceder a su propia policía;

2. Dar su dictamen al gobierno en los casos de declaración de guerra, preliminares de paz, ratificación de tratados con otras naciones en los de los números 9, 10 y 11 del Artículo 2°, Título I de este Decreto, y en todos los demás arduos en que se le pida; 3. Informar sobre las personas de aptitud y mérito para las prefecturas y gobiernos de las provincias, para jueces de la alta corte, cortes de apelación y de los demás tribunales y juzgados; para los arzobispados, obispados, dignidades, canonjías, raciones y medias ra-ciones de las iglesias metropolitanas y catedrales, y para jefes de las oficinas superiores y principales de hacienda”.

La Constitución de 1830 prevé de nuevo al Consejo de Gobierno. Así, en su artículo 123 la Constitución señalará que “Habrá un Consejo de Gobierno compuesto del Vicepresidente de la República, que los presidirá, de cinco consejeros, y de los Secretarios del Despacho”. Serán deberes del Consejo de Gobierno, de acuerdo con el artículo 127:

“1º Dar su voto consultivo acerca de los casos del parágrafo 9º del artículo 86, y de los pará-grafos 7º, 14, 15, y 16, del artículo 117, y en todos los demás negocios graves en que el Po-der Ejecutivo lo exija;

2º Prestar o no su consentimiento en los casos de los parágrafos 3º, 9º, 12, 18, y 21, del mis-mo artículo;

3º Acordar durante el receso del Congreso las medidas del artículo 118”.

La Constitución de 1857 modificaría la estructura de la Constitución de 1830 para el Consejo de Gobierno, el cual se conformaría ahora del modo siguiente: “Habrá un Consejo de Gobierno compuesto del Vicepresidente de la República que lo presidirá; de cuatro ciuda-danos con las cualidades de Senador, elegidos por el Congreso en Cámaras reunidas; de un miembro de la Corte Suprema de Justicia designado por ella misma, cada tres años, y de los Secretarios del Despacho” (artículo 71). El artículo 73 reconoce determinadas atribuciones al Consejo de Gobierno:

“1. Velar sobre la observancia de la Constitución, dando al Poder Ejecutivo los informes convenientes en los casos de infracción por algún funcionario público;

2. Dar su dictamen en los casos que lo exijan la Constitución o las leyes, y en todos aqué-llos en que el Poder Ejecutivo lo juzgue conveniente;

3. Resolver las dudas que se consulten al Poder Ejecutivo sobre la inteligencia de alguna ley en el régimen político y administrativo;

4. Formar proyectos de códigos nacionales y de leyes y presentarlos al Congreso;

5. Hacer la clasificación a que se refiere el parágrafo único del Artículo 66”.

Por su parte, de acuerdo con el artículo 74 de la Constitución de 1857:

“El Poder Ejecutivo oirá la opinión del Consejo de Gobierno:

1. Sobre los proyectos de ley que quisiere iniciar ante cualquiera de las Cámaras;

2. Sobre las objeciones que se proponga hacer a algún proyecto de ley o de decreto;

3. Sobre el presupuesto general de gastos que debe someter al examen y aprobación del Cuerpo Legislativo”.

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La Constitución de 1893 volverá a modificar la estructura del Consejo de Gobierno, el cual ahora se conforma por 9 Vocales (artículo 79). De acuerdo con el artículo 85 las atribu-ciones del Consejo de Gobierno serán las siguientes:

“1. Emitir su voto consultivo en cualquiera de los casos del artículo 77 que, por el órgano del Ministro respectivo, someta a su consideración el Presidente de la República;

2. Prestar o negar su asentimiento para que se ejerza por el Presidente de la República cualquiera de las atribuciones que se le confieren por el artículo 78;

3. Emitir su dictamen en cualquiera otro asunto relacionado con la Administración general que se someta a su estudio; y,

4. Vigilar por la legal administración e inversión de las rentas nacionales, debiendo anual-mente presentar al Congreso los informes y observaciones a que haya lugar; velar por la de-bida entrega de las sumas asignadas a los Estados por la base 32 del artículo 13 de esta Cons-titución, y por la publicación quincenal y detallada del movimiento del Tesoro”.

La Constitución de 1909 aumentará el número de Vocales a 10 (artículo 88), y sus atri-buciones serán (artículo 94):

“1. Emitir su voto consultivo dentro del lapso de ocho días hábiles en cualquiera de los ca-sos del artículo 81, que por órgano del Ministro respectivo someta a su consideración el Pre-sidente de los Estados Unidos de Venezuela; y en casos declarados urgentes por el Ejecutivo, deberá emitir dicho voto, en el lapso de dos días hábiles.

2. Prestar o negar su asentimiento para que se ejerza por el Presidente de la República cualquiera de las atribuciones que se le confieren por el artículo 82.

3. Prestar o negar su consentimiento para créditos adicionales que soliciten los Ministros en sus respectivos ramos.

4. Emitir su dictamen en cualquier otro asunto relacionado con la Administración general que se someta a su estudio.

5. Presentar anualmente al Congreso los informes y observaciones que estime convenientes sobre leyes y administración”.

II. NOTAS SOBRE EL RÉGIMEN DEL CONSEJO DE ESTADO EN LA CONSTITU-CIÓN Y LA LEY ORGÁNICA DEL CONSEJO DE ESTADO

1. Definición

Será en la Sección Sexta del Capítulo II (Del Poder Ejecutivo Nacional) del Título V (De la organización del Poder Público Nacional) de la Constitución de 1999 donde se prevé constitucionalmente al Consejo de Estado. Allí, en el artículo 251 se definirá al Consejo de Estado como “el órgano superior de consulta del Gobierno y la Administración Pública Na-cional”. Dada su ubicación en la Constitución, se ha dicho que el Consejo de Estado forma parte del Poder Ejecutivo Nacional1 o de la Administración Pública Nacional2.

1 Díaz Revorio, F. Javier, “El Poder Ejecutivo Nacional”, en Luis Salamanca y Roberto Vi-ciano Pastor (Coordinadores), El Sistema Político en la Constitución Bolivariana de Venezuela, CEPS-Vadell hermanos. Editores-IEP, Caracas, 2004, p. 390, quien lo calificará como “órgano auxiliar del Ejecutivo”

2 Garrido de Cárdenas, Antonieta. “La Administración Pública Nacional y organización ad-ministrativa en la Constitución de 1999”, en Fernando Parra Aranguren y Armando Rodríguez García

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2. Competencia

En cuanto a su competencia, el mismo artículo 251 de la Constitución advertirá que consiste en “recomendar políticas de interés nacional en aquellos asuntos a los que el Presi-dente o Presidenta de la República reconozca de especial trascendencia y requiera su opi-nión”3. Se agrega que la Ley determinará sus funciones y atribuciones.

La fórmula acogida por el artículo 251, “políticas de interés nacional”, permite que las opiniones que del Consejo de Estado solicite el Presidente de la República pueden abarcar materias de la más variada índole, sean propiamente “políticas” o no. Desde esa perspectiva, F. Javier Díaz Revorio señalará que “el asesoramiento que corresponde realizar, como fun-ción esencial, al Consejo de Estado, puede producirse en el ámbito jurídico, político, o en ambos. La Constitución no especifica en cuál de estos terrenos se centran las funciones del Consejo de Estado venezolano, pero de su regulación se deduce un perfil principalmente político, tanto porque el Art. 251 señala que es de su competencia recomendar políticas de interés nacional (sin que constitucionalmente se apunte ninguna atribución en el plano estric-tamente jurídico), como por el hecho de que la Norma fundamental no exija cualificación jurídica alguna a sus miembros”4. Con todo, en nuestra opinión, la opinión del Consejo de Estado no será vinculante para el Presidente de la República5.

El artículo 2 de la Ley Orgánica del Consejo de Estado6 acogerá una fórmula semejante, con algunos matices sin embargo, a la del artículo 251 de la Constitución, para señalar que el Consejo de Estado “estará encargado de evaluar, formular y recomendar políticas públicas en todas aquellas materias consideradas estratégicas para el desarrollo nacional, que le sean sometidas a su consideración por parte del Presidente o Presidenta de la República”. Así,

(Editores), Estudios de Derecho Administrativo. Libro homenaje a la Universidad Central de Venezuela, Facultad de Ciencias Jurídicas y Políticas, con ocasión del vigésimo aniversario del Curso de Especia-lización en Derecho Administrativo, Volumen I, Tribunal Supremo de Justicia, Caracas, 2001, p. 452, quien lo calificará como “órgano consultivo de la Administración Central”.

3 La Exposición de Motivos de la Constitución advertirá que “la institución del Consejo de Estado, en el derecho comparado, nos demuestra la experiencia francesa y colombiana, han marcado, con estructura y funciones análogas, pautas en la profesionalización del ejercicio del Poder Público. En Venezuela será un órgano superior de consulta del Gobierno y la Administración Pública Nacional que recomendará políticas de interés nacional en aquellos asuntos que el Presidente de la República reconoz-ca de especial trascendencia y requieran su opinión”. Por su parte, la Exposición de Motivos de la Ley Orgánica del Consejo de Estado señalará: “El presente Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica del Consejo de Estado, desarrolla los preceptos establecidos en los artículos 251 y 252 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, que consagran al Consejo de Estado. Dicha figura tiene como finalidad fungir como órgano superior de consulta del Gobierno y de la Administra-ción Pública Nacional, a los fines de recomendar políticas públicas en las áreas que sean consideradas estratégicas para la transformación del Estado venezolano”. Para luego insistir: “Una visión interinstitu-cional integrada en la representación de diversas ramas del Poder Público, permitiría enfrentar simultá-neamente las necesidades que plantea el pueblo. Es por ello, que el funcionamiento del Consejo de Estado garantizaría un análisis completo, interdisciplinario y objetivo de las políticas que vayan a ser dictadas por el Ejecutivo Nacional y complementaría la toma de decisiones y la ejecución de los planes que sean implementados en beneficio del desarrollo nacional”.

4 Díaz Revorio, F. Javier. “El Poder Ejecutivo Nacional”, cit., p. 393. 5 Cfr. Rondón de Sansó, Hildegard. Ad imis fundamentis. Análisis de la Constitución venezo-

lana de 1999. Parte orgánica y sistemas, Editorial Ex Libris, Caracas, 2006, pp. 221-222. 6 Gaceta Oficial N° 39.865 del 15 de febrero de 2012.

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cuando la Constitución (artículo 251) hace referencia a “políticas de interés nacional”, el artículo 2 de la Ley Orgánica del Consejo de Estado se decantará por el término “políticas públicas”. Por otra parte, si bien el artículo 251 de la Constitución se hace referencia a “aque-llos asuntos a los que el Presidente o Presidenta de la República reconozca de especial tras-cendencia”, el artículo 2 de la Ley Orgánica del Consejo de Estado hará referencia a “aque-llas materias consideradas estratégicas para el desarrollo nacional”.

El artículo 7 de la Ley Orgánica del Consejo de Estado, por su parte, enumera distintas competencias:

“Son competencias del Consejo de Estado: 1. Servir de órgano de consulta en las materias que solicite el Presidente o Presidenta de la República, así como los demás órganos y entes de la Administración Pública Nacional, en materia de políticas públicas.

2. Velar por la observancia de la Constitución y el ordenamiento jurídico.

3. Emitir opinión en materia de políticas públicas sobre los asuntos de Estado que se some-tan a su consideración.

4. Recomendar políticas de interés nacional en aquellos asuntos de especial trascendencia.

5. Evaluar desde una perspectiva política pública los proyectos de leyes de trascendencia nacional, que el Presidente o Presidenta de la República someta a su consideración.

6. Formular recomendaciones para la elaboración del Plan de Desarrollo Económico y So-cial de la Nación.

7. Fomentar la formación de equipos multidisciplinarios para la formulación de políticas de interés nacional.

8. Dictar su Reglamento Interno.

9. Aprobar su proyecto de presupuesto y tramitarlo conforme a la normativa legal aplica-ble.

10. Las demás que le asignen las leyes”.

Como se observa del numeral 1, se amplía la competencia del Consejo de Estado para servir de órgano de consulta de las materias que le consulte no sólo el Presidente de la Re-pública, sino “los demás órganos y entes de la Administración Pública Nacional, en materia de políticas públicas”.

3. Conformación

La conformación del Consejo de Estado está prevista en el artículo 252 de la Constitu-ción. Es presidido por el Vicepresidente Ejecutivo. El Presidente de la República designa a cinco miembros, un representante designado por la Asamblea Nacional, un representante designado por el Tribunal Supremo de Justicia y un gobernador designado por el conjunto de gobernadores. De acuerdo con el artículo 5 de la Ley Orgánica del Consejo de Estado, “To-dos los integrantes del Consejo de Estado tendrán sus respectivos suplentes. El Consejo de Estado para el cumplimiento de sus fines contará además, con una Secretaría Permanente, una Secretaría Ejecutiva y las demás dependencias que se determinen en su Reglamento Orgánico”. Tal Secretaría Permanente estará a cargo del Procurador General de la República (artículo 10 de la Ley Orgánica del Consejo de Estado). Por su parte, la Secretaría Ejecutiva “estará a cargo de un funcionario de libre nombramiento y remoción del Presidente del Con-sejo de Estado, y será una unidad de apoyo administrativo y técnico, encargada de coordinar la labor del Consejo de Estado y de centralizar toda la información y documentación atinente al mismo” (artículo 11).

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TERCERA PARTE: RÉGIMEN DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

Sección I: Régimen de la Actividad Administrativa

La Exclusión de la Identidad y la Anulación de la Persona. El Decreto 9.051

Alberto Blanco-Uribe Quintero Profesor de la Universidad Central de Venezuela

Resumen: Se trata de un análisis crítico acerca de los peligros que con-lleva la aplicación del Decreto N° 9.051, al permitir y más aún estable-cer como obligatorio el intercambio de datos nominativos o personaliza-dos de todos los individuos, que se encuentren en poder de las adminis-traciones públicas nacionales, estadales, municipales, centrales y des-centralizadas, incluso universidades y asociaciones, sociedades y funda-ciones controladas por el sector público, por medio de interconexiones informáticas, en cuanto a la necesidad de respetar el goce pleno del de-recho al libre desenvolvimiento de la personalidad y del derecho a la identidad.

Palabras claves: Informática, Interoperabilidad, Intercambio, Datos personales, Identificadores, Derechos humanos, Identidad, Autodetermi-nación personal.

Abstract: This is a critical analysis of the danger involved in the appli-cation of Decree number 9.051, by allowing and even more make obliga-tory exchange of personal data and custom of all individuals who are in the hands of government national, state, municipal, central and decen-tralized, including universities and associations, corporations and foun-

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dations controlled by the public sector, through computer interfacing as to the need to respect the full enjoyment of the right to free development of personality and the right to identity.

Keywords: Interconnection, Computing, Interoperability, Exchange Personal data, Identifiers, Human rights, Identity, Personal self-determination.

I. INTRODUCCIÓN

Con ocasión, tiempo atrás, de unos comentarios que hice al Decreto N° 6.217, con Ran-go, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de la Administración Pública, y al Decreto N° 6.265, con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Simplificación de Trámites Administrativos, publicados en la Gaceta Oficial N° 5.890 Extraordinario, del 31 de julio de 20081, tuve oportunidad de denunciar, a través de la revisión de ciertos elementos muy particulares del contenido de esos dos decretos, el desvanecimiento progresivo de la entidad humana, frente a una cada vez más poderosa Administración Pública.

Lo que no puede quedar al margen del campo visual del académico, ni del operador jurídico, pero menos aún del sufrido individuo dentro de nuestra sociedad, es que ese empo-deramiento de la Administración Pública en detrimento de la libertad no hace más que crecer progresivamente, mientras la Constitución, desde su pináculo, canta a la preeminencia de los derechos humanos, una oda que paso a paso se convierte en réquiem.

Ilustremos esta afirmación con unos comentarios breves a uno de los nuevos decretos, por cierto uno que casi hace pasar desapercibida su perfidia: el Decreto N° 9.051, con Rango, Valor y Fuerza de Ley sobre Acceso e Intercambio Electrónico de Datos, Información y Documentos entre los Órganos y Entes del Estado, publicado en la Gaceta Oficial N° 39.945, del 15 de junio de 2012.

II. EL RESPETO DE LA IDENTIDAD DE LA PERSONA ES UNA GARANTÍA DE SU LIBERTAD

De conformidad con lo previsto en el artículo 20 de la Constitución:

“Toda persona tiene derecho al libre desenvolvimiento de su personalidad, sin más limita-ciones que las que derivan del derecho de las demás y del orden público y social”.

Ese derecho al desenvolvimiento (desarrollo) de la personalidad implica lo que se cono-ce como el derecho a la autodeterminación individual, por la cual el sujeto, la persona, puede hacer sus escogencias de vida, desde su gusto o apetencia por un tipo de comida, hasta su elección de formas culturales y corrientes del pensamiento, sin injerencias indebidas.

Realmente se trata de un derecho síntesis de todas las libertades, solamente limitable, viviendo en sociedad, por el mismo derecho del otro y por el orden público y social (concep-to jurídico indeterminado este último sobre el cual ya se ha escrito mucho por décadas, te-niendo claro su alcance por la doctrina).

Ahora bien, este decreto bajo análisis, aunque no lo exprese, se encuentra íntimamente ligado con el ejercicio, o mejor con la obstaculización del ejercicio pleno de este derecho, de

1 Revista de Derecho Público N° 115 “Estudios sobre los Decretos Leyes”, Editorial Jurídica Venezolana, Caracas, julio-septiembre 2008, pp. 175 a 179.

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modo que, incidiendo en el núcleo esencial de un derecho humano, y siempre que fuese para promoverlo y no para confiscarlo, nos hace asistir a un tema que debe ser tratado por ley orgánica, conforme al artículo 203 de la Constitución.

Ciertamente la regulación en cuestión afecta el derecho a la personalidad, concretamen-te a la identidad de la persona, vista ésta como su entidad autodeterminativa.

Esta normativa se nos presenta como un mecanismo para lograr mayor eficacia adminis-trativa, no obstante que descaradamente en su motivación habla de “eficacia política y cali-dad revolucionaria en la construcción del Socialismo”, cuando en realidad es esto último (cualquiera fuera la orientación ideológica de los poderosos), mediando la instauración de un Estado policíaco, inmiscuido en todas las actividades, gustos, pensares, apetencias, inclina-ciones, preferencias de toda índole, etc., de la persona, tornando su ser en abierta transparen-cia para los órganos de poder, dejándolo indefenso al volverlo completamente predecible y, por tanto, manipulable en toda circunstancia.

III. FINALIDAD DE LA NORMATIVA

Acorde con su artículo 1, su objeto es: “establecer las bases y principios que regirán el acceso e intercambio electrónico de datos, información y documentos entre los órganos y entes del Estado, con el fin de garantizar la implementación de un estándar de interoperabi-lidad”.

“Inocentemente” se presenta como una regulación inocua para la libertad de la persona, como si no fuese más que la facilitación del empleo de la herramienta informática, a través de interconexiones de bancos de datos (ficheros), siendo nominativos o personalizados muchos de esos datos, que son administrados por todos y cada uno de los entes del sector público nacional, estadal, municipal, tantos otros y hasta las universidades, para ganar en tiempo y en gastos los cometidos administrativos, sin evidenciar y menos tratar de palear o excluir, cons-ciente o inconscientemente, los peligros que para la libertad conllevan tales interconexiones.

Así, al hablar de sus fines, el artículo 3 enumera una serie de cometidos que, en toda miopía acerca de los efectos secundarios o males colaterales, y bajo el eufemismo de “están-dar de interoperabilidad” y hablando explícitamente de “intercambio electrónico e interpre-tación de datos”, harían a cualquier incauto aplaudir. Veamos: “satisfacción de las necesida-des de los ciudadanos”, “establecimiento de políticas, lineamientos y estrategias públicas”, “coadyuvar en la gobernabilidad del Estado”, “impulsar una mayor eficiencia y eficacia en las actividades que soportan los servicios”, “coadyuvar en la simplificación de los trámites que realizan los ciudadanos”.

Su artículo 6 confiere a la interconexión o intercambio de datos en manos de los entes públicos, entre éstos, naturaleza de obligación preeminente con carácter preferente, reconoci-da de interés público en su artículo 20. Al lado de lo cual su artículo 14 estatuye un ente denominado Comité Nacional de Interoperabilidad, adscrito a la Vicepresidencia Ejecutiva, encargado de velar por la materialización de ese intercambio de datos generalizado.

Por su parte, en cuanto a los datos de autoría2, que se incluyen en derecho comparado como datos nominativos o personalizados, su artículo 43 establece la obligación expresa de

2 Definidos en el decreto como aquellos emanados “de un órgano o ente del Estado, en su condición de autoridad competente para emitirlo o registrarlo, que resulta del cumplimiento de los

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compartirlos, aunque prevé la posibilidad de excusarse de ello, cuando “la ley expresamente así lo limite, a fin de garantizar la protección al honor, vida privada, intimidad, propia ima-gen, confidencialidad y reputación de los ciudadanos y ciudadanas”.

No desconoce pues, el legislador delegado, el peligro que esto representa para los dere-chos humanos, especialmente para los ligados estrechamente a la personalidad, pero lejos de privilegiar la preeminencia reconocida constitucionalmente a los derechos humanos, indica que la regla es la obligación de intercambiar los datos, y la excepción es no hacerlo cuando una ley la excluya, subvirtiendo la dogmática constitucional. Ya el deber de tutelar el goce de esos derechos deviene del Texto Fundamental y de infinidad de tratados internacionales sobre derechos humanos, lo cual de por sí ya limita o excluye el intercambio de los datos nominati-vos o personalizados, salvo que el interesado voluntaria y condicionadamente lo permita.

IV. VINCULACIÓN ENTRE LA INFORMÁTICA Y LA LIBERTAD

La informática es un desarrollo tecnológico cuyo objetivo es el tratamiento automatiza-do de datos, en beneficio de una finalidad social, económica, profesional, organizacional, política, etc., previamente determinada. Tales datos pueden ser personales o nominativos, consistiendo en indicaciones capaces de precisar la identificación de los individuos que son objeto de esos tratamientos.

La automatización de los grades bancos de datos (ficheros) en manos de la Administra-ción Pública deja a la evidencia que nadie es ajeno a una tecnología que amenaza la vida privada. Así, mediante una computadora central o gracias a la interconexión de los ficheros, la Administración está en la posibilidad cierta de reagrupar todas las informaciones hasta ahora dispersas sobre un individuo: datos judiciales, escolares, médicos, militares, financie-ros, fiscales…, de modo que si no se toman las medidas adecuadas, podría triunfar una nueva forma de totalitarismo electrónico, basado en la vigilancia de los menores gestos y acciones.

Es por esto que, en virtud de una preocupación ligada a la protección de la persona, y a fin de garantizar el ejercicio de los derechos humanos, presenciamos una marcada prolifera-ción de legislaciones “informática y libertades”, cuyo objetivo, tal como lo demuestra el artículo 1 de la Ley francesa N° 78-17 del 6 de enero de 1978, relativa a la informática, a los ficheros y a las libertades, es de garantizar que la informática esté al servicio de cada ciuda-dano, y que no perjudique ni a la identidad humana, ni a los derechos humanos, ni a la vida privada, ni a la libertades individuales o públicas.

En un estudio publicado hace algunos años, en el cual pude analizar este tema en dere-cho comparado3, advertí sobre el peligro de la interconexión de ficheros automáticos para el intercambio de datos nominativos o personalizados entre los entes de la Administración Pública. Así, de la prohibición absoluta se llega al acceso restringido, para el cual ha de me-diar la aceptación indubitable del afectado, por un lado, y por el otro, la instauración de una autoridad administrativa independiente de la línea jerárquica del Poder Ejecutivo, y sometida solamente a control judicial, encargada de velar porque no hayan tales intercambios o inter-

procesos administrativos que realiza con ocasión al ejercicio de sus atribuciones o como resultado de la tramitación de las diligencias, actuaciones o gestiones que realizan las personas ante ellos”.

3 Blanco-Uribe Quintero, Alberto. “Informática y Libertades” y la Utilización de los Identifi-cadores de las Personas Físicas”. Boletín de la Academia de Ciencias Políticas y Sociales, N° 133, Edición Homenaje al Doctor Andrés Aguilar Mawsdley, Año LXIII, Julio-Diciembre 1996, Caracas, pp. 127-233.

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conexiones desautorizadas por las personas, y porque de estar autorizadas no sirvan a finali-dades distintas a las estrictamente permitidas de manera condicionada, todo ello dentro de procedimientos claros respetuosos del debido proceso.

Este aspecto se toca tangencialmente en el decreto comentado, cuando se le confiere al Comité Nacional de la Interoperabilidad la atribución de “Resolver los conflictos que surjan en relación al acceso e intercambio electrónico de datos, información y documentos o al uso inadecuado de éstos por parte de los órganos y entes del Estado”, pero de manera imperfecta y hasta burlesca, puesto que se trata de una entidad compuesta exclusivamente por personeros del poder público, en su dirección dependiente de la jefatura del Poder Ejecutivo, y sin que se desarrolle en absoluto garantías ciudadanas a ser ejercidas ante el mismo.

Ahora bien, volviendo al tema de las libertades frente a esta tecnología, tenemos que se implementan identificadores, consistentes en un código que puede estar constituido por una cifra, por un número, una palabra, un símbolo, un signo, o por un conjunto de ciertos de estos elementos, cuya razón de ser es la de identificar o determinar indubitablemente un banco de datos o fichero contentivo de informaciones precisas, las cuales se refieren a una persona en concreto, es decir, a un conjunto ordenado de datos concernientes a una persona, los cuales son colectados sistemáticamente, según una finalidad establecida a priori. Por ejemplo, el número de la cédula de identidad en Venezuela es un identificador.

Interconectar bancos de datos o ficheros o intercambiar datos, es la acción de reagrupar sus contenidos. En consecuencia, las informaciones relativas a un individuo que se encontra-ban aisladas las unas de las otras, son reunidas, lo cual implica para el gestor del servicio informático, un conocimiento completo o más amplio de la personalidad de alguien.

Gracias a la computadora, los gestores de los servicios de información están en capaci-dad de acceder a los datos nominativos, de forma automática y simultánea, soportando un costo operacional relativamente bajo y en constante descenso.

Aquel que esté en posesión de informaciones más o menos confidenciales, ejerce un po-der de control social sobre el conjunto de individuos en cuestión. En efecto, “el peligro de la computadora es cada vez más grande, dado que del reagrupamiento de datos aislados, nacen nuevas informaciones gracias a las capacidades de tratamiento de la máquina, por medio de métodos que van desde el simple pero fecundo hecho de reunir las informaciones, hasta la búsqueda operacional, pasando por la elaboración de estadísticas o de perfiles que integran la multitud de elementos disponibles sobre un individuo”4.

La administración gestora de servicios informáticos tiende así, a tomar como interlocu-tor el “cuerpo” que ella ha producido en sus soportes automatizados. Ella actúa sobre la reali-dad, la mayor parte de las veces, con una voluntad de reducción y de manipulación, a partir de las informaciones relativas a los individuos, los cuales se hallan disueltos en signos que son etiquetados y clasificados. Además, es factible que las informaciones contenidas en un fichero creado para un tratamiento preciso, sean puestas a la disposición de un operador que labora en otro programa, tratando otro fichero, de modo que los datos son utilizados en el cuadro de otra finalidad, lo cual sería contrario el Principio de Especialidad de los Servicios Administrativos.

4 Roux, André. La protectin de la vie privée dans les rapports entre l’Etat et les particuliers, p. 76.

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Por otro lado, además de que la informática puede atentar contra los derechos del indi-viduo considerado aisladamente, es igualmente susceptible de modificar las reglas de funcio-namiento de la democracia, de influenciar las relaciones entre el individuo y la colectividad, de transformar progresivamente las bases de la organización política y social5. “La esfera privada no es solamente una esfera de control sobre la información personal, básicamente es un concepto de autonomía y de libertad individual, expresado por la libertad de decisión individual, trátese del desarrollo de la creatividad o de la originalidad individual, o de la elección de una forma de vida”6. “…Para que haya un espacio público, es necesario un espacio privado… Cuando estos dos espacios no están separados, la democracia no puede aparecer… Cuando la esfera privada es abolida, la libertad individual lo es igualmente. El individuo no dispone de un espacio donde desarrollar su autonomía, afirmar su facultad de juicio independiente. El está completamente sometido a la colectividad7.

La tecnología informática tiene muchas ventajas: una mayor fiabilidad de los datos al-macenados y/o difundidos, la eliminación de formalidades a cargo de los administrados, una ayuda eficaz y rápida a la toma de decisiones, etc. Sin embargo, no puede dejar de tomarse en cuenta la amenaza de una vigilancia permanente por parte de los entes públicos y del fin de la vida privada.

La computadora no es más que un útil, y la tecnología informática es, en principio, completamente neutra. Es su utilización la que debe ser objeto de examen, de reglamenta-ción, para poder beneficiarnos de sus múltiples ventajas, impidiendo los riesgos de atentado a la libertad humana y las amenazas contra la organización democrática de la sociedad.

Entre las relaciones que vinculan al Estado y en especial las administraciones públicas, con los particulares, los derechos humanos implican un deber de abstención a cargo del pri-mero, el cual debe por un lado abstenerse en principio de inmiscuirse en la vida privada de las personas, y por el otro lado, abstenerse de divulgar las informaciones relativas a la vida privada de las persona, que están en su posesión.

Sin embargo, esta simple obligación general de no hacer no basta, y es por ello que los legisladores se han visto en la necesidad de poner en vigor normativas sobre la protección de los datos, cuyo objetivo fundamental es asegurar que la utilización de la informática respete los derechos humanos. El viejo continente nos ofrece un buen ejemplo para la definición de los principios de base de tales normativas, en la Convención del Consejo de Europa del 28 de enero de 1981, para la protección de las personas frente al tratamiento automatizado de datos de carácter personal, y en la ya mencionada Ley francesa N° 78-17 del 6 de enero de 1978, relativa a la informática, a los ficheros y a las libertades.

V. LA IDENTIDAD, DERECHO HUMANO AMENAZADO

En derecho, una de las definiciones de identidad establece que ella es el hecho indubita-ble de probar que una persona es la que nos interesa a ciertos fines legales, y no otra.

Así, la identidad es la cualidad de un individuo que lo hace ser él mismo y lo distingue de los otros, siendo el caso que tal cualidad viene estando determinada a través del estudio y

5 Lempen, Blaise. Informatique et democreatie, 11. 6 Pagge, Gérald. Le droit d’accés et de contestation dans le traitement des données personne-

lles, Polytgraphischer Verlag, Zurich, 1983, citado por LEMPEN, Blaise, op. cit., p. 69. 7 Lempen, Blaise. op. cit. p. 19.

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la comparación de las diferentes características de la persona analizada. Entonces, podemos afirmar que la identidad humana reposa sobre el axioma siguiente: cada persona posee ciertas características que pertenecen sólo a ella, y le permiten diferenciarse de todas las demás. Entre estas características exclusivas denominadas datos nominativos, pues consisten en informaciones personales que aseguran la individualización de un sujeto de derecho, obser-vamos el nombre, el apellido, la edad, el estado civil, el género, la orientación sexual, la residencia, la profesión, las discapacidades, las huellas dactilares, la firma, la fotografía, el código genético… y, obviamente, los identificadores.

Es por esto que la identidad de un individuo puede ser vista como el conjunto de datos nominativos que aseguran la identificación o diferenciación frente a los otros. Actualmente la informática, a través de la utilización de los identificadores, ha puesto en funcionamiento un sistema de identificación infalible, rápido y bastante económico, apropiado a las necesidades de identidad de las sociedades modernas. El identificador es un dato nominativo que tiene la particularidad de reunir las demás informaciones personales, tal como lo hace también el nombre, pero de una forma simple, cómoda, económica e indubitable, lo que quiere decir que el identificador informático es también un método de identificación.

Jurídicamente, la identidad es un atributo fundamental del individuo, que le permite el reconocerse y hacer valer su individualidad, propia y diferente de las de los otros. Tal visión nos aproxima a los derechos humanos, sobre todo al derecho a la personalidad.

La identidad constituye la determinación de la personalidad individual, a fin de asegurar la eficacia de las relaciones jurídicas.

Uno de los aspectos de la libertad individual es el derecho a la personalidad, derecho na-tural fundamental que ha sido reconocido por el ordenamiento jurídico positivo, para asegu-rar la salvaguarda de la identidad humana, es decir, de cuánto hay de individual y de original en cada uno de los miembros de la sociedad, frente a los riesgos de uniformización o norma-lización engendrados por el diferentes totalitarismos, incluso los totalitarismos “democráti-cos” de naturaleza tecnocrática.

En una concepción apolítica de la libertad, concebida como el disfrute pacífico de la in-dependencia privada y no como la participación en el poder colectivo, el derecho a la perso-nalidad es el derecho a ser sí mismo y a estar protegido contra las amenazas de intervención en los asuntos íntimos de la persona, y contra las intenciones de reducción o manipulación de la identidad humana.

En el núcleo esencial del derecho a la personalidad encontramos un contenido complejo, en donde destaca el derecho a la autonomía personal (“Ser libre, de cierta forma, es ser im-previsible”8). Esto quiere decir que la persona, para ser verdaderamente libre, debe, por un lado, poseer una esfera interior protegida contra toda intervención ilegítima, y, por otro lado, poder disponer de la posibilidad real de tomar sus decisiones de manera independiente. Es necesario que el hombre pueda actuar sin que quienes poseen por cualquiera causa informa-ciones que lo conciernen, establezcan manipulaciones o condicionamientos que determinen su comportamiento.

Igualmente, hallamos allí el derecho a la propia imagen, que es de una naturaleza dual, dado que se refiere a la imagen física, pero también asegura el respeto de la imagen psíquica

8 Vitalis, André. Informatique, pouvoir et libertés. p. 114.

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o visión que el individuo desea dar de sí mismo a los otros. Esta concepción de sí mismo que el individuo espera proyectar hacia la sociedad, que responde a una estrategia particular y en principio legítima, es el aspecto que nos interesa aquí.

Claro que no puede faltar el derecho a la autodeterminación individual en materia de in-formación, puesto de manifiesto en una sentencia del 15 de diciembre de 1983, dictada por el Tribunal Constitucional alemán, según el cual “…el individuo debe poseer el poder de deci-dir por sí mismo, sobre la comunicación y la utilización de los datos personales que lo con-ciernen”9.

Así, fuera del campo de la policía y de la seguridad del Estado, y otras materias exclui-das expresamente por el Legislador, por razones de interés público, el individuo debe ser soberano en cuanto a sus datos personales se refiere. Nosotros sabemos que el individuo, para integrarse a la vida en sociedad y ver satisfechas ciertas necesidades, se ve obligado a sumi-nistrar a las administraciones públicas y a otras organizaciones, diversas informaciones per-sonales relativas a su vida cotidiana y a sus actividades. El acepta este proceder, porque el Estado, en virtud de su obligación de asegurar el respeto de los derechos humanos, pone en vigor ciertos actos jurídicos que garantizan que tales informaciones serán exclusivamente utilizadas en función de ciertos fines que han sido a priori establecidos, y no podrán ser difundidas sin su consentimiento o sin que él lo sepa, según los casos. Así, dado que el indi-viduo arriesga su personalidad al suministrar estas informaciones, la reglamentación debe permitirle la libre toma de decisiones y el control sobre el uso de los datos personales.

Obviamente, se encuentra presente el derecho a la intimidad, que es la parte más reser-vada de individuo, aquello que es resentido profundamente por el ser humano, y tiene que ver con las relaciones de la persona con ella misma, o con otras estrechamente ligadas a ella. Observamos un derecho que tiende a mantener en secreto ciertas informaciones personales: sentimientos, ideas, etc., que en principio no llegarán jamás a la esfera pública. Es un dere-cho cada vez mas inserto en el derecho al respeto de la vida privada.

La vida privada es la parte de la vida que no se destina a una actividad pública, y donde los terceros, en principio, carecen de acceso, con el objeto de asegurar a la persona el secreto y la tranquilidad a los cuales tiene derecho. El contenido de la vida pública es la actividad profesional, el tiempo libre y la actividad vinculada a la administración de la “civitas” (servi-cio militar, elecciones, actividad política, judicial, etc.), y el de la vida privada es la vida familiar, conyugal o sentimental, la identidad, la imagen, las conversaciones, la salud, el patrimonio y los ingresos, las opiniones políticas y religiosas, etc.

La informática, gracias a las interconexiones e intercambios de datos, podría tornarse en un instrumento de totalitarismo, asegurando una vigilancia permanente del individuo en sus desplazamientos, sus relaciones, sus informaciones personales, sus propósitos,… su persona-lidad, dada la posibilidad de establecer percepciones globales de cada persona.

VI. UNA LEY SOBRE EL INTERCAMBIO DE DATOS, PERO GARANTE DEL DERE-CHO A LA PERSONALIDAD

No se trata de atacar el dictado de una ley que regule el intercambio de datos informáti-cos, o la denominada interoperatividad o interconexión de bancos de datos o ficheros electró-

9 Información recabada por el Consejo Federal Suizo, en Message concernant la loi fedérale sur la protection de données, 23 de marzo de 1988, p. 6: Maisl, Herbert. La Commercialisation des données administratives, p. 641.

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nicos, por el simple hecho de su dictado. Más bien es un tema que debe regularse, pero no tanto para hacer idolatría del medio informático, como se esperaría de cualquier tecnocracia totalitaria, sino para asegurar el respeto irrestricto del núcleo esencial del derecho a la perso-nalidad.

Una ley que ponga la tecnología informática al servicio de cada ciudadano, de modo que no perjudique la identidad humana ni, en general, los derechos humanos. Un texto normativo cuyo objeto esencial sea el de salvaguardar el libre desarrollo de la personalidad humana, dada la necesidad de proteger los derechos humanos, frente al útil informático.

La necesidad de una semejante ley deviene de la exigencia proteger al ser humano, cada vez que la informática es utilizada para inducir, a largo plazo, cambios en el comportamiento del individuo. La experiencia mundial está llena de casos en los que la informática es mani-fiestamente utilizada con fines de manipulación. La colecta, la extracción y la difusión de datos personales son los pilares de una política que tiende a la adaptación a largo plazo, de los comportamientos individuales, a un esquema de vida concebido por los órganos del Estado.

Es por ello que en el derecho comparado se encuentran disposiciones, ausentes de nues-tro Decreto en comentario, que ordenan que ninguna decisión judicial, administrativa o pri-vada, basada en una apreciación de la conducta humana, puede tener como único fundamento un tratamiento automatizado de informaciones que configuren una definición del perfil o de la personalidad del interesado. Lógicamente, la tentación de establecer un perfil del indivi-duo, se ve aumentada por los reagrupamientos de datos que son facilitados por la interco-nexión de ficheros y el intercambio de datos.

Y claro, lo que es de temer mas no es sólo que un tal perfil constituya un conjunto de datos sobre la personalidad, las competencias profesionales o actividades extra-matrimo-niales, capaz de integrar una noción completa de las características esenciales de una persona, sino que permita al gestor del servicio informático la posibilidad cierta de prever las reaccio-nes del individuo, pudiendo influenciar su actitud.

Así, lo que ha de perseguir una ley en la materia, es obligar a las autoridades públicas a tomar en cuenta al individuo en sí mismo, es decir, a aceptar su imagen tal y como éste la “dibuja”. El administrado debe permanecer soberano de su personalidad. Si el ser humano no pudiera disponer de una esfera privada para disfrutar de sus secretos, de sus aspiraciones y de sus sentimientos más íntimos, él no sería libre de definir la imagen personal a proyectar al mundo, o de establecer una estrategia propia en sus relaciones con los demás y con el Estado, y, finalmente, si fuese víctima de una política de hom*ogeneización o normalización de los ciudadanos, no sería ya un sujeto de derecho, perdería su identidad y no podría tomar deci-siones guiado por sus propias reflexiones sobre la realidad social.

Claramente, asistiendo a un decreto legislativo con una explícita fundamentación de te-los ideológico, que persigue la eficiencia política, mediando la eficiencia administrativa tecnocrática, como cualquier totalitarismo de un signo o de otro, que promueve el intercam-bio obligatorio de datos nominativos de las personas, aún en su desconocimiento y hasta sin su consentimiento, sin que se establezcan garantías de respeto de los derechos humanos cuya preeminencia es propia de expresa declaración constitucional, votada por asamblea nacional constituyente elegida popularmente, y aprobada en referendo constitucional, fácilmente se aprecia la poca relevancia que los entes de poder público le dan a la fuente primordial del derecho, y peor aún, la desvalorización que evidencian de la persona humana, esa en la que recae la titularidad de la soberanía.

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VII. CONCLUSIÓN

Allá, en donde los seres humanos son hom*ogeneizados y normalizados, no existe nin-guna identidad, no hay más diferencias entre unos y otros. Sólo se observan “autómatas” que llevan una vida completamente “automatizada”, siendo sus opiniones, reacciones y solicitu-des enteramente previsibles. Es el fin de la libertad.

Es entonces necesario proteger a la persona pues, de un lado, ella detenta un valioso mensaje intrínseco, y del otro lado, ella beneficia con su originalidad a la sociedad. Pero atención, esto no quiere decir que deba hacerse prevalecer al individuo sobre el colectivo, la esfera privada sobre la esfera pública, o viceversa. Concebimos más bien el desarrollo de una dialéctica eterna entre el interés individual y el interés general en provecho de todos. La solución más conveniente, en un momento dado, será determinada caso por caso, a la luz de regulaciones legales libertarias preestablecidas, y gracias a la intermediación de instancias administrativas autónomas y/o judiciales independientes, especializadas, y bien sensibilizadas y formadas en materia de protección de los derechos humanos.

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Sección II: Régimen de la Función Pública

Breve nota sobre la Ley del estatuto de la función de la Policía de Investigación

Manuel Rojas Pérez Profesor de Derecho Administrativo

Universidad Monteávila

Resumen: La Ley analizada abarca el régimen de empleo público de los policías con funciones de investigación. Tal legislación tiene un intere-sante contenido en materia de ascensos, así como un sistema disciplina-rio garantista.

Abstract: The analyzed Act covers the system of public employement of police officers with investigative functions. This legislation has an inter-esting content on promotion, and a system of discipline with guarantees.

Palabras clave: Funcionario público, policía, ascenso, estabilidad, or-ganización, disciplina.

Key words: Public official, police, promotion, stability, organization, discipline.

Dentro del abultado número de decretos leyes que nacieron bajo el amparo de la Ley Habilitante de 2010, fue promulgado el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley del Esta-tuto de la Función de la Policía de Investigación.

Procedemos a hacer un repaso de la misma, pasando por alto que, quien suscribe, es de la opinión que la multiplicidad de leyes estatuarias dictadas en los últimos tiempos no es cónsona con lo dispuesto en el artículo 144 de la Constitución, que establece un estatuto de la función pública para los funcionarios públicos.

Esta nueva legislación estatutaria se suma a la Ley del Estatuto de la Función Policía, la cual, por cierto, es de aplicación supletoria, junto con la Ley del Estatuto de la Función Pública, a este Decreto Ley que analizaremos de seguidas.

El objeto del Decreto Ley es regir las relaciones de empleo público entre los funciona-rios policiales de investigación penal y de otros expertos legales que intervienen en la inves-tigación penal, y el Cuerpo de Investigaciones Científicas, Penales y Criminalísticas (artículo 1°). Comprende el Decreto Ley el sistema de dirección y de gestión de la Función de la Poli-cía de Investigación y la articulación de la carrera policial en investigación penal; el sistema de administración de personal, incluyendo la planificación de recursos humanos, procesos de reclutamiento, selección, ingreso, inducción, educación y desarrollo, planificación de la ca-rrera, evaluación de méritos, ascensos, traslados, transferencias, valoración y clasificación de cargos, jerarquías, escalas de remuneraciones y beneficios, permisos, licencias y régimen disciplinario y los derechos, garantías y deberes de los funcionarios policiales de investiga-ción penal en sus relaciones de empleo público.

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Esta legislación, según su artículo 3, aplica a todos los funcionarios policiales de inves-tigación que prestan servicio al Cuerpo de Investigaciones Científicas, Penales y Criminalís-ticas. Dicho artículo establece el concepto de funcionario policial de investigación, siendo toda persona natural que, en virtud del nombramiento expedido por la autoridad competente se desempeñe en el ejercicio de función pública remunerada permanente en el Cuerpo de Investigaciones Científicas, Penales y Criminalísticas, siempre que comporte el uso potencial de la fuerza física. Dicho concepto excluye a los funcionarios administrativos que presten servicios en el Cuerpo de Investigaciones Científicas, Penales y Criminalísticas, y se regirán por la Ley del Estatuto de la Función Pública. Se prohíbe expresamente la condición de fun-cionarios y funcionarias policiales ad honorem u honorarios.

Serán principios del sistema de administración de personal de estos funcionarios públi-cos la promoción y protección de la dignidad profesional; el régimen estatutario; el carácter profesional y civil de la Función Policial; la planificación de la Función Policial y; la equidad en las condiciones de empleo público (artículo 6).

El sistema organizativo de la Función de la Policía de Investigación se encuentra esta-blecido por el artículo 14 y siguientes, en cuatro niveles: la rectoría y dirección corresponde al presidente de la República, la gestión al Director del Cuerpo de Investigaciones Científi-cas, Penales y Criminalísticas y la ejecución a la Oficina de Recursos Humanos y la planifi-cación al Ministerio de Interior y Justicia, el cual establecerá los manuales descriptivos de cargos y demás normas organizativas.

En el artículo 22 y siguientes se consagra todo el sistema de carrera de los funcionarios de Policía de Investigación. Para ingresar al Cuerpo de Investigaciones Científicas, Penales y Criminalísticas como funcionarios y policiales de investigación, además de los requisitos contemplados en el Decreto Ley, propio el Cuerpo de Investigaciones y el Instituto Nacional de Medicina y Ciencias Forenses, se requiere aprobar un concurso de admisión que contem-plará pruebas de aptitudes y habilidades, así como cumplir exitosamente un período de prue-ba de tres meses. Notar que, el Decreto establece tres meses de período de prueba, y no de un mes como lo consagra la nueva Ley Orgánica del Trabajo, los Trabajadores y las Trabajado-ras.

Para poder realizar el concurso público, se deberá realizar un año de estudios de forma-ción básica de los funcionarios policiales en una institución académica nacional especializada en seguridad que determinará el Ministerio de Interior y Justicia.

Vale destacar que el sólo egreso de la institución académica nacional especializada en seguridad no asegura la incorporación del candidato postulante, si no aprueba el concurso. Este concurso es independiente del mecanismo de selección que se adopte para admitir a los candidatos y candidatas a la institución académica nacional especializada en seguridad.

Importante destacar que el concurso no solo evalúa condiciones objetivas sino que tiene como objetivo determinar habilidades, destrezas, competencias y condiciones físicas, menta-les y morales requeridas para el desempeño de la Función de la Policía de Investigación, que compruebe el compromiso con el servicio policial y las condiciones emocionales del candida-to que permitan realizar un pronóstico de factibilidad para el desarrollo de su carrera.

El Decreto Ley hace todo un importante bosquejo sobre la formación de los funciona-rios durante su carrera, estableciendo al a formación continua como un principio fundamental de la Función Policial de Investigación. Igualmente se consagra el reentrenamiento como un derecho de los funcionarios, el cual deberá hacerse, al menos cada dos años.

Se deberán hacer evaluaciones continuas al desempeño policial y sus indicadores.

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Para unificar el criterio organizativo, el Decreto Ley estructura la carrera policial en tres niveles jerárquicos: primero los detectives, detectives agregados y detectives jefes, con res-ponsabilidades en la ejecución de actividades de investigación básica; segundo los inspecto-res, inspectores agregados e inspectores jefes, con responsabilidades de dirección media, diseño de operaciones, supervisión y evaluación a nivel táctico, y; los comisarios, comisarios jefes y comisarios generales, con responsabilidades de alta dirección, planificación y evalua-ción estratégica.

El Decreto Ley consagra figuras de servicio activo similares a la Ley del Estatuto de la Función Pública, tales la comisión de servicio, traslados, y reincorporación al cargo de carre-ra luego del ejercicio de cargos de alto nivel. Notar que no se establece la figura de la transfe-rencia.

El retiro de los funcionarios públicos policiales de investigación también se estableció de manera casi idéntica a la Ley del Estatuto de la Función Pública. Sin embargo, en caso de condena penal definitivamente firme, el retiro procederá de pleno derecho, sin necesidad de realizar un procedimiento administrativo de destitución, a diferencia de la Ley del Estatuto de la Función Pública, que tipifica tal hecho como una causal de destitución, lo que obliga a realizar el procedimiento administrativo previo.

Los funcionarios que egresen del Cuerpo de Investigaciones Científicas, Penales y Cri-minalísticas por causas distintas a la renuncia, no podrán reingresar a dicho ente. Así, un funcionario destituido no puede volver a ostentar la condición de funcionario público de policía de investigación.

El Capítulo V del Decreto Ley, conformado por el artículo 46 y siguientes, establece los derechos del los funcionarios policiales de investigación.

Señala primeramente los derechos de todos los funcionarios, tanto de carrera como de libre nombramiento y remoción (Artículos 47 a 55). Tales derechos son: la incorporación al cargo, a la remuneración, a las vacaciones, a bono vacacional, a bonificación de fin de año, a permisos y licencias, a la seguridad social integral, a salud y seguridad laborales, a prestacio-nes sociales y a la protección de la maternidad y paternidad.

Luego, los artículos 56 y 57 consagran los derechos exclusivos de los funcionarios de carrera, siendo estos la estabilidad, donde se determina que estos sólo podrán ser retirados del servicio por las causales contempladas y de conformidad con los procedimientos previstos en el Decreto Ley. Asimismo el artículo 57 señala el derecho a optar a ascensos dentro de la carrera.

Sobre el derecho al ascenso, vale la pena destacar que el artículo 34 consagra que para la ubicación y ascenso en la jerarquía policial de investigación, se debe cumplir con una serie de requisitos básicos:

A. Los detectives deberán haber cursado y aprobado un mínimo de un año de forma-ción en la institución académica nacional especializada en seguridad, además de haber apro-bado el concurso y culminado en forma exitosa el período de prueba;

B. Los detectives agregados deberán contar con una antigüedad de tres años como mínimo como detective y, a nivel de educación formal, con tres semestres aprobados de educación a nivel de técnico superior universitario;

C. Los detectives jefes deberán contar con una antigüedad de seis años como mínimo en la carrera policial, tres de ellos como detective agregado y, a nivel de educación formal, con el grado de técnico superior universitario;

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D. Los inspectores deberán contar con una antigüedad de nueve años como mínimo en la carrera policial, tres de ellos como detective jefe y, a nivel de educación formal, con el grado de licenciatura;

E. Los inspectores e inspectoras agregados deberán contar con una antigüedad de doce años como mínimo en la carrera policial, tres de ellos como inspector y, a nivel de educación formal, con un diploma de postlicenciatura (sic) o cursos equivalentes de carácter breve;

F. Los inspectores jefes deberán contar con una antigüedad de quince años como mínimo en la carrera policial, tres de ellos como inspector agregado y, a nivel de educación formal, con cursos aprobados de postlicenciatura (sic) de duración media;

G. Los comisarios deberán contar con una antigüedad de dieciocho años como mínimo en la carrera policial, tres de ellos como inspector jefe y, a nivel de educación formal, con preferencia en estudios de cuarto nivel con duración mínima de tres semestres, además de cumplir con el curso básico de nivel estratégico, demostrando capacidad para administrar talento humano y recursos materiales y para promover la rendición de cuentas y la participa-ción de las comunidades;

H. Los comisarios jefe deberán contar con una antigüedad de veintiún años como mínimo en la carrera policial, tres de ellos como comisario y, a nivel de educación formal, con preferencia en estudios de cuarto nivel con duración mínima de cuatro semestres y un curso medio de nivel estratégico, demostrando capacidad para procesar y utilizar información para planificar, desarrollar y supervisar planes en situaciones de desastres y, en general, defi-nir y ejecutar los lineamientos administrativos, funcionales y operativos para la más eficiente prestación del servicio de policía. Para ascender a comisario o jefe se requerirá, además, la realización de un trabajo de investigación o la publicación de un texto que constituya una contribución a la gestión o planificación en materia del servicio de policía de investigación;

I. Los comisarios generales deberán contar con una antigüedad de veinticinco años como mínimo en la carrera policial, tres de ellos como comisario jefe y, a nivel de educación formal, con preferencia en estudios de cuarto nivel con duración mínima de cuatro semestres y un curso de gerencia y planificación a nivel estratégico con duración mínima de un semes-tre, demostrando capacidad para proponer, adelantar y evaluar planes estratégicos.

Ahora, el artículo 35 señala que los funcionarios que cumplan con los requisitos antes mencionados, ascenderán administrativamente en el escalafón correspondiente, sin que ello signifique derecho a ocupar un cargo específico dentro del Cuerpo de Investigaciones Cientí-ficas, Penales y Criminalísticas, lo cual dependerá de la disponibilidad efectiva en dicho ente.

Por otra parte, vale destacar que los procedimientos de ascenso de los funcionarios suje-tos a procedimientos disciplinarios por motivos de destitución, quedarán suspendidos hasta que los mismos sean decididos.

El Decreto hace un interesante sistema de administración de remuneraciones y benefi-cios sociales, consagrando unos principios consagrados en el artículo 62, con base en el cual se deberá establecer la remuneración de cada cargo en el organigrama de la institución poli-cial de investigación, entre ellos, el reconocimiento en el desempeño policial a través de remuneraciones y beneficios variables, derivados de la evaluación continua y permanente de los funcionarios, estableciéndose que el treinta por ciento del sueldo mensual debe ser de carácter variable, fijado sobre la base de la evaluación continua y permanente del funcionario o funcionaria policial de investigación.

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Muy importante amarrar esto con la prohibición que se lee en el artículo 64 del Decreto Ley, que consagra que los funcionarios no podrán percibir por su desempeño en un cuerpo de policía: remuneraciones, provechos o ventajas, tengan o no carácter salarial o remunerativo, distintos a los establecidos expresamente en el Decreto Ley, con lo que quedan vetado el pago o percepción de cualquier gratificación, indemnización, bonificación, asignación o reconocimiento distintos a los que señale la legislación aquí analizada.

La Policía de Investigación establece un régimen disciplinario como una suerte de sis-tema acusatorio, con un órgano receptor de denuncias y acusador, que será la Inspectoría General, un órgano de sustanciación denominado Oficina de Respuesta a las Desviaciones Policiales y un órgano separado de estos para decidir con plena autonomía e imparcialidad, que es el Consejo Disciplinario de Policía.

El Consejo Disciplinario de Policía de Investigación estará integrado por tres personas, dos de libre nombramiento y remoción por parte del presidente de la República y una de libre nombramiento y remoción del Director del Cuerpo de Investigaciones Científicas, Penales y Criminalísticas.

Luego, el Decreto Ley establece, como toda ley funcionarial, el régimen disciplinario. La legislación consagra varios tipos de medidas, algunos correctivos y otros disciplinarios.

Los correctivos son la asistencia voluntaria y la asistencia obligatoria, los cuales consis-ten, fundamentalmente, en la presentación del funcionario a unas sesiones para solventar situaciones que puedan conllevar a sanciones disciplinarias.

Por su parte, el Decreto Ley solo consagra como sanción disciplinaria la destitución, no existiendo amonestación verbal o escrita. Las causales de destitución se encuentran consa-gradas en el artículo 91. Vale decir que el legislador se valió de una mejor técnica legislativa que la utilizada con la Ley del Estatuto de la Función Pública, ya que hay mayor explicación y meticulosidad al momento de tipificar una actuación como causal de destitución.

El procedimiento administrativo de destitución cumple con la característica señalada: se determinó con bastante rigurosidad y mucha descripción. El funcionario investigado tiene una serie interesantes de derechos y garantías en el procedimiento, tales como la designación de un defensor de oficio, en caso que el investigado no nombre apoderado.

El plazo de instrucción del procedimiento no podrá exceder de dos meses, pudiendo ser prorrogado por un lapso similar cuando sea necesario. Sin embargo, nada se dice en el Decre-to Ley sobre el caso que se cumpla ese plazo sin que haya decisión. Consideramos que debe aplicar lo dispuesto en la Ley del Estatuto de la Función Pública en cuanto a la prescripción de las causas que tengan más de ocho meses en sustanciación.

La decisión de destituir o no al funcionario, corresponde, como hemos dicho, al Consejo Disciplinario de Policía de Investigación. Contra esta decisión, es procedente el recurso con-tencioso administrativo, conforme a lo previsto en la Ley del Estatuto de la Función Pública. Consecuencia de esto, es que los juzgados superiores estadales en lo contencioso administra-tivo serán competentes para conocer de las demandas contra los actos del Consejo Disciplina-rio de Policía.

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Sección III: Régimen de los Bienes Públicos

Sobre el Decreto N° 9.041 mediante el cual se dicta el decreto con rango, valor y fuerza de Ley Orgánica

de Bienes Públicos

Claudia Nikken Doctora en Derecho de la Universidad Panthéon-Assas (París II)

Profesora de Derecho Administrativo en la UCV Miembro del Consejo de Redacción de la Revista de Derecho Público

Resumen. Hasta la entrada en vigencia de la Ley Orgánica de Bienes Públicos, el régimen de tales bienes estuvo contenido una diversidad de leyes nacionales, estadales y municipales. Uno esperaría, pues, que de acuerdo con lo previsto en la Ley Orgánica de la Administración Finan-ciera del Sector Público, se hubiera dictado una ley sobre el sistema de administración de bienes de carácter general, que se refiriera a todas las categorías de bienes públicos, respetando siempre el principio de la se-paración (vertical) de poderes y, por ende, la autonomía de los estados y municipios; así como la autonomía de otros órganos y entes como con-secuencia de la aplicación de los principios de desconcentración y des-centralización. Uno esperaría, además, que esa ley hubiera recogido en un solo instrumento todas las normas –o los principios normativos, en el caso– inherentes a la correcta “administración” de los bienes públicos. La ley que analizamos cumple con esas expectativas muy parcialmente. Es, a nuestro juicio, una verdadera oportunidad perdida.

Palabras clave: Bienes públicos, propiedad pública, dominio público y dominio privado, Registro General de Bienes Públicos, Superintendencia Nacional de Bienes, administración financiera del sector público, Siste-ma Nacional de Control Fiscal

Abstract: Until the enactment of the Organic Law of Public Goods, the regime of such goods was contained in a variety of national, state and municipal acts. Then, one would expect that, in accordance with the pro-visions of the Organic Law of the Public Sector Financial Management, get a law regarding a general property management system, which would deal with all categories of public goods, according to the principle of (vertical) separation of powers and then the autonomy of states and municipalities, as well as the autonomy of other agencies and entities as a result of applying the principles of devolution and decentralization. One would expect also that the law would collect in a single instrument all the rules, –or in each case– the regulatory principles, regarding the right “management” of public goods. The law under analysis meets those expectations very partially. It is, in our view, a real missed oppor-tunity.

Key words: Public goods, public property, public and private domain, General Registrar of Public Goods, National Superintendence of Goods, public sector financial management, National System of Fiscal Control.

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INTRODUCCIÓN

Las formas.

El 17 de diciembre de 2010 fue publicada en el la Gaceta Oficial Nº Extr. 6.009 la Ley que autoriza al Presidente de la República para Dictar Decretos con Rango, Valor y Fuerza de Ley en las materias que se le delegan (Ley habilitante 2010). Sobre la base de esta ley, es-pecíficamente de acuerdo con lo establecido en el artículo 1, numeral 5, literal a), procedió el Presidente de la República, mediante Decreto Nº 9.041 del 12 de junio de 2012, a dictar el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de Bienes Públicos (Ley Orgánica de Bienes Públicos). Esta ley orgánica se publicó inicialmente en la Gaceta Oficial Nº 39.945 de 15 de junio de 2012, y fue reimpresa “por error material” en la Gaceta Oficial Nº 39.952 de 26 de junio de 2012.

Es obligante, para quien suscribe, hacer dos brevísimos comentarios en cuanto, por una parte, a la habilitación para legislar acordada a favor del Presidente de la República de acuer-do con la norma citada como fuente de competencia y; por la otra, con relación a la “reimpre-sión” de la ley.

En cuanto a lo primero, la norma referida como base legal autoriza al Presidente de la República, en el ámbito financiero y tributario, para “[d]ictar o reformar normas para ade-cuar el sistema financiero público y privado a los principios constitucionales y, en conse-cuencia, modernizar el marco regulatorio de los sectores tributario, impositivo, monetario, crediticio, del mercado de valores, de la banca y de los seguros”. De tal manera, es falso que la norma citada como fuente de competencia habilitara al Presidente de la República para dictar una Ley Orgánica de Bienes Públicos: si bien es cierto que el sistema de administra-ción de bienes forma parte de la administración financiera del sector público1, no es menos cierto que la norma habilitante invita a la adecuación del sistema financiero público a los principios constitucionales, mediante la emisión o modificación de regulaciones en las mate-rias tributaria e impositiva –como si fueran distintas–, monetaria, crediticia, del mercado de valores, de la banca y de los seguros. No se habla en modo alguno de la legislación general en materia de bienes públicos.

Sobre la reimpresión de la ley porque supuestamente “[existe] discrepancia en el origi-nal y la publicación en la Gaceta Oficial”, ni siquiera volveremos sobre lo que tantas veces se ha denunciado como medio írrito para la modificación de leyes y otros instrumentos, incluso de la Constitución. Cabe preguntarse –en estos tiempos– quién es el funcionario encargado de velar por que el Presidente de la República firme las leyes originales, que son las mismas que se publican en la gaceta –¡ya no hay transcripción!–. Con tantos errores, deben haber pasado unos cuantos por el Despacho presidencial. En fin.

Lo cierto es que nuestro amigo, el Profesor Antonio Silva Aranguren, se tomó la tarea de comparar los dos textos, resaltando las “correcciones” de uno a otro, y generosamente hizo circular el cuadro resultante entre un grupo de profesores, lo cual le agradecemos inmensa-mente. En este espacio no cabe traer ese cuadro, pues son demasiadas correcciones. Iremos haciendo referencia puntual a algunas de ellas en el desarrollo del presente trabajo.

1 Artículo 3 de la Ley Orgánica de la Administración Financiera del Sector Público.

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El fondo.

De acuerdo con la norma citada como base legal para la emisión, por el Presidente de la República, de la Ley Orgánica de Bienes Públicos, era menester modernizar el marco regula-torio –añadimos nosotros– del sistema de administración de bienes, con la finalidad de ade-cuar el sistema financiero público a los principios constitucionales.

Aun cuando, como se vio, la Ley habilitante 2010 no faculta al Presidente de la Re-pública para legislar en materia de bienes públicos, lo que sí es cierto es que él mismo y el Poder Legislativo estaban en mora en ese ámbito. La Ley Orgánica de la Administración Financiera del Sector Público publicada en la Gaceta Oficial Nº 37.029 de fecha 5 de sep-tiembre del 2000, en su artículo 3, prevé la existencia de un sistema de administración de bienes como parte integrante de la administración financiera del sector público, y remite a una ley especial2. De hecho, en el artículo 191 se ordenó al Presidente de la República pre-sentar a la Asamblea Nacional, dentro del año siguiente a su publicación –es decir al 5 de septiembre de 2001– un proyecto de ley que organizara el sistema de administración de los bienes del Estado, de manera que el mismo se integrara a los sistemas básicos de administra-ción financiera, bajo los criterios de “centralización normativa y desconcentración operativa”. Así, si bien la ley –o mejor legislación– especial sobre la administración de los bienes públi-cos existía, por supuesto, antes de la vigencia de la Ley Orgánica de la Administración Fi-nanciera del Sector Público, además de su vetustez, no recogía de forma sistemática el régi-men jurídico aplicable a los bienes públicos.

Hasta la entrada en vigencia de la Ley Orgánica de Bienes Públicos, el régimen de tales bienes estuvo contenido en el Código Civil, en el título I de la Ley Orgánica de Hacienda Pública Nacional con respecto a los bienes nacionales3; en la Ley Orgánica que regula la Enajenación de Bienes del Sector Público No Afectos a las Industrias Básicas4; en la Ley Orgánica de Régimen Municipal5 y luego en la Ley Orgánica del Poder Público Municipal6;

2 Desde su publicación por primera vez en septiembre de 2000, la Ley Orgánica de la Admi-nistración Financiera del Sector Público ha sido reformada parcialmente diez (10) veces, incluyendo la última reforma del 27 de marzo de 2012 (vid. Gaceta Oficial N° 37.606 de 9 de enero de 2003; Gaceta Oficial N° 37.978 de 13 de julio de 2004; Gaceta Oficial N° 38.198 de 31 de mayo de 2005; Gaceta Oficial N° 38.648 de 20 de febrero de 2007; Gaceta Oficial N° 38.661 de fecha 11 de abril de 2007; Gaceta Oficial N° Extr. 5.891 de 31 de julio de 2008; Gaceta Oficial N° 39.147 de 26 de marzo de 2009; Gaceta Oficial N° 39.164 de 23 de abril de 2009; Gaceta Oficial N° 39.465 de fecha 14 de julio de 2010; Gaceta Oficial N° 39.892 de 27 de marzo de 2012). No obstante, la norma contenida en el artículo 3 ha permanecido intacta: “Los sistemas de presupuesto, crédito público, tesorería y contabili-dad, regulados en esta Ley, así como los sistemas tributario y de administración de bienes, regulados por leyes especiales, conforman la administración financiera del sector público. (…)”.

3 Gaceta Oficial Nº Extr. 1.660 de 21 de junio de 1974. 4 Gaceta Oficial Nº Extr. 3.951 de 7 de enero de 1987. Ver también el Reglamento, publicado

en la Gaceta Oficial Nº 36.668 de 24 de marzo de 1999. 5 Gaceta Oficial Nº Extr. 4.409 de 15 de junio de 1989. 6 La Ley Orgánica del Poder Público Municipal dictada con base en la Constitución de 1999

fue publicada en la Gaceta Oficial Nº 38.204 de 8 de junio de 2005. Su primera reforma parcial se publicó en la Gaceta Oficial Nº 38.327 de 2 de diciembre de 2005. Una segunda reforma parcial se publicó en la Gaceta Oficial Nº Extr. 5.806 de 10 de abril de 2006, la cual se reimprimió “por error material” en la Gaceta Oficial Nº 38.412 de 21 de abril de 2006. En la Gaceta Oficial Nº 39.163 de 22 de abril de 2009 se publicó una nueva reforma parcial de la ley. La última reforma parcial fue publicada en la Gaceta Oficial Nº Extr. de 28 de diciembre de 2010.

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en las constituciones y leyes estadales dictadas –las últimas– casi todas con base en la Consti-tución de 1961; en las ordenanzas municipales, también casi todas preconstitucionales en la materia; y luego también en la Ley de Conservación y Mantenimiento de los Bienes Públicos que es la más reciente de todas7. Todo sin contar con la legislación en materia de ordenación territorial y urbanística, hidrocarburos, minas, aduanas, impuestos, drogas y otras actividades ilícitas, etc.

Uno esperaría, pues, que de acuerdo con lo previsto en la Ley Orgánica de la Adminis-tración Financiera del Sector Público, se hubiera dictado una ley sobre el sistema de adminis-tración de bienes de carácter general, que se refiriera a todas las categorías de bienes públi-cos, respetando siempre el principio de la separación (vertical) de poderes y, por ende, la autonomía de los estados y municipios; así como la autonomía de otros órganos y entes como consecuencia de la aplicación de los principios de desconcentración y descentralización. Uno esperaría, además, que esa ley hubiera recogido en un solo instrumento todas las normas –o los principios normativos, en el caso– inherentes a la correcta “administración” de los bienes públicos.

La ley que analizamos cumple con esas expectativas muy parcialmente. Es, a nuestro juicio, una verdadera oportunidad perdida como tantas otras8.

Estructura general de la ley.

La Ley Orgánica de Bienes Públicos, en su versión “final”, está estructurada en seis títu-los, una disposición derogatoria y tres disposiciones transitorias.

El primer título contiene las disposiciones generales y se divide en dos capítulos, los cuales se refrieren, en ese orden, al objeto y ámbito de aplicación de la ley y, a los bienes públicos.

El segundo título, por su parte, define el denominado sistema de bienes públicos en dos capítulos también. En el primer capítulo se establece el régimen normativo de los bienes públicos; en el segundo, se crea y regula la Superintendencia de Bienes Públicos.

El título tercero establece las normas generales para la administración de los bienes públicos en ocho capítulos: registro general de bienes públicos; incorporación de bienes; adscripción; posesión y custodia de bienes; adquisición de bienes; arrendamiento de bienes; de las concesiones; permisos y autorizaciones; de la conservación y el mantenimiento de los bienes; desincorporación y enajenación de bienes.

El cuarto título define los regímenes especiales, calificando como tales las “participa-ciones estatales” (capítulo I) y la propiedad incorporal (capítulo II).

El quinto título se refiere, en dos capítulos, a las responsabilidades y las sanciones co-rrespondientes, estableciendo unas disposiciones generales y luego las sanciones.

Finalmente el último título, que sería el sexto, define los procedimientos y recursos.

7 Gaceta Oficial Nº 38.756 de 28 de agosto de 2007. 8 El alcance de este trabajo no nos permite justificar adecuadamente semejante afirmación.

Lo haremos en un estudio más profundo, a ser publicado en el futuro próximo.

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La disposición derogatoria fue una de las normas incorrectamente publicada el 15 de ju-nio de 2012, cuando se tituló el acápite como “disposiciones derogativas”. Por su incidencia en el ordenamiento jurídico, me permito presentar las dos versiones en un cuadro; subrayan-do los cambios:

VERSIÓN 15 DE JUNIO DE 2012 VERSIÓN (CORREGIDA) 26 DE JUNIO DE 2012

Se derogan los artículos contenidos en el Título I de la Ley Orgánica de la Hacienda Pública Nacional, publicada en Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 1.660 Extraordinario, de fecha 21 de junio de 1974; la Ley Orgánica que regula la Enajenación de Bienes del Sector Público no Afectos a las Industrias Básicas, publicada en Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 3.951 Extraordinario, de fecha 07 de enero de 1987 y su Reglamento, dictado mediante Decreto N° 78 de fecha 20-03-1999, Gaceta Oficial N° 36.668 de fecha 24-03-1999; los artículos 67 y 71 de la Ley Orgánica de Aduanas, publicada en Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 38.875 Extraordinario de fecha 21 de febre-ro de 2008; los artículos 10, 19 y 20 de la Ley sobre el Delito de Contrabando, publi-cada en Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 6.017 Extra-ordinario, de fecha 30 de diciembre de 2010; la Ley de Conservación y Manteni-miento de los Bienes Públicos, publicada en Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 38.756, de fecha 28 de agosto de 2007; los artículos 182 y 184 de la Ley Orgánica de Drogas, publicada en Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 39.510, de fecha 15 de septiembre de 2010, siendo su última reim-presión por error material la publicada en Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 39.546 de fecha 05 de noviembre de 2010, así como artículos 54, 57, 61 y 62 de la Ley Orgánica Contra la Delincuencia Organizada y Financiamiento al Terrorismo, publicada en Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 39.912, de fecha 30 de abril de 2012.

Se derogan los artículos contenidos en el Título I de la Ley Orgánica de la Hacien-da Pública Nacional, publicada en Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 1.660 Extraordinario, de fecha 21 de junio de 1974; la Ley Orgáni-ca que regula la Enajenación de Bienes del Sector Público no Afectos a las Indus-trias Básicas, publicada en Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 3.951 Extraordinario, de fecha 07 de enero de 1987 y su Reglamento, dictado mediante Decreto N° 78 de fecha 20 de marzo de 1999, Gaceta Oficial N° 36.668 de fecha 24 de marzo de 1999; la Ley de Conservación y Mantenimiento de los Bienes Públicos, publicada en Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 38.756, de fecha 28 de agosto de 2007.

Lo mismo ocurrió con las disposiciones transitorias. En la versión originalmente publi-cada aparecieron cinco disposiciones transitorias en lugar de las tres publicadas en la versión correcta de la ley.

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Estructura del análisis.

Acabamos de mostrar el esquema general de la Ley Orgánica de Bienes Públicos y tal debería ser el esquema del presente trabajo. No obstante, ese esquema no resulta útil desde el punto de vista explicativo, dado que el mismo refleja al mismo tiempo desconocimiento de la materia objeto de regulación y falta de técnica legislativa.

Por lo anterior, nos permitimos presentar el presente análisis según el siguiente esquema general: I. De los bienes públicos y su régimen general, y II. Del sistema de administración de los bienes públicos

***

I. DE LOS BIENES PÚBLICOS Y SU RÉGIMEN GENERAL

La regulación general de los bienes, en Venezuela, está contenida en el Código Civil. La Ley Orgánica de la Administración Financiera del Sector Público establece un sistema de administración de bienes como parte integrante, precisamente, de la administración financie-ra del sector público. La Ley de Contrataciones Públicas define los mecanismos para la ad-quisición de bienes públicos. Los especiales regímenes de responsabilidad inherentes a los bienes públicos están definidos básicamente en la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal y en la Ley contra la Corrupción.

Esos y la Constitución son los instrumentos normativos de base para analizar, en la Ley Orgánica de Bienes Públicos, la definición de los bienes públicos (1); el régimen normativo de los bienes públicos (2); la clasificación de los bienes públicos (3); la adquisición de bienes públicos (4).

1. Los bienes públicos

Los bienes públicos, según definición de la ley que analizamos9, son los siguientes:

1) Los bienes de cualquier naturaleza que hayan adquiridos o adquieran los órganos y entes que conforman el sector público.

2) Los bienes que se encuentren en el territorio de la República y que no tienen due-ño.

3) Los bienes provenientes de las herencias yacentes.

4) Las mercancías que se declaren abandonadas.

5) Los bienes que sean objeto de una medida firme de comiso, mediante acto admi-nistrativo o sentencia; y los que mediante sentencia definitivamente firme “o pro-cedimiento de Ley” sean “puestos a la orden del Tesoro Nacional”.

Estos bienes públicos, también de acuerdo con la ley, pueden ser nacionales, estadales, municipales y distritales. No obstante, la definición que al respecto se presenta es simplifica-dora –por no decir simplista–, pues en una primera aproximación permitiría afirmar que todas las categorías de bienes señalados como públicos pueden ser nacionales, estadales, municipa-les o distritales, lo cual es falso como deriva de una aproximación más profunda (B).

9 Artículo 5 de la Ley Orgánica de Bienes Públicos.

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Por otra parte, y también de acuerdo con la ley analizada, no son bienes públicos, aun cuando puedan subsumirse en alguna de las categorías anteriores, los siguientes:

1) Los bienes que sean adquiridos, concebidos, extraídos o fabricados con destino a la venta; a la donación inmediata; o bien “en ejecución de norma expresa, en cumplimiento de fines institucionales, con el fin de ser enajenados a terceros”.

2) Los bienes calificados como “materiales y suministros” en el clasificador presu-puestario emitido por la Oficina Nacional de Presupuesto.

Esta exclusión es importantísima en cuanto se refiere los regímenes de responsabilidad y, a nuestro juicio, deriva de una confusión inexcusable entre la propiedad (pública) de los bienes y los atributos de uso y disposición, a efectos de su registro e inventario (C).

Antes de desarrollar esos tópicos, en necesario referirse a la confusión terminológica que sustenta la ley en una noción desfigurada de propiedad pública (A).

A. La desfiguración de la idea de propiedad pública

La propiedad es el derecho a –o la facultad de– usar, gozar y disponer de las propias co-sas, sin más limitaciones que las establecidas en la ley –en el ordenamiento jurídico. Existen, en general, dos regímenes jurídicos aplicables a la propiedad: el régimen de la propiedad pública y el régimen de la propiedad privada10.

El régimen de la propiedad pública, si bien implica el ejercicio de tres atributos entendi-dos como “derechos”, en realidad supone un conjunto de prerrogativas y limitaciones, deter-minados por la necesidad de dar satisfacción al interés general. Esta propiedad pública es la que corresponde al Estado en su más amplia acepción.

El régimen de la propiedad privada, la cual es reconocida además como derecho consti-tucional, si bien somete el ejercicio de los atributos de uso, goce y disposición al cumpli-miento de una función social, parte del principio de que el ejercicio de tales derechos persi-gue primordialmente la satisfacción de necesidades particulares. Esta propiedad privada es la que corresponde a los particulares.

La Ley Orgánica de Bienes Públicos debería tener por objeto principal regular, precisa-mente, la propiedad pública; y en cierto modo ese es su objeto. No obstante, esa regulación parte de la desfiguración de la noción de propiedad pública.

En efecto, lo primero que hay que señalar al respecto es que la ley se quiere de bienes públicos, por lo cual, según la Ley Orgánica de la Administración Financiera del Sector Público, debería aplicarse en general a todos los bienes del sector público, respetando siem-pre el principio de la separación (vertical) de poderes y, por ende, la autonomía de los estados y municipios; así como la autonomía de otros órganos y entes como consecuencia de la apli-cación de los principios de desconcentración y descentralización.

10 La propiedad pública no está nunca sometida por completo al derecho común, ni siquiera en los sistemas jurídicos en los cuales, en principio, su régimen no es específico. Ver Auby, J. M. Bon, P. Auby, J. B. Teneyre, P. Droit administratif des biens, Dalloz, 5ª ed., París, 2008, pp. 5.

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En apariencia eso es así: la Ley Orgánica de Bienes Públicos, las normas reglamentarias y aquellas que emita la Superintendencia de Bienes Públicos, “son de estricto cumplimiento por las entidades que conforman el Sistema Nacional de Bienes Públicos, así como para las personas naturales o jurídicas que custodien o ejerzan algún derecho sobre un Bien Público, con las excepciones de Ley, dejando a salvo las competencias y autonomía atribuidas en la materia por la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y las leyes correspon-dientes”11. No obstante, salvo algunas normas excepcionales, la ley se refiere y desarrolla la propiedad de la República y sus entes descentralizados.

La ley, por otra parte y como se verá, confunde la propiedad con el destino de los bienes y con su naturaleza, en materia de bienes de capital y bienes de consumo. Además, confunde la adquisición de la propiedad con la inclusión de bienes en el inventario correspondiente, lo cual aparece claramente no sólo con respecto a los bienes de consumo, sino también en rela-ción con los bienes que se adquieren por no ser de nadie y los adquiridos mediante comiso, entre otros.

En efecto, en el título dedicado a las normas generales para la administración de los bie-nes públicos, hay dos capítulos en los cuales se desarrollan los temas de la incorporación de bienes al patrimonio (de la República) y la adquisición de bienes, como si pudieran tratarse como asuntos diferentes: ¿acaso adquirir bienes no es incorporarlos al patrimonio?

El asunto está en que, como se anunció, se confunden la adquisición de bienes y el trámite o formalidad necesarios para incorporar bienes al inventario de la persona de que se trate. La razón es que se ha desfigurado la noción de propiedad pública, lo cual se refleja igualmente en la (oscura) definición de la titularidad de los bienes públicos.

B. La oscura definición de la titularidad de los bienes públicos

Los bienes públicos son, básicamente, aquellos que pertenecen a los entes que confor-man el sector público12. La Ley Orgánica de Bienes Públicos, de acuerdo con la Ley Orgánica de la Administración Financiera del Sector Público, señala cuáles son los entes aludidos13: la República; los estados; el Distrito Capital; los municipios; los distritos metropolitanos; los institutos autónomos y demás personas jurídicas estatales de derecho público; las sociedades

11 Artículo 2 de la Ley Orgánica de Bienes Públicos. 12 Decía Ana María Ruggieri en su artículo La nacionalización y el régimen de los bienes

públicos (Archivos de Derecho Público y Ciencias de la Administración del Instituto de Derecho Públi-co 1972–1979, FCJP-UCV, T. 1, Vol. III, Caracas, 1981, pp. 495-498) que de los bienes públicos puede hablarse en sentido subjetivo y en sentido objetivo. En sentido subjetivo “un bien es público si pertenece a un ente público”; pero como los entes públicos “además de ser sujetos de derecho público son sujetos de derecho común (…), perteneciéndoles en tal virtud, bienes como a cualquier otro sujeto jurídico privado, este sentido subjetivo no nos conduce a una diferenciación entre bienes públicos y bienes privados, y por ende, no nos sirve para delimitar el concepto de bien público” (pp. 495). En sentido objetivo, sigue la autora, “un bien es público si presta utilidad a una colectividad pública”, pero ello no es suficiente: “debe indagarse mucho más y tratar de determinar cuáles son los criterios adoptados por la legislación positiva para atribuir el bien la cualidad de público” (pp. 496). Termina concluyendo la autora que “los bienes públicos no constituyen una categoría objetivamente uniforme”, diferenciándose entre sí por sus cualidades jurídicas estructurales (y se refiere a los bienes simples, compuestos, mue-bles, inmuebles), y en su aspecto funcional (utilidad directa o indirecta, natural o artificial); que lo que a fin de cuentas debe estudiarse en el régimen de la propiedad pública (pp. 498).

13 Artículo 4 de la Ley Orgánica de Bienes Públicos; artículo 7 de la Ley Orgánica de la Ad-ministración Financiera del Sector Público.

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mercantiles cuyo capital social sea propiedad en cincuenta por ciento o más de cualquiera de las personas jurídicas señaladas antes; las fundaciones, asociaciones civiles y demás institu-ciones constituidas con fondos públicos o dirigidas por alguna de las personas antes señala-das “cuando la totalidad de los aportes presupuestarios o contribuciones en un ejercicio efec-tuados por una o varias [de esas personas] represente el cincuenta por ciento o más de su patrimonio”14.

A partir de la anterior consideración, la ley bajo análisis determina la existencia de bie-nes nacionales, bienes estadales, bienes municipales y bienes distritales.

A ese respecto, encontramos que las definiciones de la ley son genéricas (“Son Bienes (…), los bienes públicos, de dominio público o privado propiedad de (…), de los institutos autónomos y de las empresas del Estado, de las demás personas en que los entes antes men-cionados tengan una participación superior al 50% del capital social y de las consideradas fundaciones [del Estado]15”); es decir, no se toman en consideración de ninguna manera las previsiones constitucionales y legales que asignan en propiedad a los distintos entes político– territoriales ciertas categorías de bienes.

Así, por ejemplo, se obvia que, de acuerdo con el Código Civil, los bienes que no tienen dueño (res nullius), tienen regímenes distintos, dependiendo de si se trata de bienes muebles o inmuebles. Los primeros son susceptibles de ocupación por los particulares como medio

14 A esta lista se añaden inútilmente otras formas jurídicas: el Territorio Insular Francisco de Miranda, los institutos públicos, las empresas de propiedad social indirecta comunal, el Banco Central de Venezuela y el sector público financiero en general, las universidades públicas.

De acuerdo con la Ley Orgánica de las Dependencias Federales (artículos 4 y 5), los territorios insulares son unidades de organización de las dependencias federales, dotadas de personalidad jurídica y patrimonio propios; administradas por el Ejecutivo Nacional a través de un jefe de gobierno, y en las cuales la función legislativa es ejercida por la Asamblea Nacional. Tienen personalidad jurídica, pero no autonomía política o administrativa. Se trata, en todo caso, de personas jurídicas estatales de derecho público.

Los institutos públicos no son otra cosa que el resultado de un intento de “cambio de denomina-ción” de los institutos autónomos, así denominados por la Constitución. Esto se constata de la lectura de los artículos 96 al 101 de la Ley Orgánica de la Administración Pública. Son, en cualquier caso, perso-nas jurídicas estatales de derecho público.

La empresa de propiedad social indirecta comunal, prevista en la Ley Orgánica del Sistema Económico Comunal (artículo 10-2), es una “unidad socio productiva constituida por el Poder Público en el ámbito territorial de una instancia del Poder Popular, destinadas al beneficio de sus productores y productoras, de la colectividad del ámbito geográfico respectivo y del desarrollo social integral del país, a través de la reinversión social de sus excedentes. La gestión y administración de las empresas de propiedad social indirecta corresponde al ente u órgano del Poder Público que las constituya”. Se trata, pues, de una empresa del Estado.

El Banco Central de Venezuela es, por disposición constitucional (artículo 318), una persona jurí-dica estatal de derecho público; el sistema financiero público está conformado por empresas del Estado, o bien por personas jurídicas estatales de derecho público, con forma de derecho privado.

Las universidades nacionales, por último, son personas jurídicas de derecho público. 15 Contrariando lo que ha sido la práctica constitucional, legislativa y jurisprudencial, en la

norma se alude a las “fundaciones del Estado” como si se tratara únicamente de las fundaciones nacio-nales (por oposición a las estadales, municipales y distritales); cuando lo correcto es emplear, según la práctica señalada, el adjetivo “estatal” o el sustantivo “Estado” para referirse al conjunto de órganos y entes que ejercen en una medida u otra el poder público.

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originario de adquisición de la propiedad16, mientras que los inmuebles que no son de nadie están sujetos al régimen de los baldíos y ejidos, o bien –si alguna vez tuvieron dueño– al de las herencias yacentes, si el propietario hubiere fallecido y, si no, son apropiables por particu-lares, mediante prescripción. Dado que no hay manifestación expresa al respecto, no es posi-ble admitir que la Ley Orgánica de Bienes Públicos haya derogado tácitamente un libro com-pleto del Código Civil (el tercero), entre otras leyes17.

También se obvia, por ejemplo, que la Constitución declara como bienes del dominio público de la República los yacimientos mineros y de hidrocarburos; y que no obstante reco-noce como competencia “exclusiva” de los estados el régimen y aprovechamiento de minera-les no metálicos no reservados al Poder Nacional, lo que los convierte en “propietarios”, si no de los yacimientos, sí del producto de los mismos, contrariamente al principio general de acuerdo con el cual los frutos pertenecen al propietario de la cosa que los produce18.

Además se omite, y esto es fundamental, que de acuerdo con lo establecido en la Ley Orgánica del Poder Público Municipal19, son bienes municipales, sin menoscabo de legítimos derechos de terceros, los bienes que por cualquier título formen parte del patrimonio del Municipio, o aquellos destinados en forma permanente a algún establecimiento público o servicio del Municipio o a algún ramo de su administración, salvo disposición o convenio expreso en contrario20. De manera que no sólo son bienes municipales los que hayan adquiri-do o adquieran los entes del sector público municipal, sino también aquellos adquiridos por entes nacionales, estadales o distritales que se destinen en forma permanente a algún estable-cimiento público o servicio del municipio o a algún ramo de su administración.

Podríamos hacer aquí una lista de omisiones en materia de titularidad de bienes públi-cos, pero el espacio no es suficiente en este análisis. Baste señalar, para concluir, que al defi-nir cada una de las categorías de bienes (nacionales, estadales, municipales, o distritales), la Ley Orgánica de Bienes Públicos se refiere a los bienes del ente territorial correspondiente y a los bienes de sus entes descentralizados; pero no a los bienes de los servicios desconcen-trados21, los cuales si bien carecen de personalidad jurídica, sí tienen patrimonio propio22 (lo

16 Artículos 796 y 797 del Código Civil. 17 De hecho, omitiendo también los diversos regímenes aplicables a las cosas que no son de

nadie, el artículo 19, numeral 2, de la Ley Orgánica de la Hacienda Pública Nacional, derogado por la Ley Orgánica de Bienes Públicos, afirma que son bienes “nacionales” los “que se encuentren en el territorios de la República y que no tengan dueño”.

18 Artículo 552 del Código Civil. 19 Artículo 132 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal. 20 En el mismo sentido, el derogado artículo 19, numeral 1, de la Ley Orgánica de la Hacienda

Pública Nacional afirmaba que eran bienes nacionales, entre otros, los destinados a algún establecimien-to público nacional o algún ramo de la administración nacional.

21 Los servicios desconcentrados constituyen fondos separados, dotados de capacidad presu-puestaria; dependen jerárquicamente del ministro; tienen por finalidad obtener recursos propios para ser afectados a la prestación de un servicio (artículos 93 al 95 de la Ley Orgánica de la Administración Pública).

22 Este es precisamente uno de los aspectos carentes de regulación en la ley que analizamos y en la legislación en general, y una de las razones por las cuales consideramos que se ha perdido una oportunidad. Los servicios desconcentrados –anteriormente conocidos como servicios autónomos sin personalidad jurídica– no son objeto de mayor regulación legislativa, siendo además profundamente desconocidos como institución en el seno de las administraciones públicas, lo cual redunda precisamente en la administración de sus bienes.

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que no obsta para que sus bienes sean calificados en cualquier caso como bienes nacionales, estadales, municipales o distritales según el caso).

La distinción entre los bienes nacionales, estadales, municipales y distritales es de espe-cial relevancia, en otro ámbito, pues dependiendo de esa titularidad están sujetos a regímenes diversos de privilegios y prerrogativas.

Así, “[l]os bienes, rentas, derechos o acciones que formen parte del patrimonio de la República, no están sujetos a embargos, secuestros, hipotecas, ejecuciones interdictales y, en general, a ninguna preventiva o ejecutiva y están exentos además, de contribuciones o gravámenes nacionales, estadales y/o municipales”23. Los bienes de sus entes descentraliza-dos, salvo que por disposición legal gocen de estos privilegios, están sujetos al régimen de derecho común, con las especificaciones de la Ley Orgánica de la Administración Financiera del Sector Público, especialmente en materia de crédito público, y de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, entre otras.

Por su parte, la Ley Orgánica del Poder Público Municipal dispone que “[l]os bienes, rentas, derechos o acciones pertenecientes al Municipio o a una entidad municipal, no estarán sujetos a medidas preventivas; tampoco estarán sujetos a medidas ejecutivas, salvo en los casos previstos en esta Ley”24. De hecho, tales bienes están sujetos a embargo ejecutivo de acuerdo con el artículo 159 de la ley en cuestión.

En el caso de los estados, la Ley Orgánica de Bienes Públicos no establece ninguna re-gulación similar. En marzo de 2004 el Presidente de la República vetó la Ley Orgánica de la Hacienda Pública Estadal sancionada por la Asamblea Nacional y, hasta ahora, no se ha emitido ninguna ley a ese respecto. Lo estipulado, en todo caso, era aplicar a los bienes de los estados los privilegios y prerrogativas aplicables a los de la República25, como lo establecen todas las leyes estadales referidas a la materia y lo reconoce pacíficamente la jurisprudencia.

En cualquier caso, “[l]a propiedad de los bienes válidamente adquiridos por cualquier título, le estará conferida al órgano o ente que los haya adquirido, salvo disposición en con-trario de leyes especiales que rijan sobre la materia y la administración y gestión de los mis-mos le estará conferida al órgano o ente adquiriente, dentro de los límites de la ley”26. Ahora bien, los bienes públicos “que no sean propiedad de determinado ente u órgano del Sector Público, o que no le hayan sido expresamente adscritos para su uso, goce, disfrute, se consi-derarán propiedad de la República y su administración estará a cargo de la Superintendencia de Bienes Públicos”27.

23 Artículo 10 de la Ley Orgánica de Bienes Públicos. El artículo 16 de la Ley Orgánica de la Hacienda Pública Nacional (vigente) establece al respecto que “[l]os bienes, rentas, derechos o acciones pertenecientes a la Nación, no están sujetos a embargo, secuestro, hipoteca o ninguna otra medida de ejecución preventiva o definitiva”.

24 Artículo 156 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, aplicable a los distritos por remisión expresa del artículo 29. Cuando la norma se refiere a las “entidades municipales”, sin duda a los establecimientos públicos municipales (artículo 132); es decir, a sus entes descentralizados.

25 Artículo 10 del “proyecto” de Ley Orgánica de la Hacienda Pública Estadal. 26 Artículo 47 de la Ley Orgánica de Bienes Públicos. 27 Artículo 45 de la Ley Orgánica de Bienes Públicos. Con la consecuencia de que, si esos

bienes son poseídos por otro ente sin que medie acto de adscripción, se considera que están bajo su custodia o protección (artículo 44).

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La pregunta aquí es: ¿cómo puede haber bienes públicos que no sean propiedad de un ente del sector público?

C. Los bienes (públicos) destinados al consumo o a la enajenación

Dice la Ley Orgánica de Bienes Públicos que no son bienes públicos los que sean adqui-ridos, concebidos, extraídos o fabricados con destino a la venta; los calificados como mate-riales y suministros en el clasificador presupuestario de la Oficina Nacional del Presupuesto; los adquiridos con la finalidad de ser donados de manera inmediata; los adquiridos en ejecu-ción de norma expresa, con el fin de ser enajenados a terceros. Es decir, como se señaló ante-s, los bienes destinados a su enajenación y consumo.

A nuestro juicio, si bien es posible afirmar que no son bienes públicos –aunque no por ello estén exentos de control– los bienes adquiridos para su enajenación, es un error afirmar que no lo son los bienes destinados al consumo.

En realidad se trata de bienes tan públicos como los bienes de capital, sólo que su dispo-sición está sujeta a reglas especiales –no así, por cierto, su adquisición ni la responsabilidad que deriva de su uso.

En efecto, conforme lo establece la propia Ley Orgánica de Bienes Públicos en su artí-culo 74, las normas relativas a la desincorporación y enajenación de bienes “no son aplica-bles a los bienes y productos adquiridos, fabricados u obtenidos por el Sector Público con destino a la venta, donación o al suministro”. Ello es obvio: no puede mediar el sistema cons-titucional y legal de autorizaciones para la enajenación de bienes adquiridos para ello, ni para el consumo (destrucción) de otros bienes cuya finalidad es esa.

Ese es, de hecho, el sentido de que aparece en la Ley contra la Corrupción28, en el cual se define el patrimonio público, fundamentalmente, por la pertenencia de los bienes de que se trate a los entes que conforman el sector público. Lo mismo ocurre con la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal: no hay distin-ción entre las diferentes categorías de bienes que pertenecen a los entes del sector público al momento de definir el patrimonio público.

Por otra parte, las licitaciones previstas en la Ley de Contrataciones Públicas, dejando a salvo las excepciones expresas como los inmuebles y las obras literarias, artísticas o científi-cas29, son aplicables para la adquisición onerosa de toda clase de bienes, incluso para la de aquellos destinados a la enajenación o el consumo; y si bien es cierto que esto no implica necesariamente –en el marco de la ley– que tales bienes sean propiedad pública30, se asume (o se presume) que la adquisición onerosa de bienes por los entes del sector público se hace con dinero público. Al final, de lo que se trata es de distinguir la propiedad pública de la propie-dad privada.

En cualquier caso, tómese en consideración que la ley permite la contratación directa para la adquisición de bienes “para su comercialización ante consumidores, usuarios o clien-tes, distintos al órgano contratante, siempre que los bienes o servicios estén asociados a la

28 Artículo 4 de la Ley contra la Corrupción. 29 Artículo 5, numerales 3 y 4, de la Ley de Contrataciones Públicas. 30 Claro que está en discusión si los consejos comunales y demás instancias del poder popular

son entes públicos u organizaciones sociales; pero los mismos deben adquirir bienes (con dinero públi-co), conforme a la Ley de Contrataciones Públicas (artículo 3-7).

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actividad propia del contratante y no ingresen de manera permanente a su patrimonio”31. De manera que se trata de bienes –claro está– que ingresan temporalmente al patrimonio de los entes que conforman el sector público: ¿se trata de bienes públicos?

2. Régimen normativo de los bienes públicos

La Ley Orgánica de Bienes Públicos, en su artículo 1º, establece que su objeto es “esta-blecer las normas que regulan, el ámbito, organización, atribuciones y funcionamiento del Sistema de Bienes Públicos, como parte integrante del Sistema de Administración Financiera del Estado”32. Luego, en el artículo 3º, declara que las normas que ella contiene “son de orden público y se aplicarán con preferencia a cualquier otra del mismo rango”.

Ahora bien, en el artículo 2º, no obstante que la misma ley establece que las normas que ella contiene, así como las “normas reglamentarias y aquellas que emita la Superintendencia de Bienes Públicos, son de estricto cumplimiento por las entidades que conforman el Sistema Nacional de Bienes Públicos, así como para las personas naturales o jurídicas que custodien o ejerzan algún derecho sobre un Bien (sic) Público (sic), con las excepciones de Ley”, dispone que quedan “a salvo las competencias y autonomía atribuidas en la materia por la Constitu-ción de la República Bolivariana de Venezuela y las leyes correspondientes”.

La última disposición obliga a definir el régimen normativo de los bienes públicos de acuerdo con la Constitución, para luego establecer el verdadero ámbito de aplicación de la Ley Orgánica de Bienes Públicos.

La Constitución –no es su objeto– no define propiamente el régimen normativo de los bienes públicos. Sin embargo, las normas atributivas de competencia de los distintos niveles político–territoriales, entre otras, permiten establecer los principios de tal régimen normativo. Es a esto a lo que se refiere el artículo 2º de la Ley Orgánica de Bienes Públicos.

El principio, en ese sentido, es que tanto los estados como los municipios gozan de au-tonomía en cuanto se refiere a la administración de sus bienes33. Esa palabra administración se refiere, el mismo tiempo, a una forma, a una organización, a unos fines y a unos medios.

La forma administración es la que más nos interesa, en principio, pues se refiere a la emisión de actos jurídicos; de los actos jurídicos que se distinguen por su forma (autor y procedimiento) de la legislación y la jurisdicción.

Esos actos jurídicos son los que derivan del ejercicio de la potestad reglamentaria (y su sub-especie, la potestad organizativa); la función administrativa materialmente hablando (crear, modificar o extinguir situaciones jurídicas); la potestad revocatoria, la potestad disci-plinaria y la potestad sancionatoria, todas manifestaciones del ejercicio de la función juris-diccional fuera de las formas del poder judicial.

Así, cuando la Constitución dice que es competencia exclusiva de los estados o que es manifestación de la autonomía municipal todo cuanto tiene que ver con la administración de sus bienes, no los está facultando para legislar, para ejercer el poder legislativo en la materia;

31 Artículo 76, numeral 6, de la Ley de Contrataciones Públicas. 32 Ya sabemos que esto último es, en realidad, la administración financiera del sector público

que comprende un conjunto de sistemas, entre los cuales el de administración de bienes (artículos 2 y 3 de la Ley Orgánica de la Administración Financiera del Sector Público).

33 Artículos 164, 167, 168 y 179 de la Constitución.

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al menos no directamente. Es competencia, efectivamente, del poder nacional, del poder legislativo nacional, legislar en materia de bienes públicos, en general. Pero esa legislación no puede desconocer las potestades normativas que competen a estados u municipios en la materia, y que antes reseñamos, mucho menos cuando la Constitución les asigna en propie-dad o en administración específicas categorías de bienes.

Por ejemplo, corresponde a los estados exclusivamente, el régimen y aprovechamiento de minerales no metálicos, no reservados al Poder Nacional, las salinas y ostrales y la admi-nistración de las tierras baldías en su jurisdicción, de conformidad con la ley; la creación, régimen y organización de los servicios públicos estadales; la ejecución, conservación, admi-nistración y aprovechamiento de las vías terrestres estadales; la conservación, administración y aprovechamiento de carreteras y autopistas nacionales, así como de puertos y aeropuertos de uso comercial, en coordinación con el Ejecutivo Nacional. No puede ninguna ley nacional desconocer lo previsto en estas normas.

Volviendo a la Ley Orgánica de Bienes Públicos y para terminar con la delimitación de su ampliación en los ámbitos estadal y municipal, dicha ley debe siempre interpretarse en el sentido que la administración–organización de los bienes de los estados y municipios, es la de cada estado y municipio, aunque mediante ley nacional puedan establecerse lineamientos a ese respecto; que la administración–fin se refiere a los ámbitos competenciales que corres-ponden a estados y municipios para dar satisfacción (directa o indirecta) al interés general; que los bienes estadales y municipales son medios de los que disponen tales entes para ejer-cer sus competencias.

Además de lo anterior, hay que tomar en consideración que la legislación que se dicte en materia de bienes públicos debe estar en armonía con la legislación inherente a los bienes privados; que existen –y deben existir– normas inherentes al control de los bienes públicos; que en la legislación penal se sancionan los daños que se causen a los bienes públicos. Además, por supuesto, legislaciones especiales que conciernen a los bienes públicos: ordena-ción territorial, especialmente urbana; patrimonio cultural; aguas; fauna; bosques; minas; hidrocarburos…

En otros términos, la declaración de acuerdo con la cual las normas que contiene la Ley Orgánica de Bienes Públicas “son de orden público y se aplicarán con preferencia a cualquier otra del mismo rango”, es muy relativa. Solo resulta aplicable en cuanto se refiere al sistema de administración de bienes públicos.

Lo reconoce la misma ley, en una nueva muestra de falta de técnica legislativa, cuando establece que “[l]as normas contenidas en leyes especiales, que regulen los bienes a que se refiere este Título, se aplicarán en tanto no contradigan las disposiciones establecidas en [la presente Ley Orgánica]34.

En cualquier caso, por disposición expresa, se rigen por sus respectivas leyes y sólo su-pletoriamente por lo establecido en la Ley Orgánica de Bienes Públicos35:

1) Los yacimientos mineros y de hidrocarburos, cualquiera que sea su naturaleza, exis-tentes en el territorio nacional, bajo el lecho del mar territorial, en la zona económica exclusi-va y en la plataforma continental.

34 Artículo 14 de la Ley Orgánica de Bienes Públicos. 35 Artículo 15 de la Ley Orgánica de Bienes Públicos.

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2) Los espacios lacustre y fluvial, mar territorial, áreas marinas interiores, históricas y vitales y las comprendidas dentro de las líneas de base recta que ha adoptado o adopte la República, las costas marinas; el suelo y subsuelo de éstos; el espacio aéreo continental, insular y marítimo y los recursos que en ellos se encuentran, incluidos los genéticos, los de las especies migratorias, sus productos derivados y los componentes intangibles que por causas naturales allí se hallen.

3) Los bienes públicos empleados directamente para la seguridad y defensa de bienes y personas.

4) El espectro radioeléctrico.

5) Las tierras baldías.

6) Las tierras propiedad del Instituto Nacional de Tierras y las que por ley le deban pertenecer.

7) Los bienes públicos empleados directamente por las industrias básicas pesadas en poder del Estado, en las labores de aprovechamiento y/o transformación de los recursos natu-rales a su cargo.

8) Los Bienes Públicos enmarcados en procesos de privatizaciones.

9) Los estupefacientes y sustancias psicotrópicas, así como las sustancias químicas, precursoras y esenciales, susceptibles de ser desviadas a la fabricación ilícita de drogas.

10) Los haberes de los fondos públicos de prestaciones, pensiones y jubilaciones.

11) Los bienes de valor artístico e histórico propiedad de la República, los estados, los municipios o los distritos.

3. Clasificación de los bienes públicos

La Ley Orgánica de Bienes Públicas se refiere, como es natural, a diversas categorías de bienes que permiten clasificarlos según criterios clásicos, distinguiendo los bienes del domi-nio público y del dominio privado (A); bienes muebles e inmuebles (B); bienes corporales e incorporales (C); bienes de capital y de consumo (D).

A. Bienes del dominio público y bienes del dominio privado

Sin entrar en detalles históricos36, la distinción entre los bienes del dominio público y del dominio privado se encuentra en el Código Civil. Son bienes del dominio público los caminos, los lagos, los ríos, las murallas, fosos, puentes de las plazas de guerra y demás bienes semejantes. Todos los demás son bienes del dominio privado37.

Los bienes de dominio público son de uso público o de uso privado38. Los que son de uso público, cuando dejen de estar destinados a ello, pasan del dominio público al dominio privado39.

36 Véase Turuhpial Cariello, H. Teoría general y régimen jurídico del dominio público en Ve-nezuela, FUNEDA, Caracas, 2008, pp. 123-132.

37 Artículo 539 del Código Civil. 38 Artículo 540 del Código Civil. 39 Artículo 541 del Código Civil.

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Los bienes del dominio público, según el Código Civil, son inalienables; mientras que los bienes del dominio privado “pueden enajenarse de conformidad con las leyes que les conciernen”40. De hecho, estos últimos se rigen por el derecho común, salvo en cuanto esté dispuesto en leyes especiales41.

La Ley Orgánica de la Hacienda Pública Nacional –derogada en materia de bienes por la Ley Orgánica de Bienes Públicos– nada dispuso para distinguir los bienes del dominio público de los bienes del dominio privado del la Nación. La Ley Orgánica de Régimen Mu-nicipal (derogada en 2005), en cambio, definía como bienes del dominio público municipal, “entre otros”, las obras, instalaciones y edificaciones construidas o adquiridas por el Munici-pio o por cualquier organismo o persona de carácter público o privado, en beneficio del Mu-nicipio, cuando estuvieran destinadas o adscritas a la prestación de un servicio público; y los ejidos. En cuanto a estos bienes del dominio público, la misma ley establecía que los mismos eran inalienables e imprescriptibles, salvo que el Concejo Cabildo los “desafectara” con el voto favorable de las tres cuartas (3/4) partes de sus integrantes42.

La Constitución de 1999 “ratifica de manera dispersa la naturaleza demanial de algunos bienes y ‘publifica’ o demanializa otros considerados antes, o bienes susceptibles de apropia-ción individual, o bienes patrimoniales de los entes políticos territoriales; así como reconoce aquellos bienes o espacios sobre los cuales la República tiene jurisdicción o derechos de soberanía en los términos recogidos por el Derecho Internacional Público”43. En ese marco la Ley Orgánica de Bienes Públicos establece que son bienes del dominio público, los siguien-tes44:

1) Los bienes destinados al uso público, como plazas, parques, infraestructura vial, vías férreas, caminos y otros.

2) Los bienes que, por su configuración natural, construcción o adaptación especial, o bien por su importancia histórica, científica o artística, sean necesarios para un ser-vicio público o para dar satisfacción a una necesidad pública y que no puedan ser fácilmente reemplazados en esa función.

3) Los espacios lacustre y fluvial, mar territorial, áreas marinas; las costas marinas; el suelo y subsuelo de éstos; el espacio aéreo; así como los recursos que en ellos se en-cuentren.

4) Los yacimientos mineros y de hidrocarburos.

5) Todos los bienes a los cuales se confiera tal cualidad mediante ley.

Son bienes del dominio privado los “no incluidos en las categorías de bienes menciona-das en la enumeración anterior, los cuales siendo propiedad del Estado o de algún ente públi-co, no están destinados al uso público ni afectados a algún servicio público”45. Estos bienes,

40 Artículo 543 del Código Civil. 41 Artículo 544 del Código Civil. 42 Artículo 107 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal. 43 Turuhpial Cariello, H. op. cit., pp. 132. 44 Artículo 6 de la Ley Orgánica de Bienes Públicos. 45 Idem.

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mediante ley especial, pueden ser afectados al uso público o a algún servicio público y, por ende, pasarían a ser bienes del dominio público46.

Los bienes del dominio público son inalienables, imprescriptibles e inembargables; están exentos además de contribuciones nacionales, estadales y municipales47.

La República, los estados, los municipios y los distritos tienen un dominio público y un dominio privado48. En un momento, surgió la discusión en cuanto a la posibilidad de que otros entes pudieran ser propietarios también de bienes sujetos al régimen del dominio públi-co49. La Ley Orgánica de Bienes Públicos resuelve la duda cuando, al definir los bienes na-cionales, estadales, municipales y distritales, ser refiere a “los bienes públicos, de dominio público o privado propiedad de (…), de los institutos autónomos y de las empresas [del Es-tado], de las demás personas en que los entes antes mencionados tengan una participación superior al 50% del capital social y de las consideradas fundaciones [del Estado]”50. No pueden, sin embargo, ser propietarios de bienes sujetos al régimen del dominio público las dependencias federales, los consejos comunales ni las demás instancias del poder popular; al menos no de acuerdo con la Ley Orgánica de Bienes Públicos.

Los bienes del dominio público –y también los del dominio privado, por supuesto– pue-den ser bienes muebles o inmuebles.

B. Bienes muebles y bienes inmuebles

La ley Orgánica de Bienes Públicos se refiere, sin hacer mayores distinciones o conside-raciones, a los bienes muebles y a los bienes inmuebles. Las definiciones aplicables, al res-pecto, son entonces las del Código Civil.

Los bienes son inmuebles por su naturaleza, por destinación o por el objeto a que se re-fieren51. Por su naturaleza, entre otros, los terrenos, los edificios, las minas y, en general, “toda construcción adherida de modo permanente a la tierra o que sea parte de un edificio”52. Por destinación las cosas que el propietario del suelo ha puesto en él para su uso, cultivo y beneficio, como los instrumentos rurales, animales de labranza, simientes, etc.; así como “los objetos muebles que el propietario ha destinado a un terreno o edificio para que permanezcan en él constantemente, o que no se puedan separar sin romperse o deteriorarse o sin romper o deteriorar la parte del terreno o edificio a que están sujetos”53. Por el objeto a que se refieren, son inmuebles los derechos del propietario y del enfiteuta sobre los predios sujetos a enfiteu-sis; los derechos de usufructo, uso y habitación sobre inmuebles, claro está; las servidumbres

46 Artículo 8 de la Ley Orgánica de Bienes Públicos. 47 Artículo 9 de la Ley Orgánica de Bienes Públicos. 48 Artículo 539 del Código Civil; artículo 5 de la Ley Orgánica de Bienes Públicos; artículo 29

de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal. 49 Ver al respecto Turuhpial Cariello, H. op. cit., pp. 126-132. 50 Artículo 5 de la Ley Orgánica de Bienes Públicos. 51 Artículo 526 del Código Civil. 52 Artículo 527 del Código Civil. Se consideran también inmuebles por su naturaleza, según la

norma, entre otros: las lagunas, estanques, manantiales aljibes y toda agua corriente; los acueductos, canales o acequias que conducen el agua a un edificio o terreno y forman parte del edificio o terreno a que las aguas se destinan.

53 Artículos 528 y 529 del Código Civil.

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prediales; la hipoteca; las acciones que tienden a reivindicar inmuebles o a reclamar derechos que se refieran a los mismos54.

Los bienes muebles, por su parte, lo son también por su naturaleza, por el objeto a que se refieren o por disposición legal55. Son muebles por su naturaleza los que pueden cambiar de lugar, por sí mismos o movidos por una fuerza exterior56. Por el objeto a que se refieren o por determinarlo así la ley, son bienes muebles “los derechos, las obligaciones y las acciones que tienen por objeto cosas muebles; y las acciones o cuotas de participación en las socieda-des civiles y de comercio, aunque estas sociedades sean propietarias de bienes inmuebles”; “las rentas vitalicias o perpetuas a cargo del Estado o de los particulares”; “los materiales provenientes de la demolición de un edificio y los reunidos para construir uno nuevo, mien-tras no se hubieren empleado en la construcción”57.

La distinción entre bienes muebles e inmuebles cobra especial importancia, pues unos y otros están sujetos a regímenes de adquisición y administración diversos, como se verá en su oportunidad.

C. Bienes corporales y bienes incorporales

El Código Civil no distingue entre bienes corporales y bienes incorporales y, por lo tan-to, no presenta una definición al respecto. La Ley Orgánica de Bienes Públicos, en cambio, destina un capítulo a la “propiedad incorporal”, refiriéndose en el caso a “los derechos co-rrespondientes a la propiedad intelectual o industrial”58, y sometiéndola a un régimen espe-cial.

No obstante, los bienes incorporales son más que los “derechos de propiedad intelectual o industrial”. Son todos los valores económicos que no tienen realidad sensible, sino que derivan su existencia de una construcción jurídica, definición que se refiere a todos los dere-chos personales por oposición a los derechos reales. Esto incluye, entre otras cosas, las ac-ciones y cuotas de participación en sociedades civiles o mercantiles, que ciertamente en la ley también están sujetas a un régimen especial, pero no como bienes “inmateriales”59.

Hay que referirse a la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, entre otras leyes, para desarrollar el régimen de los bienes públicos incorporales.

Son bienes corporales, para terminar, las cosas que por su naturaleza física forman parte del mundo sensible, así como los derechos que se ejercen sobre las mismas (derechos reales).

D. Bienes de capital y bienes de consumo

La distinción entre bienes de capital y bienes de consumo tampoco aparece, en esos términos, en el Código Civil. En la Ley Orgánica de Bienes Públicos se hace –inde-

54 Artículo 530 del Código Civil. 55 Artículo 531 del Código Civil. 56 Artículo 532 del Código Civil. Se exceptúan los bienes muebles que se consideran bienes

inmuebles “por naturaleza”: los frutos de la tierra y de los árboles mientras no hayan sido cosechados o separados del suelo; los hatos, rebaños, piaras y cualquier otro conjunto de animales de cría, mientras no sean separados de sus pastos o criaderos (artículo 526 del Código Civil).

57 Artículos 533 y 534 del Código Civil. 58 Artículos 88 y ss. de la Ley Orgánica de Bienes Públicos. 59 Artículos 85 y ss. de la Ley Orgánica de Bienes Públicos.

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bidamente– la distinción sólo para señalar –incorrectamente, como se vio– que los bienes de consumo no son bienes públicos.

Los bienes de capital –diferentes del capital financiero– son los objetos reales de la pro-piedad de entidades, destinados a de obtener un rendimiento positivo, para la producción de capital físico, de otros productos sin incorporarse a ellos: fábricas, maquinaria, herramientas y diversos edificios.

Los bienes de consumo (cosas consumibles) son aquellas que se agotan por el uso al cual están destinadas, que se destruyen.

4. La adquisición de bienes públicos

El Estado, los entes que conforman el sector público, pueden adquirir bienes gratuita-mente (A), forzosamente (B) y mediante el pago de un precio u otra contraprestación (C). Existen en el ordenamiento jurídico diversos medios para ello, que sólo en cierta medida se reflejan en la Ley Orgánica de Bienes Públicos60.

A. Medios de adquisición gratuita de bienes públicos

En la Ley Orgánica de la Administración Financiera del Sector Público se hace referen-cia expresa, al menos, a tres medios de adquisición gratuita de bienes: la donación, la heren-cia y el legado61.

El medio de adquisición gratuita de bienes por excelencia es la donación62 y, sin embar-go, apenas aparece mencionada en la Ley Orgánica de Bienes Públicos63. Tampoco se regula, ni siquiera se hace mención de la herencia y el legado como medios gratuitos de adquirir la propiedad u otros derechos sobre bienes. Sólo se hace una fugaz referencia a las herencias yacentes64.

La regulación de esos medios es así la que aparece en el Código Civil y, en cuanto re-sulta aplicable, en la Ley de Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones y demás Ramos Co-nexos.

También pueden los entes del sector público adquirir bienes mediante usucapión, sobre lo cual nada se menciona en la Ley Orgánica de Bienes Públicos, por lo que debe aplicarse el Código Civil65.

60 También adquiere bienes el Estado por el mecanismo de la accesión en los términos del Código Civil. En la Ley Orgánica de Bienes Públicos no se hace ningún señalamiento al respecto. Sólo el artículo 42, al referirse a la “incorporación” patrimonial como formalidad, habla de la recepción definitiva de inmuebles de todo tipo.

61 Artículo 34, numeral 1, de la Ley Orgánica de la Administración Financiera del Sector Público.

62 Sabemos que también es donación la liberalidad hecha por agradecimiento al donatario, o en consideración de sus méritos, o por especial remuneración, y la que va acompañada de alguna obliga-ción impuesta al donatario (artículo 1432 del Código Civil).

63 Artículo 49 de la Ley Orgánica de Bienes Públicos. 64 Artículo 5, numeral 1 (encabezamiento), de la Ley Orgánica de Bienes Públicos. 65 Se hace la salvedad de que los entes públicos no pueden usucapir contra la República, de

acuerdo con lo previsto en los artículos 43 y 44 de la Ley Orgánica de Bienes Públicos.

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Sí se establece en la Ley Orgánica de Bienes Públicos, más o menos en los mismos términos de la norma derogada de la Ley Orgánica de la Hacienda Pública Nacional, que para “la incorporación al patrimonio de la República de los bienes muebles e inmuebles que se encuentren en el territorio de la República y que no tengan dueño [se] solicitará la posesión real de ellos al Juez de Primera Instancia en lo Civil de la Circunscripción Judicial corres-pondiente, quien la otorgará en forma ordinaria”66.

Ahora bien, no puede confundirse la “incorporación” de bienes como medida material de inscripción de los mismos en el inventario correspondiente, y que es la que se regula en la norma citada, con los medios de adquisición de la propiedad67. Por lo demás, no existe en la legislación vigente un procedimiento “ordinario” para que un juez otorgue la posesión real de un bien a una persona, como no sea en virtud de la ejecución de alguna sentencia constitutiva o declarativa.

Sobre la adquisición de los bienes que no tienen dueño, se dijo supra, no puede genera-lizarse, como resulta de una lectura apresurada de la Ley Orgánica de Bienes Públicos –y también por cierto de la Ley Orgánica de la Hacienda Pública Nacional.

El Código Civil dispone, a ese respecto, que las cosas que no son propiedad de nadie, pero que pueden llegar a serlo de alguien, se adquieren por la ocupación; para luego referirse, como ejemplos, a los animales que son objeto de la caza o de la pesca, los tesoros y las cosas muebles abandonadas68. Para no entrar en análisis que nos alejarían del objeto del presente trabajo69, nos referiremos únicamente de manera muy breve a las cosas muebles abandonadas –las cuales por cierto no deben confundirse con las mercancías abandonadas, de acuerdo con la Ley Orgánica de Aduanas.

En cuanto a ello, el Código dispone que quien encuentre “un objeto mueble que no pue-da considerarse como tesoro, deberá restituirlo al precedente poseedor, y, si no conociere a éste, deberá consignarlo inmediatamente en poder de la Primera Autoridad Civil de la Parro-quia o Municipio del lugar donde la haya encontrado”70. Luego de un trámite administrativo previsto también en el Código71, si el propietario del bien no aparece, la cosa (o su precio) “pertenecerán a quien la haya encontrado”72 y no al Municipio que la ha custodiado –mucho menos al Estado, a la República o a algún ente descentralizado funcionalmente. En cualquier caso, la cosa abandonada debería pertenecer al Municipio, si quien la encontró tampoco aparece.

Por otra parte y también de acuerdo con el Código Civil, “las tierras que, estando situa-das dentro de los límites territoriales, carecen de otro dueño, pertenecen al dominio privado

66 Artículo 39 de la Ley Orgánica de Bienes Públicos. Ver también el artículo 20 de la Ley Orgánica de la Hacienda Pública Nacional.

67 De hecho en los artículos subsiguientes de la ley (40 al 42) se hace referencia a la “incorpo-ración” de bienes al patrimonio de la República, obtenidos mediante comiso, por abandono o por acce-sión.

68 Artículo 797 del Código Civil. 69 Ver la Ley de Protección de la Fauna Silvestre, la Ley de Pesca y la Ley de Protección y

Defensa del Patrimonio Cultural. 70 Artículo 801 del Código Civil. 71 Artículo 802 del Código Civil. 72 Artículo 803 del Código Civil.

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de la Nación, si su ubicación fuere en el Distrito Federal o en Territorios y Dependencias Federales, y al dominio privado de los Estados si fuere en éstos”73. Además, “[l]a propiedad del suelo lleva consigo la de la superficie y de todo cuanto se encuentre encima o debajo de ella, salvo lo dispuesto en leyes especiales”74.

Según la Ley de Tierras Baldías y Ejidos75, “los terrenos que, estando dentro de los lími-tes de la República, no sean ejidos ni propiedad particular” son baldíos.76 Dejando a salvo lo dispuesto en leyes especiales77, estos baldíos son del dominio privado de los estados, si se encuentran en su territorio; son de la República si se encuentran en el Distrito Capital o en las dependencias federales78. La previsión legal en cuanto a estos terrenos es el levantamiento de un registro catastral integral.

No se trata de acudir a un juez a pedir que se ponga a la República o a los estados en “posesión real” de las tierras baldías; como tampoco corresponde dicho trámite en materia de ejidos con respecto a los municipios… Porque los ejidos, a fin de cuentas, son terrenos que no tienen dueño, ubicados dentro de las áreas urbanas municipales, destinadas históricamente al desarrollo local y al ensanche de las ciudades y demás poblaciones79. Estos ejidos son bienes del dominio público municipal80.

Así, para el caso de los bienes (muebles o inmuebles) que no tienen dueño, es decir, agotadas todas las posibilidades de apropiación que al respecto prevé el ordenamiento jurídi-co, la República y sólo ella puede pedir la posesión real de los mismos al juez de primera instancia en lo civil de la circunscripción judicial correspondiente81.

Por último, aparece en la ley el abandono de mercancías como forma gratuita de adqui-sición de la propiedad, lo cual está regulado en la Ley Orgánica de Aduanas.

La Ley Orgánica de Bienes Públicos establece, a ese respecto, que “[l]as mercancías que se declaren abandonadas serán puestas a la orden del Tesoro Nacional mediante Providencia de Adjudicación al Tesoro Nacional, emitida por la Superintendencia de Bienes Públicos”82. No obstante, la Ley Orgánica de Aduanas establece dos supuestos distintos con distintas consecuencias: el abandono voluntario de mercancías y el abandono legal de mercancías.

73 Artículo 542 del Código Civil. 74 Artículo 549 del Código Civil. 75 Publicada en la Gaceta Oficial el 3 de septiembre de 1936. Ver disposición transitoria

décimo primera de la Constitución. 76 Artículo 1º de la Ley de Tierras Baldías y Ejidos. 77 Como la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario. Sobre la incidencia de esta ley en el régimen

de las tierras baldías, ver Brewer-Carías, A.R. El régimen de las tierras baldías y la adquisición del derecho de propiedad privada sobre tierras rurales en Venezuela, www.allanbrewercarias.com, 2005.

78 Artículo 2 de la Ley de Tierras Baldías y Ejidos. 79 Ver lo dispuesto en el artículo 147 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal; en el

artículo 55 de la Ley Orgánica de Ordenación Urbanística. También Turuhpial Cariello, H. op. cit., pp. 222-233.

80 Artículo 133, numeral 1, de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal. 81 Artículo 39 de la Ley Orgánica de Bienes Públicos. En la norma se hace inútilmente la ad-

vertencia de que este procedimiento no es aplicable al caso previsto en el artículo 124 de la Ley Orgáni-ca de la Administración Pública, que en realidad se refiera a la asignación de bienes a entes descentrali-zados, sin transferencia de propiedad.

82 Artículo 40 de la Ley Orgánica de Bienes Públicos.

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En caso de abandono voluntario83, “las mercancías serán adjudicadas al Tesoro Nacio-nal, el cual podrá disponer de ellas en la forma que estime conveniente”84. ¿Corresponde esa adjudicación a la Superintendencia de Bienes Públicos? La respuesta parece afirmativa.

En caso de abandono legal85, aunque la ley no lo especifica, la declaratoria correspon-diente debe emanar de la administración aduanera; y a diferencia de lo que ocurre con las mercancías abandonadas voluntariamente, éstas no necesariamente pasan al Tesoro Nacional: “una comisión constituida por el Vicepresidente Ejecutivo de la República, el Ministro del Poder Popular para las Finanzas y el Ministro del Poder Popular para las Industrias Ligeras y el Comercio, decidirá, de acuerdo al interés nacional y la naturaleza de las mismas, si tales mercancías serán objeto de remate o si las mismas serán adjudicadas directamente al Ejecuti-vo Nacional”86.

Los casos en los cuales las mercancías abandonadas legalmente son del Tesoro Nacional son los siguientes: cuando no haya habido posturas en remate87; cuando las mercancías aban-donadas estén afectadas por prohibiciones, reservas u otras restricciones y requisitos arance-larios y legales88 y; si las mercancías abandonadas son de evidente necesidad o interés social,

siempre que el Ministerio del Poder Popular con competencia en materia de Finanzas, previa decisión motivada, ordene que la adjudicación se haga a favor del Tesoro Nacional oponien-do el monto de su crédito89.

No se hace mención, en la Ley Orgánica de Bienes Públicos, del medio de derecho público de adquisición –y disposición– gratuita de la propiedad, salvo de manera tangencial: la transferencia de bienes90.

La transferencia se refiere a todos los tipos de bienes, incluso al dinero, y en ningún ca-so puede considerarse como donación.

La transferencia de sumas de dinero se rige por la Ley Orgánica de la Administración Financiera del Sector Público y demás normas legales o reglamentarias aplicables. La trans-ferencia de bienes debería estar regulada en esta Ley Orgánica de Bienes Públicos, más que como una formalidad registral, cual es el caso.

No es una figura evidente. Deriva de la ley –de leyes de transferencia, por ejemplo– o de un acto administrativo. No implica la desaplicación del mecanismo de la donación entre

83 Que se produce, según el artículo 64 de la Ley Orgánica de Aduanas, por manifestación es-crita e irrevocable formulada a la aduana, con el objeto de renunciar a favor del Tesoro Nacional a los derechos que quien abandona ostente sobre las mismas.

84 Artículo 65 de la Ley Orgánica de Aduanas. 85 La cual ocurre en los supuestos del artículo 66 de la Ley Orgánica de Aduanas. 86 Artículo 67 de la Ley Orgánica de Aduanas. El producto del remate debe ser destinado al

pago de los créditos fiscales a que haya lugar. El excedente no es propiedad del Tesoro Nacional, sino del propietario de los efectos antes de su adjudicación. (Artículo 70)

87 Artículo 67 de la Ley Orgánica de Aduanas. 88 Parágrafo único del artículo 67 de la Ley Orgánica de Aduanas. La norma exceptúa de la

adjudicación al Tesoro Nacional las mercancías a cuyo efecto existen postores que cuentan con la posi-bilidad de realizar lícitamente la operación aduanera.

89 Artículo 71 de la Ley Orgánica de Aduanas. 90 Se menciona, en efecto, tangencialmente la transferencia de bienes en el artículo 38 de la

Ley Orgánica de Bienes Públicos.

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entes públicos, caso en el cual habría que aplicar las normas pertinentes. Ocurre naturalmente del ente territorial hacia sus entes descentralizados y servicios desconcentrados. En fin. Otra oportunidad perdida.

B. Medios de adquisición forzosa de bienes públicos

Los medios de adquisición forzosa de la propiedad, de acuerdo con la Ley Orgánica de Bienes Públicos son: la expropiación91, el comiso y la “sentencia definitivamente firme o procedimiento de Ley [mediante los cuales se pongan bienes] a la orden del Tesoro Nacio-nal”92. No se mencionan la confiscación ni la reversión, entre otras formas de adquisición forzosa de la propiedad93.

La expropiación está regulada en la Ley de Expropiación por Causa de Utilidad Pública o Social y en la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario. Se define como “una institución de Derecho Público, mediante la cual el Estado actúa en beneficio de una causa de utilidad pública o del interés social, con la finalidad de obtener la transferencia forzosa del derecho de propiedad o de algún otro derecho de los particulares a su patrimonio, mediante sentencia firme y pago de justa indemnización”94.

El comiso es una sanción penal accesoria o bien una sanción administrativa que consis-te, fundamentalmente, en trasladar al Estado (en principio a la República) la propiedad de bienes utilizados por el sancionado en la comisión del delito o de la infracción administrativa de que se trate. Está regulado en el Código Penal, en la Ley Orgánica de Aduanas, en la Ley sobre el Delito de Contrabando, en la Ley Orgánica de Drogas, en la Ley para la Defensa de las Personas en el Acceso a Bienes y Servicios, en la Ley de Costos y Precios Justos, entre otras. De acuerdo con la Ley Orgánica de Bienes Públicos, las cosas objeto de comiso deben ser “puestas a la orden del Tesoro Nacional mediante Providencia de Adjudicación al Tesoro Nacional, emitida por la Superintendencia de Bienes Públicos”95.

No sabemos a qué se refiere la ley cuando habla de la adquisición forzosa de bienes en virtud de alguna sentencia que ponga bienes a la orden del Tesoro Nacional.

La confiscación, por su parte, está prevista en la Constitución, de acuerdo con la cual tal medida es aceptable excepcionalmente, siempre mediante sentencia firme, con respecto a “los bienes de personas naturales o jurídicas, nacionales o extranjeras, responsables de delitos cometidos contra el patrimonio público, los bienes de quienes se hayan enriquecido ilícita-mente al amparo del Poder Público y los bienes provenientes de las actividades comerciales, financieras o cualesquiera otras vinculadas al tráfico ilícito de sustancias psicotrópicas y

91 Esto deriva de la lectura concatenada del artículo 115 constitucional y el artículo 49 de la Ley Orgánica de Bienes Públicos.

92 Artículo 5, numeral 5 (encabezamiento), de la Ley Orgánica de Bienes Públicos. 93 Así, no se hace referencia a las cesiones obligatorias por razones de urbanismo, previstas en

el artículo 68 de la Ley Orgánica para la Ordenación del Territorio; ni a la requisición militar regulada en la Ley Orgánica de la Fuerza Armada Nacional Bolivariana y en la Ley Orgánica sobre Estados de Excepción, ni a las nacionalizaciones, entre otras.

94 Artículo 2 de la Ley de Expropiación por Causa de Utilidad Pública o Social. 95 Artículo 41 de la Ley Orgánica de Bienes Públicos.

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estupefacientes”96. Esta confiscación no tiene ninguna regulación legal, es decir, no existe norma legal que especifique en qué casos procede la confiscación como pena accesoria97.

La reversión concesional es otro mecanismo de adquisición forzosa de la propiedad, cu-yo principio de regulación se encuentra en la Ley Orgánica sobre Promoción de la Inversión Privada bajo el Régimen de Concesiones y en la Ley Orgánica del Poder Público Municipal; apareciendo también con respecto a materias puntuales en la Ley de Minas y en la Ley Orgá-nica de Telecomunicaciones. Las normas, sin embargo, no son lo suficientemente específicas para garantizar tanto la adquisición de la propiedad pública como la propiedad privada que no es o no debe ser objeto de reversión.

La Ley Orgánica sobre Promoción de la Inversión Privada bajo el Régimen de Conce-siones98 no define la reversión; disponiendo sólo que los contratos de concesión deben esta-blecer o determinar “los bienes que por estar afectos a la obra o al servicio de que se trate revertirán al ente concedente, a menos que no hubieren podido ser totalmente amortizadas durante el mencionado plazo”; así como “las obras, instalaciones o bienes que hubiere de realizar el concesionario no sujetas a reversión, las cuales, de considerarse de utilidad o in-terés público, podrán ser objeto de reversión previo pago de su precio al concesionario”. También dice la norma correspondiente que “[d]urante un período prudencial anterior a la terminación del contrato, el ente concedente deberá adoptarlas disposiciones encaminadas a que la entrega de los bienes a ser revertidos se verifique en las condiciones convenidas”.

La Ley Orgánica del Poder Público Municipal se refiere a la reversión como el “[t]raspaso gratuito al Municipio, libre de gravámenes, de los bienes, derechos y acciones objeto de la concesión, al extinguirse ésta por cualquier título”99. No obstante, al regular los medios de explotación de los bienes inmuebles del dominio privado municipal, advierte que el término de los contratos, dichos bienes deben ser “revertidos” al Municipio “libres de gravamen y sin pago alguno por parte de la entidad”100. Uno se pregunta: ¿y por qué tendría que pagar el Municipio por la devolución de bienes que son de su propiedad?

En la Ley Orgánica de Bienes Públicas sólo aparece la reversión en una norma referida a las atribuciones de control que corresponden a la Superintendencia de Bienes cuando los

96 Artículo 116 de la Constitución. 97 El artículo 41 de la Ley Orgánica de Bienes parece establecer una forma de confiscación

que no está en modo alguno admitida en el ordenamiento jurídico, al permitir que, mediante providencia de adjudicación al Tesoro Nacional, “de manera excepcional cuando sea indispensable para la conserva-ción del bien”, la Superintendencia Nacional de Bienes autorice el uso o disposición de bienes perecede-ros o expuestos a deterioro o descomposición, que hayan sido “retenidos, aprehendidos o embargados”, antes de dictarse sentencia en el asunto. Decimos que es una suerte de confiscación, pues no se refiere la norma a la restitución o reparación a las cuales queda obligada la República, en caso de resultar ven-cida en el juicio de que se trate. Sólo en el artículo 21, numeral 18, se cuenta entre las atribuciones de la Superintendencia de Bienes Públicos, que corresponde a este órgano “[a]utorizar, previo el cumplimien-to de las formalidades presupuestarias de ley, el reintegro de sumas de dinero ingresadas al Tesoro Nacional, derivadas de la disposición de bienes provenientes de retenciones, embargos, incautaciones o comisos, cuando la respectiva medida haya sido declarada sin efecto”. Incomprensible.

98 Artículo 48 de la Ley Orgánica sobre Promoción de la Inversión Privada bajo el Régimen de Concesiones.

99 Artículo 73, numeral 7, de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal. 100 Artículo 137 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal.

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entes del sector público otorgan concesiones sobre sus bienes inmuebles101. De la norma se desprende que dichos entes deben establecer expresamente que, al término de la concesión, los bienes objeto de concesión “pasarán nuevamente al dominio del ente u órgano respectivo” –como si por el hecho de la concesión hubieran dejado de pertenecerles102; para luego estipu-lar que la Superintendencia y el ente concedente deben “coordinar la imposición de graváme-nes sobre los bienes inmuebles destinados o afectos a los fines de la concesión. En este caso, los interesados deberán otorgar fianza a favor del ente u órgano respectivo por una cantidad igual a la del valor del bien, a fin de garantizar el derecho de reversión”. Francamente, no entendemos qué quiere decir esto.

Dicho lo anterior, es cierto que, salvo la confiscación, todos los medios de adquisición forzosa de la propiedad señalados tienen –aunque sea mínima– regulación legal. No obstante, esa regulación es dispar y a veces contradictoria; además es oscura en muchos casos. Podría haberse generado la aclaración y el principio de unificación de la institución en la Ley Orgá-nica de Bienes Públicos.

C. Medios de adquisición onerosa de bienes públicos

Según resulta de lo establecido en la Ley Orgánica de Bienes Públicos, son medios de adquisición onerosa (y convencional) de la propiedad pública la compra, la permuta y la dación en pago103. Se obvia en la enumeración el arrendamiento financiero, previsto de la Ley de Contrataciones Públicas para la adquisición de inmuebles104.

Lamentablemente, en la Ley Orgánica de Bienes Públicos no se establece en qué casos puede (o no puede) el Estado acudir a la permuta, a la dación en pago y al arrendamiento financiero para adquirir bienes.

Aun cuando no se hace el señalamiento, la adquisición onerosa de bienes públicos se ri-ge por la Ley de Contrataciones Públicas, la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, por la Ley Orgánica de Bienes Públicos y por el Código Civil y demás normas de derecho común que no contraríen las disposiciones especiales de aquellas.

En el caso de la adquisición de inmuebles por parte de los entes del sector público na-cional, sin que distinga la norma entre las diversas modalidades previstas para ello, se requie-re la opinión favorable de la Superintendencia de Bienes Públicos105. El desarrollo subsi-

101 Artículo 65 de la Ley Orgánica de Bienes Públicos. La norma se refiere también a los “per-misos y autorizaciones”; pero tales institutos no están regulados ni definidos en la ley. Mal puede apli-carse en ese caso la reversión concesional.

102 Es que incluso la norma establece que la Superintendencia de Bienes Públicos debe velar por que se inscriban en los registros de bienes de las unidades administrativas y en el Registro General de Bienes Públicos, los documentos en que conste el derecho de reversión y vigilar que se efectúe ante el Registro Inmobiliario correspondiente, la inscripción de dicho derecho y se hagan las notas margina-les necesarias.

103 Artículo 49 de la Ley Orgánica de Bienes Públicos. 104 Artículo 5, numeral 3, de la Ley de Contrataciones Públicas. 105 Artículo 51 de la Ley Orgánica de Bienes Públicos. En concordancia con esto, el artículo 56

obliga a los entes del sector público nacional a presentar anualmente a la Superintendencia de Bienes Públicos, “para su información”, un programa que contenga sus necesidades inmobiliarias para el año subsiguiente. Esta obligación se impone también “a los órganos y dependencias del Sector Público distintos del Sector Público Nacional”, sin menoscabo de su autonomía.

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guiente permite afirmar, sin embargo, que esta formalidad se refiere únicamente a la adquisi-ción onerosa y convencional de bienes inmuebles, con exclusión de las modalidades gratuitas y de los medios de adquisición forzosa de la propiedad.

En efecto, seguidamente a lo anterior, la ley prevé la necesidad de que se proceda a rea-lizar dos avalúos de los bienes a ser adquiridos, por peritos debidamente acreditados ante la Superintendencia de Bienes Públicos106.

En cuanto a la adquisición de los derechos correspondientes a la propiedad intelectual o industrial por parte de la República –y obviamente también por los demás entes del sector público– la Ley Orgánica de Bienes Públicos establece que la misma se regirá por lo que dispongan las leyes especiales respectivas107.

II. DEL SISTEMA DE ADMINISTRACIÓN DE LOS BIENES PÚBLICOS

Al definir la administración financiera del sector público, la ley orgánica correspon-diente establece los seis sistemas que la componen, entre los cuales aparece el sistema de administración de bienes. Ese sistema de administración de bienes, como ya se dijo, debía ser regulado por una ley especial –la Ley Orgánica de Bienes Públicos–, que lo integrara a los sistemas básicos de administración financiera, es decir, los sistemas presupuestario, de crédi-to público, de tesorería y especialmente de contabilidad, “bajo los mismos criterios de centra-lización normativa y desconcentración operativa”.

A ese respecto, cuando se revisan los sistemas básicos regulados en la Ley Orgánica de la Administración Financiera del Sector Público, se encuentra, fundamentalmente, por una parte la organización del sistema y, por la otra, la regulación legal del sector de la adminis-tración financiera de que se trate.

En cuanto a la organización de cada sistema, encontramos que en la ley se prevé un órgano rector al cual se le asignan facultades reglamentarias generales y organizativas en particular; así como facultades de coordinación y control sobre todos los órganos y entes que se integran en dicho sistema y que, en definitiva, son los destinatarios de la legislación de fondo en los distintos ámbitos de la administración financiera (presupuesto, crédito público, tesorería, contabilidad pública).

Porque la Ley Orgánica de la Administración Financiera del Sector Público define es-pecíficamente los regímenes presupuestario, de crédito público, de tesorería y de contabilidad pública; como el Código Orgánico Tributario, en su ámbito que es también de la administra-ción financiera, recoge las normas generales (comunes) tributarias. Se trata de leyes que, si bien pueden y deben ser reglamentadas, o desarrolladas por otras leyes en determinados ámbitos especiales, son leyes completas, sistematizadoras.

La Ley Orgánica de Bienes Públicos efectivamente contiene un título relativo al sistema de bienes públicos, en el cual pretende definir un “régimen normativo”, para luego referirse a la Superintendencia de Bienes Públicos. Ese “régimen normativo”, sin embargo, se refiere a los principios generales del sistema y a sus “componentes”, sin establecer órganos ni proce-dimientos para la emisión de los actos inherentes a la organización o al funcionamiento del sistema.

106 Artículos 52 al 55 de la Ley Orgánica de Bienes Públicos. 107 Artículo 88 de la Ley Orgánica de Bienes Públicos.

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Seguidamente hablaremos sobre la Superintendencia de Bienes Públicos y demás inte-grantes del sistema. Por otra parte, partiendo de la idea de que el tal sistema de bienes públi-cos no encuentra sustento en la ley, pues la en la misma no se recogen ni se enlazan racio-nalmente las normas y principios atinentes a los bienes públicos, dispersos en el ordenamien-to jurídico; ni se relacionan entre sí, ordenadamente, los órganos que se integran en el sistema para administrar los bienes públicos.

Por lo anterior, en cuanto atiende al sistema de administración de bienes públicos, luego de hablar de la organización (1), nos referiremos a los medios de gestión material de los bienes previstos en la ley: el registro de los bienes públicos (2); el ejercicio de los atributos de la propiedad pública (3); y el régimen de responsabilidad definido en esta ley (4).

1. Organización del sistema de bienes públicos

Dice la Ley Orgánica de Bienes Públicos que los órganos y entes que conforman el sis-tema de bienes públicos “en cuanto adquieren, usan, administran, mantienen, registran, su-pervisan y disponen Bienes Públicos”, son la Superintendencia de Bienes Públicos, como órgano rector (A); las máximas autoridades de los órganos y entes que conforman el sector público (B); las unidades encargadas de la administración y custodia de los bienes públicos en los órganos y entes del Poder Público Nacional, en los estados, municipios, distritos, dis-tritos metropolitanos y en los entes no territoriales, como responsables patrimoniales (C)108.

A. La Superintendencia de Bienes Públicos

La Superintendencia de Bienes Públicos prevista en la ley que se analiza, fue creada como servicio desconcentrado del ministerio con competencia en materia de finanzas109. Se dota a este órgano de autonomía económica, presupuestaria, financiera, técnica y funcional,

para ejercer la rectoría del sistema de bienes públicos; bajo la responsabilidad y dirección de un Superintendente de Bienes Públicos, de libre nombramiento y remoción por el Presidente de la República110.

La lista de atribuciones de la Superintendencia de Bienes Públicos es bastante extensa y se refiere fundamentalmente a aspectos técnicos111. No obstante, se le asignan tareas que sobrepasan su carácter técnico y, por ejemplo, pareciera que incluso se le acuerda –contra la Constitución– un derecho de iniciativa legislativa en materia de bienes públicos; “[a]cceder a los registros y bases de datos de los órganos y entes que conforman el Sector Público, respec-to de los actos de registro, administración y disposición de los Bienes Públicos, con las ex-cepciones previstas en [la presente Ley Orgánica] (…) y sin perjuicio de la autonomía de los diferentes niveles políticos territoriales”.

La Superintendencia de Bienes Públicos cuenta con una Comisión de Enajenación de Bienes Públicos, conformada por el Superintendente de Bienes Públicos y otros cuatro miembros –todos de libre nombramiento y remoción por el Presidente de la República–, facultada “para autorizar la enajenación de los bienes públicos que sean propiedad, o que se

108 Artículos 19 y 45 de la Ley Orgánica de Bienes Públicos. 109 En realidad, de acuerdo con la versión publicada el 15 de junio de 2012, fue creada como

instituto público (artículo 20), lo cual resultó ser un error de copia con respecto al original. 110 Artículo 20 de la Ley Orgánica de Bienes Públicos. Ver además artículos 22, 24, 25, 26

y 30. 111 Artículo 21 de la Ley Orgánica de Bienes Públicos.

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encuentren adscritos a alguno de los órganos o entes que conforman el Poder Público Nacio-nal, en todas sus instancias”112. Esta autorización sustituye la de la Asamblea Nacional previs-ta en la Constitución113, “en los casos en que así se determine por razones estratégicas, de soberanía o interés nacional”114.

La Superintendencia de Bienes Públicos puede, en cualquier momento, realizar inspec-ciones en sitio con el objeto de corroborar el estado de mantenimiento, conservación y pro-tección dado a los bienes propiedad de los órganos y entes que conforman el sector público nacional115.

Por último, la Superintendencia de Bienes Públicos debe mantener la debida coordina-ción y cooperación en las materias de su competencia con los órganos que conforman el Sistema Nacional de Control Fiscal, con Oficina Nacional de Contabilidad Pública, con el órgano del poder ejecutivo con competencia en materia de control interno, con los órganos y entes con competencia en materia de patrimonio histórico, artístico y cultural, y con los órga-nos y entes competentes en materia de registros estadísticos y conformación de las cuentas nacionales, y mantendrá el intercambio necesario con dichos órganos y entes, a los fines de procurar la consistencia de los registros y cifras y el adecuado, cabal y oportuno registro y control de los Bienes Públicos y su respectivo valor contable116.

B. Las máximas autoridades de los órganos y entes del sector público

De acuerdo con la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, corresponde a las máximas autoridades jerárquicas de cada ente del sector público la responsabilidad de organizar, establecer, mantener y evaluar el sistema de control interno117; que consiste en el “sistema que comprende el plan de organización, las políticas, normas, así como los métodos y procedimientos adoptados dentro de un ente u organismo sujeto a esta Ley, para salvaguardar sus recursos, verificar la exactitud y veracidad de su información financiera y administrativa, promover la eficiencia, economía y calidad en sus operaciones, estimular la observancia de las políticas prescritas y lograr el cumplimiento de su misión, objetivos y metas”118. También deben las máximas autoridades de cada órgano y ente del sector público rendir cuenta de su gestión.

Así, resulta natural que la Ley Orgánica de Bienes Públicos señale que las máximas au-toridades jerárquicas de los órganos y entes del sector público conforman el sistema de admi-nistración de bienes públicos. No otorga la ley a estas autoridades, sin embargo, atribuciones específicas en materia de administración de bienes.

112 Artículo 28 de la Ley Orgánica de Bienes Públicos. 113 Artículo 187, numeral 12, de la Constitución. 114 Artículo 83 de la Ley Orgánica de Bienes Públicos. 115 Artículo 72 de la Ley Orgánica de Bienes Públicos. 116 Artículo 34 de la Ley Orgánica de Bienes Públicos. 117 Artículo 36 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Na-

cional de Control Fiscal. 118 Artículo 35 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Na-

cional de Control Fiscal.

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C. Los administradores de bienes públicos

La Ley Orgánica de Bienes Públicos “ordena la creación de una instancia administrati-va, como unidad responsable patrimonialmente de los Bienes Públicos, en cada órgano o ente del Poder Público Nacional, de los estados, municipios, distritos, distritos metropolitanos y entes públicos no territoriales, las cuales, sin menoscabo de la autonomía de los Poderes Públicos distintos al Poder Público Nacional, deberán ajustar a lo previsto en [la presente] Ley Orgánica y sus Reglamentos, y a las normas que dicte la Superintendencia de Bienes Públicos en la materia, lo relativo a la adquisición, uso, mantenimiento, registro y disposición de sus bienes”119.

Son atribuciones compartidas de la Superintendencia de Bienes Públicos y las direccio-nes de bienes públicos realizar el diagnóstico de los bienes públicos; requerir información a los particulares que ejerzan o hayan ejercido algún derecho sobre bienes públicos; recibir y atender denuncias y sugerencias de la ciudadanía, relacionadas con el manejo y administra-ción de los bienes públicos, debiendo mantener la identidad de los denunciantes y el conteni-do de la denuncia, protegidos por el principio de reserva120.

2. El registro de bienes públicos

Tema desconocido y, sin embargo, fundamental en materia de administración de bienes públicos es el de su registro e inventario. Se afirma que el tema es desconocido, pues lamen-tablemente no existen en el ordenamiento normas claras que permitan distinguir herramien-tas, como el registro y el inventario de bienes públicos, confundiéndose en unos casos y, en otros, obviándose las diferencias, ni las operaciones “administrativas” de registro o inscrip-ción, asignación u otros movimientos y desincorporación; de las operaciones jurídicas de adquisición y disposición de bienes. Esto, por supuesto, se refleja en la Ley Orgánica de Bienes Públicos y su sistema de registro de bienes; y en la cual no se le da la importancia debida al Registro General de Bienes.

Todos los mencionados son temas que deben ser desarrollados in extenso, y por ello este espacio no nos lo permite. De modo que, nos referiremos a todo muy brevemente y de mane-ra general.

Según lo establece la Ley Orgánica de Bienes Públicos, las unidades administrativas que en cada ente u órgano del sector público administren bienes públicos, deben llevar el registro de los mismos, de conformidad con las normas e instructivos que dictados por la Superinten-dencia de Bienes Públicos121.

Tal registro debe permitir crear y mantener el Registro General de Bienes Públicos, por lo cual debe conformarse como sistema de información y estar soportado en medios informá-ticos122. El sistema de información en qué consiste el Registro General de Bienes Públicos –que debe ser diseñado y mantenido por la Superintendencia de Bienes Públicos– debe permi-tir mostrar permanentemente123:

119 Artículo 27 de la Ley Orgánica de Bienes Públicos. 120 Artículo 23 de la Ley Orgánica de Bienes Públicos. 121 Artículo 32 de la Ley Orgánica de Bienes Públicos. 122 Artículo 31 de la Ley Orgánica de Bienes Públicos. 123 Artículo 31 de la Ley Orgánica de Bienes Públicos.

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1) Los bienes, acciones y derechos propiedad de los entes del sector públicos, sean éstos del dominio público o privado, con especificación del órgano o ente que ostente la titularidad de la propiedad, asignación o adscripción de los mismos; los derechos patrimonia-les incorporales y los bienes geo-referenciados de valor artístico e histórico.

2) Forma, fecha y valor de adquisición.

3) Estado de conservación, uso y mantenimiento del bien.

4) Ubicación geográfica y geo-referenciada del bien124.

5) Responsable patrimonial del mantenimiento, conservación y protección del bien.

6) Valor de mercado actualizado del bien.

7) Cualquier otra información que se estime conveniente para la correcta ubicación y clasificación de los bienes públicos.

Corresponde a la Superintendencia de Bienes Públicos velar por la consistencia e inte-gridad del Registro General de Bienes Públicos, con base en la información contenida en los registros de las unidades administrativas encargadas de la gestión de los bienes públicos dentro de cada ente u órgano que conforma el Sector Público125.

En tal virtud, los funcionarios y demás trabajadores al servicio de entes del sector públi-co tienen el deber de suministrar a la Superintendencia de Bienes Públicos, en el ámbito de sus competencias, la información requerida126.

Las sociedades de cualquier tipo, en las que los entes del sector público cuenten con una participación inferior al 50% de su capital social o patrimonial, deberán remitir con la perio-dicidad y oportunidad que a tal efecto establezca el reglamento o la normativa técnica dictada por la Superintendencia de Bienes Públicos, la información relativa al inventario de sus acti-vos, a los fines del registro correspondiente en el Registro General de Bienes Públicos127. Luego, las instituciones privadas y los particulares que por cualquier concepto usen, posean, administren o tengan bajo su custodia bienes y derechos propiedad del sector público, están obligados a proporcionar los datos y los informes que les solicite la Superintendencia de Bienes Públicos, así como remitirle los registros o inventarios de dichos bienes128.

124 A los efectos de la formación del catastro geo-referenciado, se deben inscribirse en los re-gistros de las unidades administrativas que gestionen bienes públicos: 1) los títulos por los cuales se enajene, modifique, grave o extinga el dominio, posesión y los demás derechos reales de los bienes inmuebles propiedad del sector público; 2) los contratos de comodato y de arrendamiento sobre los bienes inmuebles propiedad del Sector Público; 3) las decisiones de ocupación y sentencias relacionadas con los bienes inmuebles propiedad del Sector Público que dicte la autoridad judicial; 4) los títulos supletorios y justificativos de perpetua memoria promovidos para acreditar la propiedad, la posesión y el dominio del sector público sobre bienes inmuebles; 5) las sentencias judiciales o de árbitros que produz-can alguno de los efectos mencionados en el número 1; 6) las decisiones, sentencias o actos que incorpo-ren o desincorporen del dominio público determinados bienes inmuebles propiedad del sector público. (Artículo 34 de la Ley Orgánica de Bienes Públicos). Lamentablemente no se hace en la norma ninguna referencia a la Ley de Geografía, Cartografía y Catastro.

125 Artículo 33 de la Ley Orgánica de Bienes Públicos. 126 Artículo 35 de la Ley Orgánica de Bienes Públicos. 127 Artículo 36 de la Ley Orgánica de Bienes Públicos. 128 Artículo 37 de la Ley Orgánica de Bienes Públicos.

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Para concluir con este tema, señalamos únicamente que no existe la obligación, de acuerdo con la Ley Orgánica de Bienes Públicos, de mantener inventarios (o registros, si se quiere) especiales, relacionados con: bienes de consumo (materiales y suministros); bienes destinados a la enajenación (desde su adquisición o por decisión posterior); bienes que deben ser objeto de destrucción. Sí se dice, en cambio, que en materia de “desincorporación” –a un registro o inventario al cual no han sido incorporados–, las normas en cuestión no les resultan aplicables129

3. El ejercicio de los atributos de la propiedad sobre bienes públicos

Los atributos de la propiedad pública –como los de la propiedad privada– son el uso, el goce y la disposición. Estos atributos de la propiedad pública suponen el ejercicio de prerro-gativas y el cumplimiento de obligaciones vinculadas con la satisfacción del interés general, como fin del Estado y su organización.

La Ley Orgánica de Bienes Públicos no desarrolla, ni siquiera recoge de manera gene-ral, sino muy parcialmente, las prerrogativas y deberes inherentes a los atributos de la propie-dad pública: uso (A), goce (B) y disposición (C).

A. Del uso de los bienes públicos

Una de las clasificaciones de los bienes del Estado los distingue según el régimen jurí-dico al cual están sujetos, por el fin que están llamados a cumplir, y los separa en dos cate-gorías: bienes del dominio público y bienes del dominio privado. Los bienes del dominio público son de uso público o de uso privado130. Los bienes del dominio privado, por princi-pio, son de uso privado.

Los bienes de uso público son aquellos bienes del dominio público destinados a ser uti-lizados directamente y por sí mismos por los particulares131; salvo aquellos cuya utilización común o general deriva de la prestación directa de un servicio público (escuelas, hospitales, etc.); y los inmuebles afectados mediante acto legislativo o reglamentario al uso público que no hayan sido acondicionados para ello132.

El uso privado de los bienes públicos, sean éstos demaniales o del dominio privado, consiste en su utilización por parte de los órganos y entes del sector público para su funcio-namiento, para la prestación de servicios públicos, o para cualquier otra finalidad prevista en el ordenamiento jurídico que no implique el uso directo de los mismos por los particulares.

La Ley Orgánica de Bienes Públicos, salvo en materia de “propiedades incorporales”, no se refiere al uso público o privado de los bienes del Estado y, por vía de consecuencia, no regula dichos usos.

En ese ámbito –en el del uso– se limita a señalar que los entes del sector público “deben procurar el uso racional y social de sus bienes y de los que se encuentran bajo su administra-

129 Artículo 74 de la Ley Orgánica de Bienes Públicos. 130 Artículo 540 del Código Civil. 131 Los particulares pueden actuar en general como usuarios de esos bienes, pero también pue-

den existir usos privativos que pueden implicar el uso privado o la utilización privativa del bien. El uso privativo del dominio público –distinto a su uso privado–, es la efectuada por personas individualmente determinadas en virtud de un título conferido por la administración, que les otorga el derecho a ocupar de manera privativa una porción del dominio público, o bien en razón de una concesión.

132 J.-M. Auby, P. Bon, J.-B. Auby, P. Terneyre, op. cit., pp. 41.

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ción, conforme a los procedimientos establecidos en los lineamientos, directrices y pautas previstos en [la presente] Ley atendiendo a los fines y objetivos institucionales”133. En com-plemento, dispone que los mismos entes deben adoptar “las acciones necesarias para la de-fensa administrativa y judicial de los Bienes Públicos de su propiedad y de los que tengan a su cargo”134.

En materia de “propiedades incorporales”, la ley dispone que “[l]a utilización de pro-piedades incorporales que pertenezcan a la República y que por aplicación de leyes especiales hayan entrado en el dominio público y sean de uso público, no generará derecho alguno a favor del Estado”135.

Claro que la ley analizada se refiere a dos elementos propios del atributo uso: la conser-vación y mantenimiento de los bienes públicos.

Al respecto, estipula que los bienes públicos deben ser preservados en condiciones apropiadas de uso y conservación; para lo cual advierte que los mismos deben ser objeto de mantenimiento preventivo, correctivo y sistemático, de acuerdo con normas de seguridad industrial, normas oficiales de calidad y las especificaciones formuladas por el cuerpo de bomberos cuando se trate de la seguridad de bienes inmuebles. Adicionalmente, la ley dispo-ne que las unidades administrativas responsables de la administración de los bienes públicos deben adoptar las medidas pertinentes para que se incluyan el presupuesto correspondiente, los créditos necesarios para su mantenimiento y conservación136, ocupándose de agregar que “[l]os gastos inherentes a la conservación, mantenimiento y protección de los Bienes Públi-cos corresponderán a sus propietarios o a los entes u órganos que los tengan en custodia, con cargo a sus partidas presupuestarias específicas”137.

Nada más se establece con respecto al uso de los bienes públicos.

B. Del goce de los bienes públicos

Todos los bienes públicos, directa o indirectamente, son susceptibles de generar frutos o productos para los entes del sector público. En tal virtud, la Ley Orgánica de Bienes Públicos prevé que los bienes que son naturalmente fructíferos no pueden permanecer ociosos, en detrimento de los intereses del sector público –del interés general, a fin de cuentas138.

De todas las modalidades que permiten a los distintos entes del sector público obtener frutos –civiles o naturales139, la Ley Orgánica de Bienes Públicos se refiere únicamente, y de modo muy parcial, al arrendamiento, el comodato y la concesión140.

133 Artículo 11 de la Ley Orgánica de Bienes Públicos. 134 Artículo 12 de la Ley Orgánica de Bienes Públicos. 135 Artículo 91 de la Ley Orgánica de Bienes Públicos. 136 Artículo 69 de la Ley Orgánica de Bienes Públicos. 137 Artículo 68 de la Ley Orgánica de Bienes Públicos. 138 Artículo 70 de la Ley Orgánica de Bienes Públicos. 139 La ley no se refiere al usufructo, uso y habitación; tampoco a la enfiteusis; a los usos, prin-

cipalmente de bienes del dominio público, susceptibles de generar el pago de tasas o precios públicos por los particulares; entre tantas otras modalidades que pueden generar frutos para los entes del sector público.

140 El capítulo referido a la concesión, se titula “concesiones, permisos y autorizaciones”, pero sólo se refiere a la concesión.

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En cuanto al arrendamiento, la ley presenta más dudas que soluciones.

Lo primero es que uno entendería que, al regular el arrendamiento de bienes públicos, la ley debe referirse a eso, al arrendamiento de los bienes públicos como medio de percibir frutos civiles. No obstante, esa ley establece que los entes del sector público sólo pueden arrendar bienes muebles o inmuebles para su servicio mediante acto motivado, cuando las circunstancias así lo justifiquen141; con lo cual ya no se está refiriendo a los bienes públicos y su arrendamiento, sino a bienes privados (en principio) arrendados por los entes del sector público.

Esto no traería dudas, si más adelante la misma ley no estipulara, sin mayores explica-ciones que “[s]on aplicables para el arrendamiento de Bienes Públicos, las disposiciones contenidas en el Capítulo IV del presente Título, relativas a la tasación de los bienes”142. ¿Se refiere la ley a los bienes públicos objeto de arrendamiento, o a los bienes privados arrenda-dos por los entes del sector público? Se formula la pregunta, porque la tasación está prevista en principio para la adquisición de bienes, pero también lo está para su venta.

En cualquier caso, dependiendo de la naturaleza de los bienes públicos de que se trate, específicamente de su destino, resultarán aplicables la Ley de Arrendamientos Inmobiliarios y la Ley para la Regularización y Control de los Arrendamientos de Vivienda, entre otras leyes especiales.

Entre las poquísimas normas específicas de la Ley Orgánica de Bienes Públicos, cuenta una que establece que los entes del sector público, “salvo disposiciones especiales, pueden dar en arrendamiento los Bienes Públicos que tengan adscritos, asignados o de los cuales sean propietarios, hasta por los plazos señalados como límite máximo en el Código Civil”143. Pero ¡el Código Civil no establece un límite máximo para el arrendamiento de bienes!

En efecto, de acuerdo con el Código Civil, los arrendamientos pueden hacerse por tiem-po determinado, pero también por tiempo indeterminado, con lo cual no habría ningún límite temporal para el contrato.

Los arrendamientos de bienes inmuebles que se celebren por tiempo determinado sí tie-nen límites temporales, siendo el principio que el contrato no puede durar más de quince años, so pena de nulidad de la disposición que establezca lo contrario144. La norma presenta dos excepciones y una inflexión, no obstante: el contrato puede durar hasta la muerte del arrendatario si el arrendamiento versa sobre “una casa para habitarla”; si el arrendamiento versa sobre un terreno inculto y el arrendatario se compromete a desmontarlo y cultivarlo, el contrato puede extenderse por cincuenta años145; por último –y aquí la inflexión– el contrato puede ser renovado, expresa o tácitamente y, en el último caso, se convierte en un arrenda-miento por tiempo indeterminado146.

141 Artículo 59 de la Ley Orgánica de Bienes Públicos. 142 Artículo 61 de la Ley Orgánica de Bienes Públicos. 143 Artículo 57 de la Ley Orgánica de Bienes Públicos. 144 Artículo 1580 del Código Civil. 145 Idem. 146 Artículo 1600 del Código Civil.

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Por otra parte, el Código Civil establece que quien tiene la simple administración no puede arrendar por más de dos años (salvo disposiciones especiales)147. ¿Será a esto a lo que se refiere la Ley Orgánica de Bienes Públicos cuando pretende imponer límites temporales a los arrendamientos de bienes públicos?

No lo sabemos, como tampoco sabemos cómo podría definirse, en el sector público, quién tiene y quién no la “simple administración” de los bienes públicos en el sentido de la norma transcrita. Nos atrevemos a afirmar que los órganos del poder ejecutivo –nacional, estadal o municipal– tienen la simple administración de los bienes correspondientes –al me-nos de los inmuebles– y que, para arrendar por más de dos años deben someterse a los regí-menes de autorizaciones y/o aprobaciones que establezca el ordenamiento jurídico para la venta de los bienes de cuyo arrendamiento se trata.

En cualquier caso, corresponde a la Superintendencia de Bienes Públicos dictar las nor-mas y políticas para la revisión periódica de los contratos de arrendamiento que, con el carác-ter de arrendadores y respecto de bienes inmuebles, celebren los entes del sector público nacional.148

Luego se pretende en la Ley Orgánica de Bienes Públicos regular el comodato de bienes públicos149, señalándose al efecto, primero, que el contrato se rige por el Código Civil150 y; luego, que sólo pueden darse bienes en comodato, en los siguientes casos:

1) Cuando el comodatario sea un ente u órgano del sector público151.

2) Si el comodatario es un particular, debe destinar el bien al desarrollo de un progra-ma de interés público.

En ambos casos, la ley señala que el comodato no puede exceder de quince años, y que el contrato debe prever causales de rescisión anticipada, fundadas en el incumplimiento de las obligaciones del comodatario o en razones de interés público.

Ahora bien, la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, con respecto a los bienes in-muebles municipales, establece que tales bienes sólo pueden ser entregados en comodato a entes públicos o privados, “para la ejecución de programas y proyectos de interés público en materia de desarrollo económico y social”; disponiendo además que cuando los inmuebles en

147 Artículo 1582 del Código Civil. 148 Artículo 60 de la Ley Orgánica de Bienes Públicos. Adicionalmente la ley dispone que, en

caso de arrendamiento de bienes propiedad de la República, la Procuraduría General de la República puede autorizar a la Superintendencia de Bienes Públicos para ejercer, en determinados actos y para ciertos efectos, la representación de la República, en defensa de los derechos inherentes a los bienes públicos dados en arrendamiento, de conformidad con los términos previstos en la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República (artículo 58).

149 Artículo 62 de la Ley Orgánica de Bienes Públicos. 150 Artículo 1724 del Código Civil: “El comodato o préstamo de uso es un contrato por el cual

una de las partes entrega a la otra gratuitamente una cosa, para que se sirva de ella, por tiempo o para uso determinados, con cargo de restituir la misma cosa”.

151 Sin perjuicio de la figura de la incorporación prevista en el artículo 124 de la Ley Orgánica de la Administración Pública, dice expresamente la norma; es decir, la asignación de bienes propiedad de un ente territorial a sus entes descentralizados funcionalmente sin transmisión de la propiedad.

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cuestión dejen de cumplir el fin específico para el cual se hizo la adjudicación, se restituirán de pleno derecho al municipio152.

Para terminar con el arrendamiento y el comodato, habría que decir –aunque la ley no lo hace– que sólo pueden ser objeto de tales contratos los bienes del dominio privado. Los bie-nes del dominio público, por estar fuera del comercio, sólo pueden ser objeto de contratos administrativos que, por lo mismo, coloquen al Estado en situación de superioridad frente a sus cocontratantes, como la concesión.

Con respecto a esa forma contractual, la Ley Orgánica de Bienes Públicos señala que “[l]as concesiones sobre Bienes Públicos cuyo otorgamiento autoriza la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, se regirán por lo dispuesto en las leyes especiales que regulen la materia de concesiones”153. Añade la ley, al respecto que las concesiones sobre bienes –en realidad de obras públicas– “no crean derechos reales; sólo otorgan frente a la administración y sin perjuicio de terceros, el derecho a realizar el uso, aprovechamiento o explotación del bien, de acuerdo con las reglas y condiciones que establezcan las leyes”154.

En efecto, existe una confusión conceptual, de antaño en nuestro ordenamiento, que ha llevado a la impropia construcción de una concesión de bienes, paralela a la concesión de servicios públicos y a la concesión de obras públicas, cuando la realidad es que la llamada concesión de bienes no es otra cosa que una modalidad de la concesión de obras públicas, incluso según la define la Ley Orgánica sobre Promoción de la Inversión Privada bajo el Régimen de Concesiones: son contratos de concesión, entre otros, los celebrados por la auto-ridad pública competente por medio de los cuales una persona jurídica llamada concesionario asume la obligación de construir, operar y mantener una obra o bien destinados al servicio, al uso público o a la promoción del desarrollo, por su cuenta y riesgo y bajo la supervisión y el control de la autoridad concedente, a cambio del derecho a explotar la obra y de percibir el producto de las tarifas, precios, peajes, alquileres, valorización de inmuebles, subsidios, ganancias compartidas con algún ente público u otra fórmula establecida en los contratos correspondientes, durante un tiempo determinado, suficiente para recuperar la inversión, los gastos de explotación incurridos y obtener una tasa de retorno razonable sobre la inversión155. Estas concesiones de obras públicas, pueden comportar la “explotación, administración, reparación, conservación o mantenimiento de obras existentes, con la finalidad de obtener fondos para la construcción de obras nuevas que tengan vinculación física, técnica o de otra naturaleza con las primeras”156.

152 Artículo 137 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal. Vale decir que en la práctica municipal, el comodato de inmuebles ha servido incorrectamente como medio de sustitución de la lla-mada “enfiteusis urbana”, en tanto no se ha celebrado gratuitamente, exigiéndose al comodatario como contraprestación la construcción y luego el mantenimiento de obras que, al término del contrato, pasan a ser obras públicas en razón de la aplicación de una sedicente cláusula de “reversión”.

153 Artículo 63 de la Ley Orgánica de Bienes Públicos. 154 Artículo 64 de la Ley Orgánica de Bienes Públicos. Sin embargo, en el artículo 66 se reco-

noce un derecho preferente al concesionario de obras públicas que serán objeto de enajenación. 155 Artículo 2 de la Ley Orgánica sobre Promoción de la Inversión Privada bajo el Régimen de

Concesiones. 156 Artículo 3, literal b) de la Ley Orgánica sobre Promoción de la Inversión Privada bajo el

Régimen de Concesiones.

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C. De la disposición de los bienes públicos

La disposición, como atributo de la propiedad y con independencia de su régimen de dominio público o privado, consiste en la facultad de los entes territoriales y sus entes des-centralizados de enajenar o gravar el bien de su propiedad, o de consumirlo, transformarlo o destruirlo, en los términos y con las limitaciones previstas en la legislación aplicable.

La Ley Orgánica de Bienes Públicos sólo se refiere a la facultad de los entes del sector público de gravar –y desgravar– sus bienes y, a su facultad de enajenarlos. Nada se dice, en efecto, en cuanto a la transformación y destrucción de los bienes públicos y tampoco con respecto a su consumo157.

En cuanto al gravamen de los bienes públicos, estamos obviamente en cuenta de la prohibición contenida en la Ley Orgánica de la Administración Financiera del Sector Públi-co, de acuerdo con la cual no pueden contratarse operaciones de crédito público “con garantía o privilegios sobre bienes o rentas nacionales estadales o municipales”158, a pesar de que entre las operaciones de crédito público cuenta, precisamente, el otorgamiento de garantías159: sólo pueden otorgarse garantías para respaldar obligaciones de terceros, y sólo pueden hacerlo los entes descentralizados funcionalmente, con forma mercantil, cuyo objeto sea la actividad financiera, salvo en cuanto respecta y en la medida en que esté previsto en el régimen de concesiones de obra públicas y servicios públicos nacionales160. En cualquier caso, nada dice la Ley Orgánica de Bienes Público a este respecto, salvo en cuanto se refiere a los privilegios de los bienes de la República161.

Pero el gravamen de los bienes, en general, no se queda en la limitación de los atributos de la propiedad en virtud de los privilegios o garantías que se ofrezcan a terceros (prenda o hipoteca, por ejemplo). Gravar un bien significa, en efecto, limitar alguno de los atributos de la propiedad, mediante, por ejemplo, contratos personales (el arrendamiento o el comodato, que afectan el uso), o por contratos reales (como el usufructo o la enfiteusis, que afectan además del uso, el goce de los bienes). Estos gravámenes, sin embargo, son al propio tiempo medios de goce de los bienes y, en esa medida, ya nos referimos a ellos supra.

También se puede afectar el atributo disposición de los bienes públicos y, además de la prohibición de enajenarlos y gravarlos autónoma o derivada de una medida judicial de em-bargo preventivo o ejecutivo, cuando ello está legalmente permitido162, los entes del sector público pueden decidir si sus bienes están sujetos a un régimen de dominio público o de dominio privado.

157 Con respecto a la destrucción de bienes públicos, el artículo 75 de la Ley Orgánica de Bie-nes Públicos dispone que “[c]uando un Bien Público sufra pérdida o deterioro que imposibilite de mane-ra permanente su utilidad, deberá ser desincorporado del inventario de Bienes Públicos del respectivo ente u organismo, previa autorización de la Comisión de Enajenación de Bienes Públicos. Igual proce-dimiento habrá de seguirse en los casos de bienes que no sean susceptibles de reparación, a los cuales se les dará la condición de obsolescencia y los que resultaren inservibles por haber sido modificados o alterados para recuperar o poner en funcionamiento otros bienes”.

158 Artículo 93 de la Ley Orgánica de la Administración Financiera del Sector Público. 159 Artículo 77, numeral 4, de la Ley Orgánica de la Administración Financiera del Sector

Público. 160 Artículo 92 de la Ley Orgánica de la Administración Financiera del Sector Público. 161 Artículo 10 de la Ley Orgánica de Bienes Públicos. 162 Ver artículo 99 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, y artículo

158 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal.

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Recordemos, al respecto, que los bienes del dominio público son inalienables; es decir, que sus propietarios no pueden disponer de ellos por enajenación, aun cuando puedan trans-formarlos y destruirlos, siempre dentro de los límites de la ley.

En efecto, mediante ley pueden afectarse al dominio público de los entes político–territoriales sus bienes del dominio privado; siendo así que tales bienes pasan a ser inaliena-bles, y a estar destinados al uso público o a servicios públicos y otras actividades de interés general desarrolladas por los entes del sector público163.

La operación contraria también es posible: se puede proceder a la desafectación de bie-nes del dominio público que ya no estén destinados o no sean requeridos para el uso público o la prestación de servicios públicos, y sujetarlos así al régimen del dominio privado, por decreto ejecutivo previa autorización del poder legislativo164. Esos bienes dejan de ser enton-ces inalienables, es decir, pueden ser enajenados.

De acuerdo con la Ley Orgánica de Bienes Públicos, son medios de enajenación de los bienes públicos la venta, la permuta, la dación en pago, el aporte del bien al capital social de sociedades mercantiles del Estado, la donación y “otros tipos de operaciones legalmente permitidas”165.

De acuerdo con la ley, la enajenación de los bienes propiedad del sector público nacio-nal debe ser autorizada previamente por la Comisión de Enajenación de Bienes Públicos166.

163 El artículo 8 de la Ley Orgánica de Bienes Público, que se refiere a la posibilidad de afectar al dominio público bienes del dominio privado, dispone que la operación sólo puede llevarse a cabo mediante ley especial dictada por la Asamblea Nacional. No obstante, por aplicación del principio de separación (vertical) de poderes y en razón de la autonomía de los estados y municipios en materia de administración de sus bienes, somos de la opinión de que la misma operación puede realizarse a esos niveles, mediante ley estadal u ordenanza municipal, según el caso.

164 De nuevo, el artículo 7 de la Ley Orgánica de Bienes Públicos, que se refiere a la posibili-dad de desafectar bienes del dominio público y someterlos al régimen del dominio privado, dispone que la operación debe llevarse a cabo mediante decreto del Presidente de la República dictado en Consejo de Ministros, previa autorización de la Asamblea Nacional; pero por aplicación del principio de separación (vertical) de poderes y en razón de la autonomía de los estados y municipios en materia de administra-ción de sus bienes, somos de la opinión de que la misma operación puede realizarse a esos niveles, mediante decreto del gobernador o el alcalde, previa autorización del respectivo consejo legislativo o concejo municipal.

165 Artículo 76 de la Ley Orgánica de Bienes Públicos. Entre los mecanismos a través de los cuales los entes del sector público pueden “perder” la propiedad de sus bienes se encuentra la usucapión, pero la Ley Orgánica de Bienes Públicos no establece nada al respecto, salvo cuando se obliga a los entes del sector público a “adoptar las acciones necesarias para la defensa administrativa y judicial de los bienes públicos de sus propiedad y de los que tengan a su cargo” (artículo 12). La Ley Orgánica de la Hacienda Pública Nacional, en una norma derogada por la ley que se analiza sí se refería a la adquisi-ción de bienes nacionales por prescripción adquisitiva o usucapión y, variando los lapsos que al respecto establece el Código Civil, disponía que el plazo para prescribir con justo título y de buena fe era de 20 años (y no de 10); y sin título, de 50 años (y no de 20). Hoy debe aplicarse en la materia lo dispuesto en el Código Civil.

166 Artículo 83 de la Ley Orgánica de Bienes Públicos. De acuerdo con el artículo 73, “[l]os órganos y entes del Sector Público deberán enajenar los bienes públicos de su propiedad que no fueren necesarios para el cumplimiento de sus finalidades y los que hubiesen sido desincorporados por obsoles-cencia o deterioro”.

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Si se trata de “bienes inmuebles del dominio privado de la Nación”, la Constitución es-tablece que debe mediar, además, la autorización de la Asamblea Nacional, “con las excep-ciones que establezca la ley”167. En ese sentido, la Ley Orgánica de Bienes Públicos dispone que no es necesaria la autorización de la Asamblea Nacional para la enajenación de inmue-bles “en los casos en que así se determine por razones estratégicas, de soberanía o de interés nacional”168; lo cual implica que mediante leyes especiales se establecerán los casos en que, por razones estratégicas, de soberanía, o de interés nacional, no sea necesaria la autorización de la Asamblea Nacional para enajenar bienes inmuebles del dominio privado de la Nación, bastando para ello la autorización de la Comisión de Enajenación de Bienes Públicos: en un sistema de pesos y contrapesos inherente al régimen de la separación de poderes, no es co-herente pensar que la autoridad llamada a enajenar un bien, bajo la tutela de un órgano cuyos integrantes son de su libre nombramiento y remoción, será quien determine discrecionalmen-te las razones estratégicas, de soberanía o de interés nacional que justifiquen la no interven-ción del órgano de control, que es la Asamblea Nacional.

Los bienes que vayan a ser objeto de enajenación deben ser avaluados por peritos de re-conocida capacidad e idoneidad técnica, para fijar su “precio base”169. Esto, independiente-mente de la modalidad de enajenación que se emplee.

Con respecto a las modalidades de enajenación de los bienes públicos, a pesar de la lista –bastante completa por demás– contenida en la ley que se analiza, sólo se desarrollan la venta y la permuta de bienes. En ese sentido, la ley establece que tales operaciones deben realizarse “mediante proceso de Oferta Pública y preferentemente por lotes, pudiéndose reali-zar enajenaciones por unidades en razón de las características particulares de los bienes, avaladas a través de acto motivado suscrito por la máxima autoridad del respectivo ente u organismo”170, según el procedimiento que se establece también en la ley171.

Se exceptúan del procedimiento de oferta pública, siempre que medie la autorización expresa de la máxima autoridad del respectivo órgano o ente, las siguientes operaciones 172:

1) La venta o permuta de bienes cuyo adquiriente sea otro ente u órgano del sector público.

2) La venta de bienes cuyos adquirientes sean los trabajadores del ente u órgano enaje-nante, siempre que la enajenación de dichos bienes se realice mediante concurso en igualdad de condiciones entre todos los interesados173.

167 Artículo 187, numeral 12, de la Constitución. 168 Artículo 83 de la Ley Orgánica de Bienes Públicos. 169 Ver artículos 77 y 78 de la Ley Orgánica de Bienes Públicos. 170 Artículo 79 de la Ley Orgánica de Bienes Públicos. 171 Ver artículos 81 y 82 de la Ley Orgánica de Bienes Públicos. 172 Artículo 83 de la Ley Orgánica de Bienes Públicos. 173 De acuerdo con el artículo 145 constitucional, “[q]uien esté al servicio de los Municipios,

de los Estados, de la República y demás personas jurídicas de derecho público o de derecho privado estatales, no podrá celebrar contrato alguno con ellas, ni por sí ni por interpósita persona, ni en represen-tación de otro u otra, salvo las excepciones que establezca la ley”. La misma Ley Orgánica de Bienes Públicos, por su parte, prohíbe a los funcionarios “así como a toda persona que preste servicios en los órganos y entes que conforman el Sector Público, (…) adquirir derechos reales por contrato, legado o subasta pública, directa o indirectamente o por persona interpuesta, respecto de los Bienes Públicos,

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3) La venta o permuta de bienes en producción, cuando el proceso licitatorio pudiere afectar el proceso productivo del bien.

4) La venta o permuta de bienes de cualquier tipo cuando mediante un proceso amplio de oferta pública, se determine la existencia de un solo oferente.

5) La venta o permuta de derechos litigiosos.

Cuando los bienes a enajenar son acciones u otros títulos valores, aún propiedad de los entes del sector público nacional, no son necesarias las autorizaciones a que se refiere la ley en materia de mercados de valores174. Si se trata de la enajenación de títulos representativos de capital de la República en sociedades mercantiles, se requiere la autorización del Presiden-te de la República en Consejo de Ministros175, además de la Comisión de Enajenación de Bienes Públicos, claro está. Si los títulos se cotizan en bolsa, la enajenación se hará confor-me a las reglas de la institución bursátil de que se trate; si no se cotizan en bolsa, se enaje-narán mediante subasta pública, “a menos que el Presidente de la República, en Consejo de Ministros, a propuesta del Ministro con competencia en materia de finanzas, acuerde la adju-dicación directa a entes del Sector Público”176.

La enajenación de los derechos de propiedad intelectual o industrial de la República de-be realizarse mediante subasta pública, “a menos que el Presidente de la República, en Con-sejo de Ministros, acuerde la adjudicación directa por razones estratégicas, de soberanía o de interés nacional, determinadas por el Presidente de la república, o en atención a los acuerdos internacionales suscritos válidamente por la República Bolivariana de Venezuela”177, y así lo acuerde la Comisión de Enajenación de Bienes Públicos.

Dejando atrás la enajenación de bienes del sector público nacional, la Ley Orgánica de Bienes Públicos señala que los “órganos y entes políticos territoriales diferentes a la Repúbli-ca, notificarán a la Superintendencia de Bienes Públicos sobre la enajenación de sus bienes, sin menoscabo de su autonomía constitucional, con la periodicidad y en la forma que deter-mine el Reglamento [de la presente Ley Orgánica]”178 .

Al respecto, si bien es cierto que las normas sobre la enajenación de bienes públicos contenidas en la ley analizada están dirigidas a la enajenación de bienes nacionales, es nues-tra consideración que las mismas deben ser aplicadas, al menos en sus principios, en los ámbitos estadal y municipal, obviamente por las autoridades competentes, que no son las del poder nacional; con las salvedades, por supuesto, de lo establecido en la Ley Orgánica del Poder Público Municipal y, cuando se dicte, en la Ley Orgánica de la Hacienda Pública Estadal.

propiedad del ente u órgano al que pertenecen (…)” (artículo 13). De manera que no se entiende de ninguna manera, ni siquiera pensando que pudiera la excepción referirse a la categoría “trabajadores”, con exclusión de los “funcionarios”, por lo que la compra por trabajadores del ente enajenante contraría una disposición constitucional y la misma ley. ¿O es que comprar bienes no supone adquirir sobre ellos un derecho real?

174 Idem. 175 Recordando que, de acuerdo con el artículo 85 de la Ley Orgánica de Bienes Públicos, es el

titular del ministerio de adscripción quien ejerce “los derechos que corresponden a la República como partícipe directo en sociedades mercantiles, sea o no sea mayoritaria dicha participación”.

176 Todo según el artículo 87 de la Ley Orgánica de Bienes Públicos. 177 Artículo 90 de la Ley Orgánica de Bienes Públicos. 178 Artículo 84 de la Ley Orgánica de Bienes Públicos.

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4. Régimen de responsabilidad

No podemos terminar este trabajo sin referirnos a la circunstancia de que la Ley Orgáni-ca de Bienes Públicos define un régimen de responsabilidad administrativa paralelo y acumu-lativo al definido en la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional del Control Fiscal (y en la Ley contra la Corrupción), lo cual –sin duda– contravie-ne el derecho constitucional (fundamental) a no ser sancionado dos veces por los mismos hechos179.

La Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia ha señalado, al respecto, que “sanciones [administrativas] contempladas por regímenes jurídicos distintos, en dos o más leyes, no pueden confluir respecto a los mismos hechos”; si se trata de sanciones del mismo tipo180.

La Ley Orgánica de Bienes Públicos pretende, en efecto, la aplicación de sanciones pe-cuniarias (multas) en virtud de la comisión de hechos que califica como infracciones181; sin tomar en consideración que todos los hechos así calificados son objeto de sanción en la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal.

Así las cosas, aun cuando la Ley Orgánica de Bienes Públicos aparentemente emplea mejor técnica legislativa en materia sancionatoria, con respecto a la Ley Orgánica de la Con-traloría, en tanto subsiste la aplicación de ambas, la primera resulta inconstitucional y es inaplicable. Por ello, dejaremos para trabajo aparte el análisis de su régimen sancionatorio, incluso del procedimiento previsto al efecto182.

***

Hemos paseado muy someramente por los diversos aspectos tratados en la Ley Orgánica de Bienes Públicos –y también por los abandonados. Hay un punto no tratado por su especial relevancia, por su desfase, por su manifiesta inconstitucionalidad: la facultad que se otorga a la República “para retener administrativamente los bienes que posea”, así como para “recupe-rar por sí, la posesión indebidamente perdida sobre los bienes o derechos de su patrimo-nio”183.

La norma cuestionada desconoce, por una parte, la separación del poder judicial y el poder ejecutivo; y al mismo tiempo anula el contenido del artículo 115 constitucional, de acuerdo con el cual, “[s]ólo por causa de utilidad pública o interés social, mediante sentencia firme y pago oportuno de justa indemnización, podrá ser declarada la expropiación de cual-quier clase de bienes”.

En efecto, si la República puede, mediante acto administrativo, “retener” para sí un bien propiedad de un tercero, y actuar como si fuera su dueña –poseerlo pues, está arrebatando al propietario los atributos de su derecho: uso, goce y disposición. Lo mismo en cuanto se refie-re a su facultad para “recuperar por sí” la posesión indebidamente perdida sobre los bienes o derechos de su patrimonio… ¿qué quiere decir “posesión indebidamente perdida”?

179 Artículo 49, numeral 7, de la Constitución. 180 TSJ–SC, 6-8-2008, Nidia Gutiérrez de Atencio, Leopoldo López Mendoza y otros. 181 Ver Título V de la Ley Orgánica de Bienes Públicos. 182 Título VI de la Ley Orgánica de Bienes Públicos. 183 Artículo 46 de la Ley Orgánica de Bienes Públicos.

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En fin. La norma deja una puerta abierta a las más grotescas arbitrariedades que puedan ejercer los órganos del poder ejecutivo nacional sobre la propiedad privada. Esto es absolu-tamente inaceptable.

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CUARTA PARTE: RÉGIMEN DE LA ECONOMÍA

Sección I: Régimen del modelo productivo socialista

Principios del Poder Popular, del Estado Comunal y del modelo productivo socialista

(A propósito de las “Leyes del Poder Popular”)

Carlos García Soto Investigador del Centro de Estudios de Derecho Público

de la Universidad Monteávila

Resumen: El Poder Popular, el Estado Comunal y el modelo productivo socialista son tres tendencias, fomentadas desde diversas Leyes recien-tes, alrededor de las cuales se agrupan diversos principios. Tales ten-dencias deben ser estudiadas a partir de los postulados del pluralismo político que se reconoce en la Constitución y de la flexibilidad propia de la Constitución Económica, entre otros principios. Palabras claves: Poder Popular, Estado Comunal, modelo productivo socialista. Abstract: The Popular Power, the Communal State and the socialist productive model are three tendencies, developed in differents new Laws, around which are grouped various principles. These trends should be studied from the postulates of political pluralism and the flexibility of the economic Constitution, among other principles Key words: Popular Power, Communal State, socialist productive model.

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INTRODUCCIÓN

El Poder Popular, el Estado Comunal y el modelo productivo socialista son tres ten-dencias que se fomentan desde distintas Leyes y alrededor de las cuales se agrupan diversos principios. Tendencias que, con independencia de la opinión política o jurídica que pueda tenerse sobre ellas, deben ser estudiadas, dada la influencia que pueden tener sobre la inter-pretación de todo el ordenamiento jurídico. También habrá que hacer cierta abstracción de su aplicación: más allá que tales tendencias sean realmente o no aplicados por los órganos del Poder Público, creemos necesario estudiarlas: en cualquier caso, son un reflejo de políticas que se pretenden impulsar desde el Estado.

Si se quisiera agrupar a esas Leyes bajo un título que las identifique para facilitar su re-ferencia, podría entenderse que constituyen las “Leyes del Poder Popular”; título que se les da en este trabajo a los efectos de su explicación. Por ello, para este trabajo entendemos por “Leyes del Poder Popular” a la Ley Orgánica de los Consejos Comunales1; la Ley Orgánica del Consejo Federal del Gobierno2 (ésta, sólo en el ámbito concreto al cual se hará referen-cia); la Ley Orgánica del Poder Popular3; la Ley Orgánica de las Comunas4; la Ley Orgánica del Sistema Económico Comunal5; la Ley Orgánica de Planificación Pública y Popular6; la Ley Orgánica de Contraloría Social.7; la Ley de Reforma Parcial de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal8 (ésta, sólo en el ámbito concreto al cual se hará referencia); la Ley de los Consejos Locales de Planificación Pública9, y la Ley de los Consejos Estadales de Planificación y Coordinación de Políticas Públicas10.

Con anterioridad a estas Leyes se habían dictado otras que suponen antecedentes para los principios que se desarrollan en las “Leyes del Poder Popular”. La Ley de los Consejos Comunales (2006) ha sido, en cierta forma, el primer ensayo en la materia en cuanto a la tendencia del Poder Popular y del Estado Comunal11, pero es con la Ley Orgánica de los Consejos Comunales (2009) que se han precisado importantes conceptos, que luego han sido también previstos en otras “Leyes del Poder Popular”, como se verá12. La Ley para el Fomen-

1 Gaceta Oficial N° 39.335 de 28 de diciembre de 2009. La Ley de Consejos Comunales (Gaceta Oficial N° 5.806 Extraordinario de 10 de abril de 2006) fue reformada y se le atribuyó carácter orgánico.

2 Gaceta Oficial Nº 5.963 Extraordinario del 22 de febrero de 2010. 3 Gaceta Oficial Nº 6.011 Extraordinario de 21 de diciembre de 2010. 4 Gaceta Oficial Nº 6.011 Extraordinario de 21 de diciembre de 2010. 5 Gaceta Oficial Nº 6.011 Extraordinario de 21 de diciembre de 2010. 6 Gaceta Oficial Nº 6.011 Extraordinario de 21 de diciembre de 2010. 7 Gaceta Oficial Nº 6.011 Extraordinario de 21 de diciembre de 2010. 8 Gaceta Oficial Nº 6.015 Extraordinario de 28 de diciembre de 2010. 9 Gaceta Oficial N° 6.017 Extraordinario de 30 de diciembre de 2010. 10 Gaceta Oficial N° 6.017 Extraordinario de 30 de diciembre de 2010. 11 Véase Hernández G. José Ignacio; Alvarado Andrade, Jesús María y Herrera Orellana, Luis

A. “Sobre los vicios de inconstitucionalidad de la Ley Orgánica del Poder Popular”, en Leyes Orgánicas sobre el Poder Popular y el Estado Comunal (Los Consejos Comunales, la Sociedad Socialista y el Sistema Económico Comunal), Editorial Jurídica Venezolana, Caracas, 2011, p. 510.

12 Cfr. Brewer-Carías, Allan R. “Introducción general al régimen del Poder Popular y del Es-tado Comunal (O de cómo en el siglo XXI, en Venezuela se decreta, al margen de la Constitución, un Estado de Comunas y de Consejos Comunales, y se establece una sociedad socialista y un sistema económico comunista, por los cuales nadie ha votado)”, en Leyes Orgánicas sobre el Poder Popular y el

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to y Desarrollo de la Economía Popular, derogada por la Ley Orgánica del Sistema Económi-co Comunal, ha sido un antecedente de la tendencia del modelo productivo socialista. Por ello, desde esa perspectiva, puede decirse que es con las “Leyes del Poder Popular” la opor-tunidad en la cual se ordenan de un modo relativamente sistemático tales tendencias del Po-der Popular, del Estado Comunal y del modelo productivo socialista.

El proyecto de reforma constitucional sancionado por la Asamblea Nacional el 2 de no-viembre de 2007, y que fuera rechazado por el electorado, será también un importante ante-cedente. Ideas sustanciales previstas en ese proyecto de reforma, rechazado por el electorado, han sido ahora objeto de ordenación por las “Leyes del Poder Popular”13.

Con las “Leyes del Poder Popular” se da un importante impulso al fomento del Poder Popular, del Estado Comunal y del modelo productivo socialista, como se decía. Tendencias que es preciso estudiar bajo los postulados de la Constitución, a la cual deben sujetarse. La Constitución Política y la Constitución Económica deben ser respetadas por los modelos políticos y económicos que se planteen las fuerzas políticas. Signo fundamental de la Consti-tución Política es el pluralismo político, que exige la admisión de diversas posturas políticas. Y signo fundamental de la Constitución Económica es la flexibilidad, que exige la admisión de diversos modelos económicos, según las tendencias de esas posturas políticas, y que prohíbe que un determinado modelo económico se plantee como el único posible, y que por ello excluya otros modelos igualmente válidos14.

Desde otra perspectiva, hay que recordar que en la Constitución se establece una parti-cular forma de Estado, con unas características muy precisas, que organiza el Poder Público y la relación de los ciudadanos con ese Poder Público de una manera determinada, que es nece-sario respetar. Así, en la Constitución se hará referencia a un Estado democrático y social de Derecho y de Justicia, cuyo uno de sus valores superiores es el pluralismo político (artículo

Estado Comunal (Los Consejos Comunales, la Sociedad Socialista y el Sistema Económico Comunal), cit., pp. 12-13 y 40-50.

13 Cfr. Brewer-Carías, Allan R. “Introducción general al régimen del Poder Popular y del Es-tado Comunal (O de cómo en el siglo XXI, en Venezuela se decreta, al margen de la Constitución, un Estado de Comunas y de Consejos Comunales, y se establece una sociedad socialista y un sistema económico comunista, por los cuales nadie ha votado)”, cit., p. 12.

14 Como ha señalado Hernández G. José Ignacio: “Si la Constitución económica es diseñada de forma tal que sólo admite la ejecución de un único modelo económico, entonces, se estarán descono-ciendo los fundamentos democráticos del Estado Derecho. La imposición a nivel constitucional del modelo único económico entraña, de facto, la imposibilidad de elección de Gobiernos de corte político diferente, resquebrajando el pluralismo político identificado como valor superior por el artículo 2 de la Constitución. Esa rigidez fuerza, además, a soluciones no cónsonas, necesariamente, con la seguridad jurídica, como la mutación constitucional. La flexibilidad de la Constitución económica es, pues, condi-ción esencial para el Estado Democrático” (“Reflexiones sobre la reforma de la Constitución Económi-ca”, en Temas Constitucionales. Planteamientos ante una Reforma, Fundación Estudios de Derecho Administrativo, Caracas, 2007, pp. 169-170). Por ello, no compartiremos la posición de Jesús María Alvarado Andrade, quien señalará que “a decir verdad, la ‘Constitución’ de 1999, responde es a la ‘flexibilidad ideológica’, de la ‘social-democracia’ (¿socialismo–democrático?); por tanto, es a esta ideología a la cual corresponde la ‘Constitución’ a pesar de que no se afirme de forma explícita” (“La ‘Constitución Económica’ y el sistema económico comunal (Reflexiones críticas a propósito de la Ley Orgánica del Sistema Económico Comunal”, en Leyes Orgánicas sobre el Poder Popular y el Estado Comunal (Los Consejos Comunales, la Sociedad Socialista y el Sistema Económico Comunal), cit., p. 397). En nuestra opinión, la Constitución de 1999 es flexible desde el punto de vista de la Constitución Económica, cuya flexibilidad no se reduce al ámbito de algún modelo económico concreto.

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2), a un Estado Federal descentralizado en los términos consagrados por la Constitución (artículo 4), a que “La soberanía reside intransferiblemente en el pueblo, quien la ejerce di-rectamente en la forma prevista en esta Constitución y en la ley, e indirectamente, mediante el sufragio, por los órganos que ejercen el Poder Público”; además, a que “Los órganos del Estado emanan de la soberanía popular y a ella están sometidos” (artículo 5), y a que el Go-bierno de Venezuela y de las entidades políticas que componen es y será siempre democráti-co, participativo, electivo, descentralizado, alternativo, responsable, pluralista y de mandatos revocables (artículo 6).

Partiendo de esas ideas, el objeto de este trabajo es identificar cuáles son los principios fundamentales que se derivan de las “Leyes del Poder Popular”, y cuál debería ser el ámbito de esos principios según la Constitución, en torno a esas tres tendencias señaladas del Poder Popular, el Estado Comunal y el modelo productivo socialista. Las “Leyes del Poder Popu-lar” que aquí se estudian establecen algunas de las tendencias que se fomentan actualmente desde el Poder Público, pero no todas: la ordenación del derecho de propiedad y la expropia-ción, las empresas del Estado o la ordenación de la libertad económica son aspectos que se encuentran ordenados de un modo muy parcial en esas Leyes. Con todo, el contenido de las “Leyes del Poder Popular” parece suficiente para un esquema de algunas de las tendencias fundamentales que se promueven hoy.

I. EL PODER POPULAR15

1. Introducción

El Poder Popular será una tendencia cuyo lugar puede ubicarse en el propio de los dere-chos políticos, y su alcance se refiere a la participación de los ciudadanos en los asuntos públicos. La tendencia se manifiesta a través de los siguientes principios.

2. El ejercicio directo del poder por el pueblo

El fomento del Poder Popular se manifiesta muy principalmente a través del principio del ejercicio directo del poder por el pueblo.

Es sabido cómo, de acuerdo a la fórmula del artículo 5 de la Constitución, la soberanía reside en el pueblo. Ese artículo 5 señalará que el pueblo ejerce la soberanía de modo directo “en la forma prevista en esta Constitución y en la ley”, y de modo indirecto “mediante el sufragio, por los órganos que ejercen el Poder Público”. En todo caso, “Los órganos del Esta-do emanan de la soberanía popular y a ella están sometidos”16.

15 Sobre los antecedentes del Poder Popular, véase Hernández G. José Ignacio; Alvarado An-drade, Jesús María y Herrera Orellana, Luis A. “Sobre los vicios de inconstitucionalidad de la Ley Orgánica del Poder Popular”, cit., pp. 510-517.

16 Idea que es reiterada por el artículo 62 de la Constitución, para señalar que “Todos los ciu-dadanos y ciudadanas tienen el derecho de participar libremente en los asuntos públicos, directamente o por medio de sus representantes elegidos o elegidas”. Por su parte, el artículo 70 de la Constitución realiza una enumeración de los medios generales de participación política y social, según distintos ámbitos. Así, señalará que, en lo político, son medios de participación y protagonismo del pueblo en el ejercicio de su soberanía: la elección de cargos públicos, el referendo, la consulta popular, la revocación del mandato, las iniciativas legislativa, constitucional y constituyente, el cabildo abierto y la asamblea de ciudadanos y ciudadanas cuyas decisiones serán de carácter vinculante, entre otros. En lo social y económico, son medios de participación y protagonismo del pueblo en el ejercicio de su soberanía: las instancias de atención ciudadana, la autogestión, la cogestión, las cooperativas en todas sus formas

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ESTUDIOS

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Si bien la Constitución de 1999 supuso la adopción de nuevos medios generales de par-ticipación política y social (artículo 70), el Estado en ella diseñado, el Estado Constitucional, se caracteriza por ser el propio de un sistema político de democracia representativa, en el cual se establecen distintos órganos del Poder Público, sostenidos sobre el carácter representativo de sus titulares, los cuales son elegidos por votación universal, directa y secreta. Ello se des-prende de la ordenación que del Poder Público se realiza en la misma Constitución (artículos 136 al 298).

La tendencia que se fomenta es, como se señaló, que sea el pueblo, a partir del concepto de “Poder Popular”, el que ejerza el poder.

Tendencia que, ciertamente, se encontraba prevista en el proyecto de reforma constitu-cional de 2007. En el artículo 136 del proyecto de reforma constitucional de 2007 se encon-traba previsto el concepto del “Poder Popular”, al señalarse que “el pueblo es el depositario de la soberanía y la ejerce directamente a través del Poder Popular. Éste no nace del sufragio ni de elección alguna, sino de la condición de los grupos humanos organizados como base de la población”. Seguidamente se señalaría que “El Poder Popular se expresa constituyendo las comunidades, las comunas y el autogobierno de las ciudades, a través de los consejos comu-nales, consejos de trabajadores y trabajadoras, consejos estudiantiles, consejos campesinos, consejos artesanales, consejos de pescadores y pescadoras, consejos deportivos, consejos de la juventud, consejos de adultos y adultas mayores, consejos de mujeres, consejos de perso-nas con discapacidad y otros entes que señale la ley”17. El artículo 158 del proyecto de refor-ma constitucional de 2007 también señalaría que “El Estado promoverá como política nacio-nal, la participación protagónica del pueblo, restituyéndole el poder y creando las mejores condiciones para la construcción de una Democracia Socialista”18.

El artículo 1 de la Ley Orgánica de los Consejos Comunales dirá que el objeto de esa Ley es “regular la constitución, conformación, organización y funcionamiento de los conse-jos comunales como una instancia de participación para el ejercicio directo de la soberanía popular”. En el artículo 2, al definir a los Consejos Comunales, se señalará que se trata de “instancias de participación (…) que permiten al pueblo organizado ejerc